Intervention de Florent Boudié

Je partage l'avis de M. Saddier s'agissant de l'organisation de nos travaux.

Notre commission s'est saisie pour avis du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, qui a été présenté en conseil des ministres le 18 juin dernier, en même temps que le second projet de loi, qui porte sur les compétences des collectivités territoriales. Celui-ci sera examiné par notre assemblée à l'automne, mais son contenu, désormais connu de tous, est déjà sur la table des discussions.

La réforme territoriale qui est proposée à notre assemblée s'appuie sur une vision globale, déclinée en deux textes. Quels en sont les objectifs ? Le Président de la République et le Premier ministre ne proposent rien de moins que de trancher la controverse séculaire sur l'organisation territoriale de notre pays.

D'un côté, l'Ancien Régime et la Révolution ont posé les deux piliers sur lesquels notre pays a su se bâtir : les communes, consacrées le 12 novembre 1789 par l'Assemblée Constituante, selon le principe d'une municipalité par ville ou par paroisse, ce qui en a donné 44 000 à l'époque ; les départements, eux aussi créés par la Constituante, puis dotés de conseillers généraux élus au suffrage universel par la loi du 10 août 1871.

De l'autre, a émergé un couple formé par les régions et les intercommunalités. Le mouvement de régionalisation administrative, né dans la France de l'après-guerre en appui à la planification économique, a abouti à la création des établissements publics régionaux (EPR) en 1972, lesquels ont acquis le statut de collectivités territoriales avec la loi Defferre de 1982. La coopération intercommunale, dont les sources remontent à la création des syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) par la loi du 22 mars 1890, puis à celle des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) en 1959, s'est épanouie avec les lois de 1992 et de 1999, jusqu'à l'achèvement de la carte intercommunale voulu par la loi du 16 décembre 2010.

Ces deux niveaux d'organisation territoriale n'ont cessé de se superposer, de se chevaucher, sans que notre pays accepte de renoncer à un seul d'entre eux. Choisissant de les maintenir tous, nous avons empilé les couches sédimentées par notre histoire, au point de former un ensemble indigeste, illisible et même coûteux, lorsqu'il existe des doublons fonctionnels.

Ce constat, mes chers collègues, dépasse les frontières des appartenances partisanes. Il est fait et refait depuis deux bonnes décennies : il a donné lieu non pas à quelques réflexions, mais à une véritable bibliothèque de discours et de rapports. Mais la simplification de notre organisation territoriale se heurte, depuis très longtemps, à tant de résistances et de conservatismes, que les gouvernements, trop prudents, ont sans cesse repoussé l'heure des choix. Or que disent le Président de la République et le Premier ministre à la représentation nationale et aux Français ? Que l'heure des choix est maintenant venue, que le temps de la décision est arrivé, parce que notre pays ne peut se payer le luxe de repousser sans cesse les réformes structurelles dont il a besoin pour préparer son avenir.

Un consensus est-il possible ? Il devrait l'être, tant les constats sont partagés, quels que soient les bancs sur lesquels nous siégeons. Chers collègues de l'opposition, en particulier du groupe UMP, permettez-moi quelques retours en arrière pour vous en convaincre. Le 22 octobre 2009, réagissant au discours prononcé par l'ancien Président de la République à Saint-Dizier, M. Jean-François Copé, alors président du groupe UMP à l'Assemblée nationale, a déclaré : « L'action territoriale est illisible et exaspère les Français. Pourquoi les régions s'occupent-elles des lycées et les départements des collèges ? Tout cela n'a plus de sens ! » Je pourrais également citer l'ancien Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, qui a cosigné avec le sénateur Yves Krattinger, au mois d'octobre 2013, un rapport préconisant le passage de vingt-deux à quinze régions, soit une de plus que dans le projet du Gouvernement.

Je poursuis le voyage dans le temps. Le 11 janvier 1975, le Président de la République, Valéry Giscard d'Estaing, a affirmé : « Il faudra choisir entre le département et la région, car nous ne pourrons pas conserver éternellement les deux. » Il a prononcé ces mots trois ans seulement après la création des EPR par la loi du 5 juillet 1972, lesquels préfiguraient, je l'ai dit, les futurs conseils régionaux créés par la loi Defferre de 1982. Je suis même prêt, chers collègues du groupe UMP, à feuilleter avec vous les pages de cet ouvrage au titre prémonitoire – La France peut supporter la vérité –, publié en 2006, dans lequel M. François Fillon se prononçait pour la suppression des départements, dans un élan de modernisme qu'il convient de saluer. Deux ans plus tard, le rapport Attali, commandé par le Président Nicolas Sarkozy, lui donnait raison.

