Intervention de Olivier Schrameck

Je vous remercie, Madame la Présidente, pour votre accueil et vos questions. La présentation d'ensemble que j'avais choisie initialement de vous faire vous sera communiquée, mais le débat sera sans doute plus vivant si je tente de répondre directement à toutes vos questions qui sont extrêmement précises et complètes.

Je vais commencer comme vous l'avez fait par l'historique et le cadre de la constitution de ce groupe des régulateurs audiovisuels pour lequel M. Emmanuel Gabla, ici présent, qui préside le groupe de travail du CSA consacré à l'économie et aux questions européennes, m'a beaucoup aidé. A l'origine de mon action, une constatation frappante : dans tous les secteurs importants de notre économie, et partant de notre société à l'aune européenne, qu'il s'agisse des télécommunications, de la concurrence ou de la gestion du spectre, il existait, sous une forme ou sous une autre - regroupement des États ou des régulateurs - des organismes de régulateurs permettant une discussion commune et un échange constant avec la Commission européenne ; mais, en matière d'audiovisuel, il y avait un vide.

Certes, il existe depuis longtemps une organisation européenne, l' EPRA, plateforme de régulateurs européens, composée des cinquante-six membres, qui recouvre des membres au-delà de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe, voire qui ne sont pas des États mais peuvent également être des régions comme les Communautés espagnoles que je connais bien pour avoir, lors de fonctions antérieures, représenté notre pays en Espagne. Son bilan en termes de bonnes pratiques est loin d'être négligeable : l'EPRA associe des services, voire dans certains cas des conseillers, membres des autorités concernées, mais quasiment jamais les responsables des autorités elles-mêmes, ce qui lui interdit par là même de définir des positions communes susceptibles d'avoir une portée en matière de politique audiovisuelle et, ce faisant, d'être un interlocuteur institutionnel. Ma position a été de prendre contact avec les partenaires potentiels les plus importants et d'organiser à Paris, en septembre dernier, une réunion de « préfiguration » pour réfléchir à la constitution de cet organisme. La Commission européenne, , conformément à l'article 30 de la directive SMA, qui prévoit une coopération entre les autorités de régulation, s'est associée au processus en réunissant un premier groupe de travail au mois de novembre, peu de temps avant la réunion du groupe de travail entre préfigurateurs prévue au mois de décembre. Les choses sont ensuite allées très vite puisque, dès le 3 février, l'ERGA ( European Regulators Group for Audiovisual Media Services ) a été constitué. Le 4 mars, il a adopté son règlement intérieur et m'a élu président, pour un mandat de deux ans, jusqu'à fin 2015 afin, comme je le souhaitais, de disposer d'une durée d'action efficace. J'assume cette fonction avec deux régulateurs assesseurs, l'un destiné à le rester, notre homologue polonais, le KRRiT, dirigé par M. Jan Dworak, et les Pays-Bas dont l'autorité est dirigée par Mme Madeleine De Cock Buning, qui a vocation à me succéder selon le système traditionnel de la troïka européenne. J'assurerai par la suite la vice-présidence en 2016. J'ai donc deux ans et demi pour assurer le suivi de la mise en place de ce dispositif.

La référence qui a servi à la constitution de ce groupe de travail n'est pas l' article 29 de la directive SMA, qui regroupe les autorités de contact, mais l'article 30 de la directive.

Pour répondre à votre deuxième question relative au programme de travail de l' ERGA, il est sur le point d'être finalisé, conformément au calendrier que les assesseurs et moi-même, en accord avec la Commission européenne, avons mis au point. Le document auquel on est parvenu tout récemment fait l'objet d'un envoi aux 28 membres de l' Union pour obtenir leur accord. Ce programme contient deux têtes de chapitres.

Le premier chapitre, prévu si possible pour l'année 2014, suggéré et fortement soutenu par les Britanniques, consiste à établir une charte des valeurs de la régulation dans l'Union européenne, qui repose sur le principe d'indépendance des régulateurs. Comme la Commission européenne a d'ores et déjà lancé une consultation sur ce sujet en mars 2013, il est vraisemblable qu'elle nous soutiendra dans ce projet. La régulation audiovisuelle contribue en effet à l'idéal commun de paix et de démocratie européenne.

