Intervention de Laurent Fabius

Je vous remercie, mesdames, messieurs les députés, pour l'analyse remarquable qui a été faite de ce budget et les questions posées qui sont extrêmement pertinentes.

S'agissant de la répartition de nos moyens diplomatiques, M. Jérôme Lambert a pris des exemples frappants. Par contraste, il a notamment cité Madagascar, pays en grande difficulté pour lequel nous avons certes beaucoup d'amitié et où la France est traditionnellement très présente, mais qui, sauf évolution imprévue, ne présente pas la même importance que la Chine. Il a cité les échanges commerciaux à l'appui de son raisonnement. Si ce n'est pas le seul critère à prendre en compte, je partage cependant sa remarque quant à la nécessité d'un rééquilibrage. J'ai d'ailleurs confié cette tâche à Yves Édouard Saint-Geours, ancien ambassadeur au Brésil, désormais directeur de l'administration, et lui ai demandé de me faire des propositions ambitieuses d'ici à la fin de l'année. Dès l'année prochaine, nous pourrons discuter de ces propositions avec les organisations et avec vous-mêmes, si vous le souhaitez.

La deuxième observation de Jérôme Lambert concerne essentiellement les consulats dont il nous faudra en effet réexaminer la distribution et le rôle – tâche que j'ai confiée à M. Daniel Lequertier. Il devra, lui aussi, me fournir un rapport à la fin de l'année sur le sujet.

Une troisième question portait sur la délivrance des visas. J'ai moi-même été saisi en plein été d'un télégramme dans lequel notre représentant à Shanghai m'expliquait son obligation de refuser plusieurs milliers de demandes de visa, compte tenu des postes qui lui avaient été affectés. Il m'a notamment fourni un exemple chiffré en multipliant la dépense touristique moyenne d'un Chinois par le nombre de visas refusés : ce chiffre était considérable. Nous avons donc obtenu des créations d'emplois pour le traitement de ces demandes, mais cela me paraît encore insuffisant. Peut-être faudra-t-il recourir à d'autres méthodes. Cependant, le visa étant un document officiel, il ne peut être délivré de manière bâclée. J'ai demandé la création d'un groupe de travail commun aux ministères des affaires étrangères et de l'intérieur afin que des décisions soient prises très rapidement dans ce domaine. Le Président de la République a d'ailleurs souhaité l'instauration de procédures accélérées pour les chercheurs, les étudiants et les créateurs. J'espère donc que nous aurons significativement progressé en la matière lorsque je me présenterai à nouveau devant vous l'an prochain. Il est certes normal d'avoir une politique de contrôle de l'immigration, mais il faut être sensible à certaines données économiques, éducatives et culturelles. Je vous rejoins totalement, monsieur Lambert.

À l'instar des autres intervenants, la présidente Élisabeth Guigou a eu la gentillesse de porter une appréciation positive sur ce budget. Il est en effet normal que dans un contexte contraint, le ministère des affaires étrangères participe à l'effort général. Les arbitrages rendus à cet égard me paraissent d'ailleurs raisonnables puisqu'ils tiennent compte des efforts budgétaires importants déjà consentis par le ministère des affaires étrangères au cours des dernières années et du fait qu' il se trouvait en conséquence dans une situation fort difficile en matière d'emplois. En outre, certaines priorités doivent se voir accorder un traitement particulier. Les organisations syndicales elles-mêmes ont bien compris dans quel esprit nous avons élaboré ce budget.

La situation extérieure de notre pays étant difficile et compte tenu de mon expérience en la matière, j'ai souhaité que la diplomatie économique soit au centre de notre programme d'action. Celui-ci s'enrichira d'ailleurs au fur et à mesure que de nouvelles idées jailliront. Je souhaiterais cependant vous en fournir quelques exemples requérant non pas des moyens supplémentaires, mais plutôt une organisation différente.

Si le territoire métropolitain est doté d'une série d'agences et de services chargés de développer notre commerce extérieur, à l'étranger, c'est à l'ambassadeur qu'il revient de jouer ce rôle. Or, si celui-ci a juridiquement la tutelle sur ses services, nous lui fournirons les moyens humains de réunir auprès de lui un petit conseil d'entrepreneurs et d'autres personnalités pouvant l'aider sur le plan économique. Une certaine coordination sera ainsi assurée.

En métropole, j'ai été surpris de constater que nous ne disposons d'aucune direction des entreprises au sein du ministère. Cela dit, les entrepreneurs tiennent des propos très positifs sur les ambassadeurs, sans doute parce que ceux-ci les accueillent très bien. Une direction spécialisée verra donc le jour au mois de novembre et si son titulaire est issu du Quai d'Orsay, il a cependant passé dix années dans le secteur privé. Je renforcerai en outre cette direction pour que l'interface avec les entreprises soit mieux prise en compte.

