Intervention de Olivier Dussopt

Les législateurs ont suivi deux pistes parallèles pour tenter de résoudre le problème de l'émiettement communal.

La première favorise l'intercommunalité, fondée sur la coopération entre les communes. La loi « Chevènement » de 1999 envisage une coopération volontaire. Celle de 2010 rend obligatoire l'adhésion de toutes les communes, sauf celles de la petite couronne, à un EPCI à fiscalité propre. La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) de 2014 supprime cette exception. Il reste toutefois du chemin à parcourir, en termes d'intégration, de mutualisation et de modification de la gouvernance ou des périmètres. C'est ce à quoi s'attachera le projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République.

La deuxième piste tend à favoriser la fusion de communes. C'est ce à quoi tend la loi Marcellin de 1971, dont on a rappelé la faible efficacité. Si 950 communes ont fusionné, 180 sont revenues sur leur décision. La loi de 2010, qui renforce la possibilité de fusion, n'a permis de créer qu'une douzaine de communes nouvelles, la plus importante étant Thizy-les-Bourgs, dans le Rhône, créée à l'initiative du ministre qui avait porté le texte. Le nombre réduit de communes nouvelles s'explique en partie par le caractère récent du dispositif et l'interdiction, créée par la loi de 2010, de mettre en place une commune nouvelle dans l'année précédant les élections municipales, ce qui a réduit sinon la portée du texte, du moins le temps pendant lequel il s'applique.

Aujourd'hui, l'État demande aux collectivités de participer de manière inédite et exceptionnelle au redressement des comptes publics. Elles doivent contribuer aux économies à hauteur de 20 % – ce qui représente 11 milliards sur cinq ans –, alors que la dette des collectivités ou des administrations locales n'atteint pas 10 % de la dette publique totale.

Dans cette situation, alors les communes reçoivent de moins en moins de concours financiers, il faut poser une nouvelle fois la question de l'émiettement communal, et plus largement celui de la capacité des maires à exercer leurs compétences, sachant que seuls le niveau communal et, par délégation, les établissements de coopération intercommunale, conserveront le bénéfice de la clause de compétence générale.

Les maires doivent ouvrir le débat. Vaut-il mieux disposer d'une clause de compétence générale – et donc d'une souveraineté totale – amputée par le manque de moyens, ou céder une part de souveraineté, ce qui suppose de créer des communes nouvelles, en contrepartie de moyens relativement plus élevés ?

Depuis 2012, le Gouvernement a entrepris de moderniser l'action publique grâce à l'affirmation des métropoles, la mise en place des conférences territoriales de l'action publique, prévue par la loi MAPTAM et confirmée par un décret d'application, la révision des compétences des régions et de leur périmètre, le recentrage des compétences des conseils départementaux sur leur coeur de métier, notamment sur les solidarités entre individus et entre territoires, et la rationalisation de la carte intercommunale.

Les différents textes n'abordaient pas la question de l'émiettement communal, auquel Ces propositions de loi répondent de manière utile, en prévoyant de fortes incitations : assouplissement de la composition du conseil municipal pendant la période transitoire, octroi à chaque maire délégué de la qualité d'adjoint au maire de la commune nouvelle, création facultative d'une conférence municipale réunissant le maire de la commune nouvelle et les maires des communes déléguées, maintien pendant trois ans du niveau des dotations forfaitaires, pour les communes nouvelles de moins de 10 000 habitants.

L'Association des petites villes de France, que je connais bien, défend la mise en place d'une conférence des maires. Dans le cadre des EPCI de droit commun, la réduction du nombre de vice-présidents par la loi de 2010 de réforme des collectivités territoriales, puis le plafonnement de ce nombre à quinze par la loi relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération défendue par M. Alain Richard en 2012, interdit à de nombreuses communes de siéger d'être représentées au sein de l'exécutif. La création d'une conférence des maires pouvant être saisie des décisions stratégiques et des orientations financières permettrait de garantir la participation de toutes les communes aux décisions de l'intercommunalité.

Comme tous les membres du groupe socialiste, je voterai les propositions de loi, et je me réjouis qu'elles aient convergé, notamment en ce qui concerne le niveau des dotations et les conditions de leur maintien, ou le délai laissé pour l'adhésion des communes nouvelles à un EPCI, ce qui évitera que le maillage complet du territoire par les EPCI ne soit contrarié, même ponctuellement, par la création de communes nouvelles.