Le second sujet entre dans le vif de nos préoccupations françaises avec la révision de la directive SMA. Celle-ci a beaucoup vieilli. Je rappelle qu'elle est arrivée après la directive 2000 sur « le commerce électronique », laquelle a beaucoup inspiré la loi de 2004 pour la confiance en l'économie numérique. Par ailleurs, la révision de la directive de la « télévision sans frontières » qui datait de 1989 a abouti à une première directive datant de 2007, codifiée par la directive SMA de 2010. L'état du droit a donc été fixé en 2007 en fonction des réalités technologiques, économiques et financières des années passées. Le législateur européen a donc négligé les évolutions technologiques à venir, à coup sûr difficilement prévisibles. En tout état de cause, en 2014, l'environnement de la directive SMA surtout si l'on considère que son contenu s'est en fait cristallisé dès 2007, est largement dépassé. Or cette directive, comme vous l'avez souligné, Mme la Présidente, pose des problèmes très sérieux de répartition tant des compétences matérielle que territoriale. C'est la compétence matérielle que porte le premier volet de ce second chapitre, qui doit aboutir à un premier ensemble d'orientations pour la fin 2014 et à son approfondissement au cours de l'année 2015. Le projet de la Commission européenne d'aujourd'hui, sous réserve que celle-ci le fasse sien, consiste à entamer dès janvier 2015 la révision de cette directive. Conformément au mécanisme prévu par l'article 33 de la directive SMA qui prévoit une révision possible de la directive par la Commission tous les trois ans en fonction de l'évolution économique et technologique., la Commission devrait relancer ce processus dès cette date.

La compétence matérielle pose le problème de la sphère d'emprise de la directive. Or celle-ci, il faut le rappeler, n'englobe pas les radios qui constituent pourtant une part importante de notre univers audiovisuel. Elles ont considérablement évolué, notamment en développant des sites sur Internet ou des mécanismes de transmission directe en ligne, dits de streaming, du type Deezer. Un second problème qui se pose et sur lequel nous voulons insister, c'est que la directive n'intègre pas la notion, pourtant centrale, de distributeur, qui est très liée à celle des plateformes dont vous avez parlé, Mme la Présidente. Dans ce qu'on pourrait appeler la chaîne de valeur de l'audiovisuel, le distributeur se situe en effet au centre du dispositif, avec une fonction de plus en plus polyvalente : il peut être en partie éditeur, offrir des catalogues et donc être un acteur majeur de la télévision à la demande, et gérer, ou être connecté, notamment par la télévision connectée, à des plateformes d'hébergement. Il est donc très important que cette notion, qui n'a pas encore d'acception européenne trouve sa définition et sa portée. La négliger, ce serait esquiver une régulation d'ensemble pourtant nécessaire.

Un deuxième volet de ce second chapitre est issu d'une demande très pressante et selon moi très légitime de la présidence néerlandaise sur la protection du jeune public. Cette question concerne non seulement la sphère actuelle de la directive sur les services de médias audiovisuels, qui comprend la télévision à la demande sous toutes ses formes, les SMAD, mais également tous les modes de transmission de production audiovisuelle sur Internet. Des sondages, comme celui de l'Institut BVA, montrent que 74 % de nos concitoyens sont inquiets, pour leurs adolescents, de la diffusion sans entrave et sans contrôle parental possible via les tablettes et les téléphones mobiles de programmes qui ne devraient pas leur être destinés. L'expérience néerlandaise fondée sur une autorégulation peut nous être très précieuse. L'autorité de régulation néerlandaise vérifie que l'association en charge de l'autorégulation du secteur respecte les normes en question et se réserve le contrôle direct des organismes qui ne se sont pas associés au dispositif d'autorégulation.