La question posée à notre assemblée est, au fond, assez simple : combien de temps allons-nous « faire durer le plaisir » ? Cette réforme est attendue, souhaitée, espérée sur de nombreux bancs, mais chaque fois repoussée. Jusqu'à quel point de rupture et de paralysie nous faudra-t-il parvenir pour mettre fin à l'immobilisme et aux conservatismes ? Le Président de la République et le Premier ministre nous mettent devant nos responsabilités. Eh bien, prenons-les dès à présent, au sein de cette commission, de la commission saisie au fond et dans l'hémicycle ! Et cessons, autant que possible, d'user d'arguments qui ne visent qu'à gagner du temps pour finalement en faire perdre beaucoup à notre pays.

Nul ne prétend que le texte proposé par le Gouvernement est parfait. En particulier, la carte des régions n'est certainement pas un étalon indépassable. Mais avant de débattre au fond du projet de loi, je voudrais repousser par anticipation certains des arguments qui sont évoqués ici ou là.

Premier argument, très en vogue sur les bancs de l'opposition : le Gouvernement aurait fait un mauvais choix en découpant sa réforme en deux textes, là où un seul aurait été le gage d'une vision d'ensemble de la réforme territoriale. À cet argument, je répliquerai que la réforme des collectivités territoriales proposée par l'ancienne majorité en 2009 et 2010 reposait non pas sur deux projets de loi, ni même sur trois, mais sur quatre : le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ; le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale ; le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, qui visait à reporter une première fois les élections régionales, à mars 2014 ; le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale, qui avait notamment pour objet d'empêcher le cumul entre un mandat de parlementaire et celui de conseiller territorial. Comment comprendre ce soudain empressement de nos collègues de l'opposition à discuter d'un monolithe législatif, alors que le tronçonnage de la réforme de 2009 et 2010 en quatre textes ne semblait pas les choquer ? (Murmures sur les bancs de l'UMP).

Autre argument : la décision du Gouvernement d'engager sur ce texte la procédure accélérée prévue à l'article 45 de la Constitution serait une marque de mépris à l'égard de la représentation nationale. Là encore, permettez-moi de rappeler que, lorsqu'il s'est agi de limiter le mandat des conseillers régionaux et généraux à respectivement trois et quatre ans au lieu de six, le ministre de l'intérieur de l'époque avait, lui aussi, recouru à la procédure accélérée. J'ajoute que le Sénat avait alors réclamé deux lectures, ce qui lui avait été refusé. À l'opposé, le Gouvernement de Manuel Valls a garanti qu'il y aurait deux lectures dans le cadre de la présente procédure accélérée, afin de permettre un échange approfondi entre les deux assemblées, sans toutefois perdre de temps.

J'en viens à l'un des arguments les plus en vogue dans nos débats sur ce projet de loi : il est reproché au Gouvernement de vouloir débattre de la carte et du report des élections régionales avant de discuter des compétences locales. C'est un mauvais procès (Murmures sur les bancs de l'UMP). D'abord parce que les deux textes, indissociables, ont été présentés en même temps en conseil des ministres. Ensuite parce ce que, si le Gouvernement avait inversé l'ordre de passage devant le Parlement, il s'en serait certainement trouvé parmi vous pour reprocher à l'exécutif de traiter des compétences avant de connaître le périmètre des régions qui devront les exercer. En outre, comme l'a confirmé le ministre de l'intérieur au Sénat, la seconde lecture de ce projet de loi aura lieu en même temps que la première lecture du projet de loi sur les compétences. Ces deux textes, qui constituent un tout, seront donc examinés de manière concomitante. C'est bien normal, l'objectif du Gouvernement étant précisément de procéder aux élections régionales au mois de décembre 2015, sur la base de nouvelles frontières régionales et de nouvelles compétences.

Le Sénat, cela n'a échappé à personne, a cru bon de transmettre à l'Assemblée nationale une copie blanche puisqu'il a supprimé, dans la nuit de vendredi à samedi dernier, les principales dispositions du projet du Gouvernement. Voilà un étrange paradoxe, dont seule la Haute Assemblée a le secret : le Sénat n'a pas eu de mots assez durs pour réclamer deux lectures dans le cadre de la procédure accélérée, mais il semble avoir tout fait pour qu'il n'y ait en réalité qu'une seule lecture ! Comment le comprendre de la part de l'assemblée qui est chargée de représenter les collectivités territoriales ? Le texte ayant été totalement vidé de sa substance et privé de sa cohérence, notre rôle aujourd'hui sera de réintroduire les dispositifs proposés par le Gouvernement, à quelques aménagements près que je vous proposerai.

Le projet initial du Gouvernement prévoyait, je le rappelle, quatre volets : une nouvelle carte régionale ; le plafonnement des effectifs des conseils régionaux ; le règlement des dispositions relatives à la vacance des sièges de conseillers départementaux, compte tenu de la censure du Conseil Constitutionnel ; le report des prochaines élections régionales et départementales.

