Intervention de Patrick Mennucci

Vous l'avez rappelé vous-même à plusieurs reprises, monsieur le ministre : l'accès à la nationalité française est la conclusion logique d'un parcours d'intégration réussi. Or, les naturalisations ont connu en 2011 une chute brutale, de près de 30 %, qui s'est poursuivie au premier semestre 2012. J'ai voulu en analyser les causes afin de formuler des recommandations que je souhaite vous soumettre.

Il apparaît, à la lumière des quinze auditions et déplacements que j'ai effectués pour préparer mon rapport, que cette chute résulte non pas d'une baisse des demandes ou d'une diminution des décisions rendues – lesquelles sont restées stables, aux alentours de 100 000 par an –, mais bien d'une hausse du taux de décisions négatives sans précédent sous la Ve République. Remarquablement stable de 2000 à 2008, où il oscillait entre 20 et 29 %, ce taux a connu une véritable explosion en 2011, passant à plus de 53 %. Alors qu'un peu plus de deux demandes sur dix étaient rejetées au cours de la décennie 2000, plus de cinq sur dix l'ont été en 2011 et au premier semestre 2012.

Cette hausse du taux de décisions défavorables n'est pas la conséquence d'une modification des critères de naturalisation fixés par la loi ou les textes réglementaires. Les nouvelles modalités d'évaluation de la connaissance du français par un test, prévues par la loi du 16 juin 2011, ne sont en effet applicables qu'aux demandes introduites depuis le 1er janvier 2012, dont aucune ou presque n'avait déjà fait l'objet d'une décision au 30 juin 2012.

La chute du nombre de naturalisations provient en réalité d'un durcissement de l'appréciation des critères de naturalisation par l'administration. Or c'est dans l'opacité la plus complète que la « doctrine ministérielle » a été modifiée, sans aucun débat public, par le biais d'instructions confidentielles adressées aux préfectures sous la forme de fiches « blanches » sans en-tête ni signataires, pudiquement appelées « fiches pédagogiques ».

En attestent les documents – non signés – que je me suis procurés non sans peine auprès de la préfecture des Bouches-du-Rhône. Le premier, mystérieusement intitulé « Liste des secrétaires généraux de préfecture. Naturalisation », indique notamment qu'il doit être tenu compte de l'irrégularité du séjour quelle que soit l'époque où elle a été constatée. Ainsi des personnes qui ont été en situation irrégulière en 1966 ont-elles vu leur demande rejetée pour ce motif : un crime peut être prescrit, mais pour ceux qui ont voulu venir sur notre sol, il n'y a aucune prescription ! Le second document, le plus dévastateur sans doute, exige implicitement des requérants qu'ils soient employés en CDI. J'ai dans ma circonscription un grutier tunisien qui travaille volontairement depuis vingt ans dans des boîtes d'intérim, car il y est mieux payé que dans les grosses entreprises du BTP : il n'a pas le droit de demander à devenir français ! Telles sont les instructions que M. Guéant a données aux fonctionnaires préfectoraux, au mépris de la légalité républicaine.

Dans certains cas, elles sont venues de simples courriers électroniques de l'une des directions du ministère de l'intérieur. À plusieurs reprises dans notre histoire, le droit de la nationalité a figuré dans la Constitution. De la Constitution à un simple courriel : l'évolution est préoccupante lorsqu'il s'agit de déterminer qui appartient ou non à la communauté nationale. C'est une simple fiche du 16 juin 2011 qui a conduit les préfectures à exiger des postulants qu'ils soient titulaires d'un CDI et c'est encore par courrier électronique qu'il a été demandé aux préfets de ne pas tenir compte de l'antériorité du séjour irrégulier.

Les effets de ce durcissement ont sans doute été amplifiés par la déconcentration des procédures de naturalisation opérée le 1erjuillet 2010. Avant cette date, dans près d'un cas sur deux, les avis défavorables des préfets n'étaient pas suivis par l'administration centrale. Depuis, les préfets sont devenus décisionnaires, et seule une décision négative sur cinq fait l'objet d'un recours : au total, 2 % de leurs décisions négatives sont infirmées, ce qui conduit à une hausse mécanique du taux de rejet.

Voici donc mes recommandations. Il faut refonder l'accès à la nationalité française sur des critères clairs, justes et transparents. Vous avez d'ailleurs suggéré vous-même cette orientation la semaine dernière, monsieur le ministre. Les critères ne doivent plus pouvoir être modifiés en catimini, dans le secret des bureaux : ils doivent être inscrits dans une circulaire accessible à tous. Quant au fond, il faut mettre un terme au durcissement de l'appréciation des critères relatifs à l'insertion professionnelle et la régularité du séjour. Je me félicite que cette première série de recommandations ait été prise en considération dans votre circulaire du 16 octobre 2012.

Il faudrait ensuite sinon revenir sur le principe de la déconcentration des procédures, du moins en modifier les modalités. Deux pistes sont envisageables. L'une consisterait à confier la préparation des décisions favorables – et non plus des décisions négatives – aux préfets, les autres continuant à faire l'objet d'une instruction par l'administration centrale. C'était l'une des propositions de la Commission de la nationalité présidée par M. Marceau Long en 1988. L'autre option consisterait à mutualiser les moyens des préfectures en créant des plateformes interdépartementales, sur le modèle de ce qui a été fait pour l'accueil des demandeurs d'asile. Je sais que vous attendez les conclusions d'une mission de l'Inspection générale de l'administration sur ce sujet, conduite par M. Fitoussi, mais pourriez-vous indiquer vos premières orientations en la matière ?

Il faudrait également, comme l'a dit Seybah Dagoma, améliorer les conditions d'accueil des demandeurs en préfecture, souvent peu satisfaisantes, les conditions de déroulement de l'entretien et de délivrance des dossiers. À la préfecture des Bouches-du-Rhône, l'entretien a lieu à travers une glace au moyen d'un hygiaphone ! Il conviendrait d'informatiser le retrait et la constitution des dossiers ainsi que la prise de rendez-vous, pour faciliter le travail des préfectures.

Il est enfin nécessaire de renforcer le contrôle parlementaire de la politique de la nationalité, pour éviter un nouveau bouleversement radical non soumis à débat. Je suggère donc que chaque année, le Gouvernement communique, dans son rapport au Parlement sur la politique d'immigration et d'intégration, l'évolution du taux de décisions défavorables et des motifs sur lesquels elles se fondent.

J'espère, monsieur le ministre, que vous donnerez suite à quelques-unes de ces recommandations.