Un certain nombre de débats de grande importance vont avoir lieu. Parmi eux, le débat relatif à la gestion du spectre. Le gouvernement, vous le savez, est sur le point de prendre des arbitrages très importants sur la répartition du spectre entre l'audiovisuel et les télécommunications, et notamment la fameuse bande 700 mégahertz. Le Parlement a constitué une commission sur la modernisation de la diffusion sur le spectre. Nous nous réjouissons que le Parlement joue ainsi un rôle dans le débat sur cette question cruciale. L'expérience européenne est très instructive à deux titres : à peine la moitié des pays européens ont basculé, non dans la bande 700, mais dans la bande 800 qui a été attribuée aux opérateurs de télécommunications depuis déjà plusieurs années ; il n'est pas possible d'envisager une affectation de fréquences dans les télécommunications qui provoquerait des problèmes de coordination européenne dans la sphère audiovisuelle, dont la gestion quotidienne est déjà très délicate, à l'instar de ce qui se passe notamment dans l' ouest de la France, en Normandie et tout particulièrement dans le Cotentin, dans l'est de la France, avec toute la zone de Strasbourg, ainsi qu'à la frontière espagnole.

Le deuxième sujet a trait à la compétence territoriale de la directive. Il y a deux conceptions opposées : la conception du pays d'origine où les opérateurs ne sont soumis qu'à la régulation du pays dans lequel ils sont implantés, à l'instar de Netflix, et la conception du pays de destination, à laquelle adhère la France ; la ministre dans un discours à Biarritz au congrès de la FIPA, le 24 janvier dernier, l'a exprimé très nettement. Nous sommes suivis par un certain nombre de pays au nombre desquels les Belges. D'autres, au contraire, dont les Néerlandais, sont attachés à la tradition du pays d'origine. On peut espérer aboutir à une solution intermédiaire en faveur d'une harmonisation par le haut des exigences d'exposition et de financement de la production. Ce serait une réponse à opposer à des implantations à l'extérieur de nos frontières, motivées par une fiscalité plus avantageuse.

La coopération entre les régulateurs européens est très peu développée sauf au sein de l'EPRA. Les contacts bilatéraux eux-mêmes sont assez rares au sein de l'EPRA. J'ai été l'un des premiers à recevoir le dirigeant de l'OFCOM, le puissant homologue britannique du CSA. C'est d'ailleurs de ce dialogue qu'est né le processus que je vous ai décrit. Le CSA n'aurait jamais pu porter ce projet tout seul.

J'en viens à votre question sur les obligations. En France, les obligations, notamment pour les SMAD, d'exposition d'oeuvres françaises et européennes sont de l'ordre de 40-60 %.Plus exigeantes que la directive, elles portent sur le financement dès lors que le chiffre d'affaires dépasse les dix millions d'euros, ou le préfinancement pour des seuils plus élevés. Par rapport à des pays où de tels dispositifs n'existent pas du tout, il y a un compromis à trouver. Comme vous l'avez souligné, Madame la Présidente, il est également nécessaire d'accorder de l'importance à l'intégrité des programmes à travers l'action des plateformes d'hébergement audiovisuel. On connaît la position de monopole que détient Google. L' objet de cette inquiétude vient de ce que ces plateformes n'ont plus seulement un rôle passif mais un rôle actif via des référencements privilégiés eux-mêmes fondés sur la traçabilité. La traçabilité est une question relevant de la compétence de la CNIL mais l'article 27 de la loi de 1986 qui régit le CSA lui confère également comme rôle de veiller à ce que les programmes gardent un caractère d'impersonnalité, protecteur de la vie privée des personnes. C'est d'ailleurs là un des grands avantages, de la plateforme hertzienne : outre son caractère universel et gratuit, elle préserve les personnes des effets de la traçabilité. Or nous sommes en présence d'une évolution susceptible d'être assez dangereuse car la télévision à la demande laisse des traces. Elle conduit en effet à offrir aux téléspectateurs des programmes sur mesure inspirés par leurs demandes antérieures. Autrement dit, la distinction entre la télévision linéaire et la télévision délinéarisée est en train de s'estomper. La télévision linéaire cherche, à juste titre, de plus en plus à proposer une programmation délinéarisée dans le cadre de sa politique d'implantation sur le net, et, à l'inverse, les acteurs de la télévision délinéarisée cherchent à se « relinéariser », de façon à s'adapter le plus précisément aux téléspectateurs, au risque de remettre en cause la notion même de pluralisme.