L'article 1er avait le mérite de poser les bases d'une discussion sur la nouvelle carte de quatorze régions. Les regroupements reposaient sur le principe de non-démembrement des régions existantes : les régions avaient vocation à fusionner « bloc par bloc ». Aux termes de la carte présentée par le Gouvernement, six régions devaient conserver leur périmètre : Aquitaine, Bretagne, Île-de-France, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur. Toutes les autres devaient faire l'objet d'un regroupement. J'ai déposé un amendement qui vise à rétablir la carte proposée par le Gouvernement, considérant qu'il s'agit pour nous d'une première base de discussion et que des débats auront lieu demain en commission des lois. Mais nous aurons l'occasion de discuter à nouveau de ce point.

L'article 2 prévoyait que le chef-lieu des nouvelles régions serait fixé provisoirement par décret pris avant le 31 décembre 2015. Le choix des nouvelles capitales régionales devait s'effectuer après consultation du conseil municipal de la commune retenue pour être le siège du nouveau conseil régional, ainsi que des conseils régionaux inclus dans la nouvelle région. Dans un second temps, le chef-lieu devait être définitivement fixé par un décret en Conseil d'État pris avant le 1er juillet 2016. L'article 2 ayant été supprimé par le Sénat, je vous proposerai de le réintroduire, mais aussi de l'améliorer, en élargissant la concertation prévue par le Gouvernement aux chambres consulaires et aux conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER).

En revanche, je proposerai de suivre le Sénat sur un point : considérant que la procédure de fusion des régions pourrait être utile à l'avenir, il a souhaité la maintenir dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), alors que le Gouvernement souhaitait la supprimer. En effet, la carte qui ressortira de la discussion parlementaire pourrait ne pas être définitive.

En outre, j'ai déposé un amendement qui tend à assouplir le droit d'option des départements, qui est jusqu'à présent soumis par le CGCT à une clause de consultation référendaire. Des débats ont déjà eu lieu sur les possibilités d'ajustement à moyen et long terme, et nous allons les poursuivre au sein de cette commission. Aux termes de mon amendement, le droit d'option serait ouvert à partir du 1er janvier 2016 – une fois la carte des régions stabilisée et les élections régionales passées – jusqu'en 2020, horizon fixé par l'exécutif pour la suppression des départements.

Le Gouvernement a proposé un dispositif qui garantit l'élection d'un conseiller régional au minimum pour chaque section départementale. Ce point a été très débattu ces derniers jours, et le Sénat a décidé de porter ce nombre à cinq. Cependant, cela pose un problème de constitutionnalité. En effet, lorsque le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la loi de 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen, il a émis des réserves d'interprétation, liées notamment à la prise en compte du critère démographique. Je vous proposerai un dispositif qui garantit l'élection de deux conseillers régionaux au minimum pour chaque section départementale. Il s'agit d'une proposition intermédiaire entre celles du Gouvernement et du Sénat, qui ne présente pas de risque en termes de constitutionnalité.

En revanche, je proposerai de réintroduire le plafonnement de l'effectif des conseils régionaux à 150 conseillers, tel qu'il figurait dans le projet du Gouvernement. Le regroupement des régions ne doit pas donner lieu à une inflation du nombre de conseillers régionaux. Nous sommes nombreux à penser qu'il ne s'agirait pas d'un signal positif adressé à nos concitoyens, au moment où nous proposons une réforme territoriale d'ampleur.

Je vous proposerai également de réintroduire, dans leur version initiale, les dispositions de l'article 12 concernant le report des élections régionales et départementales. Enfin, nous aurons l'occasion de discuter d'autres points au fur et à mesure de la présentation des amendements.

Lorsque nous aurons fait le choix – car nous le ferons – de diviser peu ou prou par deux le nombre de régions et d'agrandir considérablement leur taille, nous serons confrontés à un problème qui a été soulevé au cours des auditions menées par la commission des lois : celui des contre-pouvoirs. Les dispositions concernant les contre-pouvoirs institutionnels au sein de ces futures très grandes régions sont soit inexistantes, soit insuffisamment définies. Je suggère que nous nous prononcions dès maintenant sur une série d'amendements que j'ai déposés. Ainsi, je proposerai que, au sein des conseils régionaux, les présidents des commissions chargées des finances et du contrôle budgétaire soient issus de l'opposition, comme c'est le cas à l'Assemblée nationale et au Sénat. En outre, il me semble utile de préciser que tous les groupes politiques devront obligatoirement être représentés au sein de chaque commission de l'assemblée régionale. Actuellement, le CGCT laisse toute latitude aux exécutifs régionaux de ne pas accepter une telle représentation.

Enfin, s'agissant de grandes régions qui disposeront d'un pouvoir réglementaire et d'un pouvoir d'adaptation des dispositions législatives – le projet de loi relatif aux compétences le prévoit –, il conviendra de se poser la question d'une éventuelle distinction entre le président de l'exécutif et le président de l'assemblée délibérante, comme cela a été expérimenté depuis plusieurs années au sein de la collectivité territoriale de Corse. Je vous présenterai un amendement d'appel en ce sens.