Intervention de Marie-Anne Lévêque

La direction générale de l'administration et de la fonction publique joue un rôle de coordination en matière d'édiction des textes juridiques concernant les trois versants de la fonction publique, notamment des textes relatifs à la durée du travail. Elle n'exerce aucune attribution de gestion directe.

Je présenterai dans un premier temps les éléments de bilan de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail (RTT) dans la fonction publique, tant au plan juridique qu'au plan financier – bien que nous ne disposions pas toujours des données nécessaires – et organisationnel.

Je décrirai ensuite les évolutions réglementaires intervenues depuis 2004.

Enfin, je ferai un point sur les statistiques les plus récentes, notamment celles qui permettent des comparaisons avec le secteur privé, et sur les perspectives d'avenir, étant entendu que le Gouvernement n'a ouvert aucun chantier particulier concernant le temps de travail des fonctionnaires.

Au moment de l'adoption des lois « Aubry » – qui, rappelons-le, ne portaient que sur le secteur privé –, le temps de travail dans la fonction publique n'était pas soumis à réglementation. Seul un texte à caractère interministériel fixait la durée hebdomadaire à 39 heures. La définition des astreintes, les dispositions liées aux cycles de travail, etc., ne faisaient l'objet d'aucun cadrage juridique. À la fin des années 1990, donc, la France est en contravention assez flagrante avec le droit communautaire en la matière.

Au début de la réforme, en 1998, le Gouvernement n'a pas pour projet de transposer à la fonction publique des mesures qui doivent être inscrites dans le code du travail : l'objectif est la création d'emplois dans le secteur privé, il n'est pas envisagé de créer de l'emploi public. En revanche, il confie cette même année à M. Jacques Roché, conseiller maître à la Cour des comptes, un audit sur la question. Le rapport, remis en 1999, constate une situation peu satisfaisante dans les fonctions publiques, notamment des écarts par rapport à la norme des 39 heures, des dérives dans l'utilisation des heures supplémentaires et la multiplication d'autorisations d'absence accordées sans base légale. En faisant apparaître la nécessité d'une remise en ordre, cette analyse a pesé dans la décision d'aborder la question du temps de travail dans la fonction publique.

Dès 1998, toutefois, des collectivités locales s'engagent avec les représentants du personnel dans la négociation de protocoles d'accord sur le temps de travail, parfois dans une logique assumée de création d'emplois. Il y a donc eu des accords de réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale avant que le cadre général de la mise en oeuvre des 35 heures dans la fonction publique ne soit stabilisé.

Par ailleurs, quand le Gouvernement décide de s'engager dans cette voie, il en exclut les personnels soumis à des obligations réglementaires de service, à savoir les enseignants, qui représentent 50 % de la fonction publique de l'État.

L'exercice consiste à clarifier le cadre juridique du temps de travail dans la fonction publique et d'y assurer le passage aux 35 heures sans que cela se traduise par des emplois supplémentaires. Il faut tout à la fois transposer les garanties minimales prévues par les textes communautaires et appliquer à la fonction publique différentes dispositions introduites dans le code du travail, notamment la définition du temps de travail lui-même, les obligations relatives au décompte de ce temps, la définition des cycles de travail, des horaires d'équivalence, des horaires d'astreinte, etc.

Parallèlement, il est décidé de rénover complètement le dispositif de paiement des heures supplémentaires, qui avait donné lieu à des dérives significatives.

Pour la fonction publique de l'État – dont la moitié, j'y insiste, est hors champ –, les pouvoirs publics discutent avec les organisations syndicales d'un texte transversal : le décret du 25 août 2000, encore en vigueur aujourd'hui. Ce texte fixe le principe de la durée annuelle de 1 600 heures maximum, définit les différents cycles et types d'organisation du travail, les horaires variables, les astreintes, les horaires d'équivalence, et pose l'obligation de procéder à un contrôle automatisé par badge du temps de travail accompli. Enfin, il définit le régime spécifique de forfait applicable aux cadres.