C'est la raison pour laquelle nous allons nous attacher à une troisième problématique qui est celle de l'influence du « big data » sur la production audiovisuelle dans la mesure où ce processus risque de provoquer une consommation audiovisuelle en silo, ce qui remettrait en cause l'universalité et la diversification de l'offre audiovisuelle à laquelle nous sommes attachés.

S'agissant des questions que vous m'avez posées sur les élections européennes, Madame la présidente, je voudrais répondre sur deux points.

Le premier – dont nous avons été saisis par des parlementaires, dont Philip Cordery – est celle du processus particulier et nouveau qui suit les élections européennes, à savoir la désignation ou plutôt, selon le terme choisi par le Parlement européen, de l'élection du président de la Commission européenne, quelle que soit la réalité des choses dont nous commençons à entrevoir la mise en oeuvre pratique. Cette procédure nouvelle doit évidemment donner lieu à débat et celui-ci s'est en quelque sorte inséré dans le processus des élections européennes à l'occasion de la confrontation qui a eu lieu le 15 mai et dont le service public n'a pas voulu se faire l'écho direct. Rappelons que les articles 14 et 16 du cahier des charges de France Télévisions imposent des obligations relatives à la présentation des institutions européennes et de pédagogie en matière de cultures européennes. J'ai été amené à rappeler ces obligations au président de France Télévisions. Pour autant, le champ de la liberté éditoriale de chaque opérateur est large. Pour faire une analyse comparée des choses, cette retransmission directe des débats a été assurée par des chaînes spécialisées, que ce soit en Grande Bretagne, en Italie ou en Allemagne. en France, les chaînes d'information en continu ont opté pour cette solution. De façon générale, on ne peut que souhaiter que les débats sur les questions européennes – dont le caractère fondamental n'échappe à personne – aient un écho le plus large possible. Il nous faut donc mener une action d'incitation permanente. Le CSA a constaté que France 2 et France 3 national ont donné une large place aux élections européennes. De façon générale, le dernier bilan publié par le CSA sur l'année 2012 fait le constat que le service public fait une place significative aux problématiques européennes de toute nature.

Il s'agit maintenant de s'adapter à l'évolution de la vie démocratique des institutions européennes. S'agissant du processus d'ensemble des élections européennes, le rôle du CSA a été défini par une délibération à caractère réglementaire en date du 4 janvier 2011 qui a été actualisée dans la perspective des élections du 25 mai dernier. Comme à chaque élection, nous avons mis en place une période d'observation de six semaines, à compter du 14 avril pendant laquelle le CSA a été conduit à mener trois délibérations , le 7 mai, le 14 mai et le mercredi précédant le dimanche du scrutin. Ces délibérations se sont faites de plus en plus précises et pressantes dans la mesure où nous avons constaté des manquements de la part de grands opérateurs privés de télévision et de fortes inégalités entre grandes stations de radio, en dépit des efforts -que nous avons salués- de la part de radios comme France Inter ou RMC. Nous avons incité ces opérateurs à compenser les insuffisances relevées au début du processus mais, évidemment, les interventions faites la dernière semaine n'ont pas la même portée que celles faites au début du processus. S'il nous est difficile d'assurer un suivi quotidien des choses, celui que nous avons opéré de façon hebdomadaire a déjà été très rigoureux. Dans notre dernier communiqué, nous avons mis en garde certains opérateurs de retards touchant soit des formations politiques, soit des circonscriptions électorales. La particularité du scrutin européen est de croiser l'application du principe d'équité d'une part à des circonscriptions qui n'ont que peu de rapports avec la réalité de la vie régionale et locale, d'où un problème ,en quelque sorte, de base de vie politique, et d'autre part, à des formations politiques qui ont été nombreuses à s'engager dans la campagne, 26 ont été amenées à participer officiellement à la campagne et 31 ont fait l'objet, à cette occasion, d'une exposition médiatique. Ces élections, pour lesquelles il n'existe pas de règles limitatives comme pour les élections présidentielles, constituent une tentation pour certaines formations politiques d'obtenir une résonnance médiatique qu'elles n'ont pas habituellement. C'est pourquoi il faut manier le concept d'équité avec circonspection Les inégalités que nous avons relevées ont aussi touché le service public. Nous avons ainsi constaté que France 2 et France 3 avaient inégalement assuré le respect du principe d'équité. Le service public n'a d'ailleurs pas particulièrement failli mais le CSA est particulièrement exigeant quant à l'exécution de ce type de missions par le service public.

Comment faire en sorte que, dans l'avenir, la situation soit plus satisfaisante ? D'abord, il est nécessaire de prendre en compte l'ensemble du processus européen dans la mesure où la vie des institutions européennes ne s'arrête pas à partir du moment où les députés européens sont élus. Ensuite, il faut réfléchir à l'adaptation du principe d'équité – par essence modulable – à ces élections si particulières. Pour apprécier le principe d'équité, le juge administratif raisonne à partir d'un faisceau d'indices qui prend en compte l'assise des formations politiques, certains sondages qu'il faut prendre toutefois avec grande prudence, leur notoriété et le dynamisme de leur participation à la campagne électorale. Il y a là un équilibre difficile à trouver entre la liberté éditoriale des opérateurs qu'il nous incombe de respecter et les directives et avertissements que nous pouvons leur donner. À cet égard, nous sommes extrêmement attentifs à la façon dont le Parlement définit notre mission en matière de pluralisme. Nous remettrons avant l'été des bilans au Parlement et au Gouvernement sur le déroulement des élections . Ainsi, l'application de l'acte européen qui retarde la publication des résultats jusqu'à la fermeture des bureaux la plus tardive, en l'occurrence 23 heures en Italie, est de facto un processus détourné en raison de la pratique des sondages et des estimations qui fait que les résultats sont, pour l'essentiel, connus avant 23 heures. On peut en quelque sorte s'en réjouir dans la mesure où cela permet aux discussions de s'engager avant cette heure et d'être ainsi plus suivies. Ce décalage entre la réalité et le droit ne nous apparaît cependant pas satisfaisant. À cela s'ajoutent les difficultés relatives au jour de viduité devant précéder le scrutin car il faut surveiller avec une extrême attention les chaînes d'information en continu qui peuvent diffuser des informations pouvant avoir des conséquences sur le vote. Enfin, se pose de façon récurrente un problème auquel il faudra trouver une solution, celui de l'articulation entre la sphère audiovisuelle proprement dite et celle de l'Internet qui la pénètre et l'imprègne complétement. En effet, il est artificiel de poser des règles vétilleuses aux chaines si, par le biais d'Internet, elles peuvent être contournées.

La question des intermittents du spectacle se pose dans la sphère audiovisuelle, y compris chez un opérateur non régulé par le CSA, Arte. Aujourd'hui même, le Président de la République a fait des déclarations fermes sur la pérennité du statut des intermittents et sur la garantie que l'État entend lui apporter, dans une perspective à moyen et long terme. Si on la compare à la situation dans d'autres pays européens comme l' Espagne ou l' Italie, la situation des intermittents est relativement plus favorable en France. Dans la mesure où nous n'en avons pas délibéré en collège, je m'exprime sur ce sujet à titre personnel. Il nous faut être attentifs aux systèmes de production audiovisuelle car les producteurs ont une responsabilité quand ils font appel de façon excessive à des personnels sous statut d'intermittence. En tout état de cause, il existe un précédent dans lequel le CSA a considéré que sa sphère de compétence pouvait l'amener à se préoccuper des règles de recours à des personnels intermittents, à savoir les émissions de téléréalité pour lesquelles le CSA a exigé des conditions d'emploi « digne et stables ». Il est probable que nous serons amenés à débattre de cette question dans le cadre général de nos prérogatives et en fonction de ce qui sera fixé au plus haut niveau de l'État.