Le décret est ensuite décliné dans les différents ministères selon deux modalités : soit une négociation à proprement parler, soit une concertation avec les organisations syndicales. Un accord est ainsi passé aux ministères de la défense, de l'éducation nationale pour les personnels administratifs, ouvriers et de service, de la justice pour l'ensemble des personnels – services judiciaires, protection judiciaire de la jeunesse, administration pénitentiaire –, et dans les services du Premier ministre. Tel n'est pas le cas aux ministères de l'écologie, de l'agriculture et de l'intérieur, où un processus concerté avec les organisations syndicales a néanmoins été mis en place.

Les mandats de négociation donnés aux ministères visent aussi à réintégrer dans les cycles de travail donnant lieu à RTT toutes les autorisations d'absence illégales ou jours de congé – « jour du ministre » ou autre – accordés sans fondement juridique, de manière à se conformer au principe des 1 600 heures annuelles. Cet objectif, qui faisait l'objet d'une vigilance toute particulière, a été respecté.

Dans la même perspective de mise en place d'un cadre réglementaire cohérent, on crée en 2002 un compte épargne temps au bénéfice des fonctionnaires. Environ 150 textes de toute nature sont élaborés par la suite pour adapter le droit à la multiplicité des formes d'organisation du travail dans la fonction publique, où les horaires atypiques, les astreintes et les dépassements des cycles de travail sont fréquents, en particulier dans le secteur de la sécurité.

Je veux insister tout spécialement sur la régularisation du système des heures supplémentaires. Les attributions forfaitaires relevées par le rapport Roché, et dont bénéficiaient notamment les agents de catégorie C des trois versants de la fonction publique, sont transformées en primes fonctionnelles moyennant une revalorisation du régime indemnitaire de ces personnels. Parallèlement, un système rigoureux est mis en place pour suivre très précisément les heures supplémentaires effectivement accomplies.

Pour la fonction publique territoriale, certaines collectivités, je le répète, ont engagé dès 1998 des négociations et ont conclu des accords de réduction du temps de travail en bonne et due forme, prévoyant parfois des seuils inférieurs aux 1 600 heures annuelles, des cycles de 32 heures et la création concomitante d'emplois. Il faut attendre la loi du 3 janvier 2001, modifiant le statut général de la fonction publique territoriale, pour disposer d'un cadre juridique : les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail sont fixées par délibération de la collectivité dans les limites applicables aux agents de l'État. Le principe d'autonomie des collectivités est préservé, mais assorti d'une exigence de parité avec la fonction publique de l'État. Il devient de la sorte impossible aux collectivités territoriales d'adopter des seuils inférieurs aux 1 600 heures, mais la loi prévoit explicitement la possibilité de maintenir les dispositions plus favorables adoptées antérieurement. C'est ce qui explique que la durée du travail soit aujourd'hui inchangée dans certaines collectivités.

Si le versant de la fonction publique hospitalière est le dernier à être passé aux 35 heures, c'est parce qu'il s'agissait du processus le plus complexe. Il supposait en effet une importante réorganisation des cycles de travail à l'hôpital, et l'on considérait qu'une réduction du temps de travail dans ce secteur n'était pas supportable sans création d'emplois dans ce qu'il est convenu d'appeler des « compétences rares », donc sans certitude d'être en mesure de les pourvoir. Le Gouvernement a pris sa décision relativement tardivement, à la fin de 2001, après des discussions avec les organisations syndicales. Il ne faut pas oublier que le service public de la santé repose à la fois sur le secteur public et sur le secteur privé, qui, lui, entrait dans le champ des lois Aubry et passait progressivement aux 35 heures. Il devenait difficile, dès lors, de maintenir les 39 heures dans la fonction publique hospitalière. Un décret spécifique a donc été pris et, après un travail très approfondi de réorganisation des cycles de travail, le dispositif s'est peu à peu déployé.

J'en viens au bilan financier, pour lequel je ne dispose que de données partielles portant sur la période 2002-2004. À ma connaissance, aucun travail significatif de chiffrage de l'impact des 35 heures n'a été mené depuis lors.

Pour 2002-2004, donc, et sachant qu'il n'existe pas d'éléments concernant la fonction publique territoriale, on considère que la réduction du temps de travail a été directement à l'origine de la création de 4 600 emplois dans la fonction publique de l'État – notamment dans les secteurs de la sécurité et de la justice – et, dans la fonction publique hospitalière, du recrutement de 45 000 personnels sous statut – infirmiers, aides-soignants, etc. – et 3 500 personnels médicaux, soit un total d'environ 53 000 emplois.

Le coût de ces créations est estimé à 132 millions d'euros pour la fonction publique de l'État et à 1,64 milliard pour la fonction publique hospitalière.

Dans la mesure où le dispositif n'était pas censé engendrer de coûts supplémentaires dans la fonction publique de l'État, il n'a donné lieu à aucun dispositif de suivi et d'évaluation. Les données, déjà anciennes, sont lacunaires. Sans doute ne reconstituera-t-on jamais le coût exact du passage à la RTT dans ce domaine.

À l'exception des secteurs exigeant du travail posté, le dispositif n'a pas eu d'effets directs sur l'emploi : en général, les ministères ont choisi de conserver des cycles de travail relativement longs, de l'ordre de 37 ou 38 heures hebdomadaires. Quant aux jours de RTT engendrés par ces cycles, ils ont permis d'absorber l'intégralité des journées d'absence illégales.

Par ailleurs, la réforme de l'indemnisation des heures supplémentaires aura permis de mieux maîtriser une dépense auparavant opaque, sachant que l'on a affecté une partie des sommes aux primes de droit commun des agents.

En ce qui concerne la fonction publique territoriale, nous n'avons aucun élément de bilan financier et aucun moyen d'identifier les créations d'emplois directement liées au passage aux 35 heures.

Dans la fonction publique hospitalière, le dispositif s'est accompagné d'un plan prévisionnel de recrutement et de la mise en place de comptes épargne temps. Ces comptes ont été immédiatement alimentés de façon très importante et ont fait l'objet, dès 2003, d'accords avec les organisations syndicales permettant de reporter leur utilisation et, à partir de 2004, d'en monétiser une partie.

En matière organisationnelle maintenant, la RTT aura eu des conséquences plutôt positives sur la fonction publique de l'État.

Elle aura d'abord été l'occasion de rappeler à l'ensemble des agents les obligations horaires auxquelles ils sont soumis. Tous les règlements intérieurs des ministères et des établissements ont été revus pour rappeler les règles à respecter en la matière. Les horaires variables ont donné systématiquement lieu à l'installation de mécanismes de contrôle et de suivi du temps de travail. Alors que l'idée même de pointeuse faisait figure d'épouvantail pour les syndicats au moment des négociations sur la RTT, ces mêmes syndicats demandent aujourd'hui leur installation dans les ministères et réclament que les cadres puissent y être soumis afin que leurs dépassements temps de travail soient pris en compte et donnent droit à des récupérations au-delà des jours de RTT. Cette acclimatation à un système de contrôle relativement robuste n'était pas gagnée d'avance !

Le choix de cycles générant un nombre conséquent de jours de RTT apparaît aussi, à l'analyse, comme un facteur favorisant la réduction des arrêts maladie et de l'absentéisme de courte durée, notamment celui des femmes. Alors que celles-ci, pour effectuer des démarches quotidiennes indispensables, prenaient des jours d'absence, elles prennent plus spontanément des jours de RTT aujourd'hui. Pour autant, cette réduction de l'absentéisme reste difficilement quantifiable.

Les conséquences organisationnelles sur la fonction publique territoriale sont beaucoup plus difficiles à identifier. Une première enquête menée en 2000 recense 1 550 collectivités ayant expressément délibéré en faveur d'une durée inférieure aux 35 heures, le plus souvent avec un programme de création d'emplois. Cet objectif de création d'emplois figure explicitement dans la plupart des accords conclus antérieurement à 2001.

La deuxième enquête, diligentée en 2001 – donc après l'intervention du législateur fixant une parité avec la fonction publique de l'État –, porte sur les collectivités les plus importantes : conseils régionaux, conseils généraux et villes de plus de 100 000 habitants. Elle fait apparaître que le passage aux 35 heures et le respect des 1 600 heures n'ont pas été chose facile dans de nombreuses collectivités et que les délibérations relatives à la réduction du temps de travail ont souvent fait l'objet d'observations ou de déférés de la part des préfets.

Toujours à l'échelle territoriale, aucun bilan ne peut être dressé de l'impact de la RTT sur le fonctionnement des services. On peut estimer cependant que les collectivités se sont adaptées et qu'il n'y a pas eu de dégradation, notamment pour ce qui concerne les services au public. Les représentants des collectivités vous donneront sans nul doute plus d'informations à ce sujet.

À l'hôpital, le passage à la RTT s'est avéré plus compliqué. Il a amplifié la pénurie de personnels infirmiers et médicaux, sans que l'on ait anticipé cet effet dans la fixation du numerus clausus ou dans le volume des promotions des instituts de formation en soins infirmiers. Sous réserve des précisions que vous apportera mon collègue de la direction générale de l'offre de soins, on peut affirmer que les années 2002 à 2004 ont été difficiles pour le service public hospitalier et que le travail s'y est intensifié. Cette intensification est encore constatable aujourd'hui, probablement en raison de la contrainte financière qui pèse sur les établissements.

J'en viens aux évolutions postérieures à 2004, notamment en matière réglementaire.

Tout d'abord, la journée de solidarité instituée en 2004 a fait passer la durée réglementaire du travail de 1 600 à 1 607 heures dans la fonction publique comme dans le secteur privé.

Ensuite, les dispositions relatives aux heures supplémentaires de la loi TEPA (loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat) ont conduit à étendre le champ d'application des heures supplémentaires à l'ensemble des personnels de catégorie B et C alors que seuls certains personnels de catégorie C en bénéficiaient auparavant, et à revaloriser la rémunération de ces heures et leur appliquant le taux prévu par le code du travail.

Il faut mentionner enfin la réforme, en 2009, des comptes épargne temps (CET), destinée à dégonfler les stocks dans les trois versants de la fonction publique. Le gouvernement de l'époque considérait que cette accumulation faisait peser un risque sur l'emploi. On a ainsi généralisé la monétisation des jours épargnés soit sous forme de prime – selon un taux fixé par catégorie et dans la limite d'un nombre de jours rachetables chaque année –, soit sous forme de rachat de points de cotisation au régime additionnel de retraite de la fonction publique.

Désormais, on peut donc utiliser le CET sous forme de temps – formule qui reste privilégiée –, sous forme de prime annuelle et sous forme de points de retraite. À l'hôpital, un dispositif spécifique de monétisation des jours de RTT a été mis en place à l'intention des personnels médicaux, avec notamment un taux de rachat plus incitatif.

Pour en venir à la période actuelle, nous ne disposons d'aucun état des lieux précis concernant le temps de travail dans les trois versants de la fonction publique. Dans son rapport remis au Premier ministre à l'automne dernier, Bernard Pêcheur suggère que l'on engage une enquête de ce type, qui mettrait d'ailleurs à mal l'idée reçue selon laquelle les fonctionnaires travailleraient beaucoup moins que les salariés du privé. Bien qu'on ait récemment évoqué le sujet avec la Cour des comptes, ni la ministre chargée de la fonction publique ni le Premier ministre n'ont encore arrêté leur position. Tout le monde convient néanmoins qu'un tel travail serait d'une grande utilité.

Les données récentes dont nous disposons, pour l'essentiel issues de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes, sont très partielles. La Cour a publié l'année dernière un rapport consacré aux dépenses de rémunération et au temps de travail dans la police et la gendarmerie nationales. Par ailleurs, dans son rapport de 2013 sur les finances locales et en s'appuyant sur une synthèse des chambres régionales des comptes, elle estime à 800 millions d'euros le coût des dispositifs d'autorisations d'absences, des régimes non prévus par les textes et des régimes de temps de travail inférieurs aux 1 607 heures annuelles.

Quant aux données que le service statistique de notre ministère exploite, elles viennent principalement des fichiers de paie, lesquels intègrent les heures supplémentaires mais ne donnent aucune indication sur les cycles de travail ou les journées d'absence. Pour aborder ces sujets, il faudrait avoir accès aux modules de gestion du temps de travail et des congés, qui sont des outils de gestion quotidienne peu susceptibles de faire l'objet d'un traitement informatique.

Il n'en reste pas moins que les enquêtes transverses de l'INSEE (Institut national de la statistique et des études économiques) fournissent des comparaisons avec le secteur privé.

Ainsi, l'enquête SUMER (surveillance médicale des risques professionnels), qui repose sur des éléments déclaratifs à la fois dans le public et dans le privé, faisait ressortir en 2010 que 17 % des agents de la fonction publique déclaraient avoir travaillé plus de quarante heures durant la semaine de l'enquête : 23 % dans la fonction publique de l'État hors éducation nationale, 12 % dans la fonction publique territoriale et 18 % dans la fonction publique hospitalière. Le taux moyen déclaré dans le secteur privé était de 18 %, soit un ordre de grandeur très comparable.

L'enquête Emploi apporte également des éléments d'analyse, toujours sur une base déclarative. Elle montre que la moyenne annuelle de la durée du travail, secteurs public et privé confondus, s'établit à 1 346 heures pour les femmes et 1 470 heures pour les hommes. Le secteur privé présente un écart à la moyenne de + 92 heures pour les femmes et de + 102 heures pour les hommes. Néanmoins, lorsque l'on compare ce qui peut l'être – un salarié en contrat à durée indéterminée dans une grande entreprise a plus de traits communs avec un fonctionnaire qu'avec un artisan ou un commerçant –, cet écart a tendance à se réduire. Pour un salarié en contrat à durée indéterminée en poste depuis plus de cinq ans dans une grande entreprise, il devient même négatif.

Concernant les horaires atypiques, l'enquête SUMER fait apparaître que 42 % des agents de la fonction publique travaillent le dimanche – occasionnellement ou non – et 18 % la nuit. Dans le secteur privé, ces proportions sont respectivement de 31 % et de 14 %. C'est dans la fonction publique hospitalière que l'on observe le plus grand nombre de cycles atypiques : 62 % des agents travaillent le dimanche et 27 % la nuit.

Une enquête récente de la DARES (direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques) montre par ailleurs que les phénomènes d'intensification du travail, potentiellement porteurs de risques psychosociaux ou de souffrance au travail, sont plus répandus dans la fonction publique, notamment hospitalière, que dans le secteur privé.

Je veux aussi insister sur la très forte proportion d'agents au forfait dans la fonction publique de l'État : hors enseignement, 42 % des agents des ministères sont des cadres au forfait, ce qui signifie que leur durée de travail n'est en théorie pas limitée.

Enfin, 72 % des agents de la fonction publique de l'État hors éducation nationale ont des cycles de travail supérieurs à 38 heures hebdomadaires. La durée quotidienne et hebdomadaire du travail n'a pas été substantiellement modifiée, ce qui explique que la RTT n'ait pas déstabilisé l'organisation du travail.