La question des normes élaborée aux différents niveaux est tout aussi importante, car elle détermine le sort de nos entreprises. Ces dernières devraient donc pouvoir s'exprimer en amont sur les problèmes que posent ces normes. Il faudra également tenir compte de cette dimension économique dans la formation de nos diplomates et dans les éléments de promotion. Ainsi les stages en entreprise seront-ils plus systématiques dans le corps diplomatique. De même, nous allons organiser au ministère, lors du premier semestre de l'année prochaine, une journée portes ouvertes pour les entreprises. Enfin, nos ambassadeurs accueillent excellemment les entreprises, mais aucun effort systématique n'est fait pour favoriser les investissements étrangers en France, qui permettraient pourtant de développer l'emploi dans notre pays.

La diplomatie économique est un donc un sillon indispensable que nous allons tracer, mais c'est plus une question d'organisation, d'état d'esprit, que de crédits. Et tant les milieux économiques que le personnel diplomatique ont bien accueilli la création d'une nouvelle direction en la matière.

Je remercie Philippe Baumel pour ses réflexions et ses questions. S'agissant de la révision du barème des quotes-parts au budget de l'ONU, l'Union européenne contribue à ce budget dans une proportion de 39 % alors qu'elle ne pèse que pour 30 % dans l'ONU. Le maintien des méthodes actuelles de calcul ne serait pas nécessairement défavorable à la France étant donné la diminution de notre part du PIB dans la richesse mondiale : en effet, si l'on reprenait ce critère, notre taux de contribution passerait de 6,123 % à 5,593 %, soit une économie de 10 millions d'euros. Il nous semble néanmoins nécessaire d'aller plus loin pour que soit mieux prise en compte la place des grands pays émergents. La révision des barèmes relève de la responsabilité à l'égard du système des Nations unies, et les pays émergents devraient accepter cette responsabilité. Certains États plaident pour un plafonnement des hausses de contribution et d'autres ont formulé des propositions différentes. Quant à nous, nous préférerions une révision de la méthode visant à un meilleur partage du fardeau du financement de l'ONU.

En effet, le barème des quotes-parts à l'ONU est fondé sur le principe de la « capacité de payer », principe qui est corrigé par des considérations sociales telles que le PIB par tête et, pour les pays en développement, le niveau d'endettement. Or cette méthode favorise considérablement les grands pays émergents que sont l'Inde, la Chine, le Brésil et l'Indonésie. De fait, les ajustements censés alléger la charge des pays aux plus faibles revenus sont reportés sur les pays développés, mais pas sur les pays émergents. Or, comme les Etats-Unis bénéficient du plafond des cotisations fixé à 22 % du budget, c'est l'Union européenne qui paie l'essentiel de cette compensation. La France et l'Union européenne doivent donc convaincre les pays émergents de prendre davantage leur part, et les États du Sud du caractère inéquitable de la méthodologie en vigueur. Pour autant, si le système est injuste, en changer exige un gros travail.

Quant aux effectifs, en 2013, les emplois du ministère s'élèvent à 14 798, soit 185 emplois de moins qu'en 2012. Cela correspond à une diminution d'1,5 %, au lieu des 2,5 % prévus par le cadrage. Ces emplois correspondent à 6 000 titulaires, 3 000 contractuels, 5 000 recrutés locaux et 700 militaires. La masse salariale est de 1,092 milliard d'euros, dont 168 millions de pensions et de retraites.

Sa progression, de 2,9 %, est principalement liée à l'effet change-prix et à la progression des cotisations patronales. Les suppressions d'emplois devraient se répartir ainsi : 35 ETP en administration centrale, 14 dans le réseau consulaire et 135 dans le réseau culturel et de coopération. La répartition par catégorie d'emplois serait la suivante : 44 titulaires, dont 9 à l'étranger, 105 contractuels et volontaires internationaux, 40 agents de recrutement local et 5 militaires. Plus de la moitié des suppressions concernerait ainsi des postes de contractuels, ce qui est lié d'une part à la réforme du réseau culturel en cours et, d'autre part, à la suppression d'emplois nécessaires au bon déroulement des élections.

Vingt-cinq ETP sont créés dans le secteur des visas, domaine où il y a beaucoup à faire et qui est une dimension très importante de notre diplomatie.

Des mesures particulières sont prévues pour les 5 000 agents de recrutement local, dont nous parlons peu mais qui jouent un rôle important. Au lieu d'une progression de 2,5 % de la masse salariale, nous avons obtenu une augmentation de 3,5 %. Il faut notamment faire face au renforcement de la protection sociale, à la rénovation des grilles et à une meilleure prise en charge du coût de la vie.

Vous m'avez également interrogé, monsieur Baumel, sur le financement de notre politique immobilière en France et à l'étranger. Depuis 2010, le ministère des affaires étrangères ne dispose plus de crédits d'investissement inscrits à son budget. Les opérations immobilières en France et à l'étranger sont donc financées quasi exclusivement par les produits de cession recueillis par un compte d'affectation spéciale – CAS. Le ministère bénéficie d'un retour de 65 % pour les cessions en France, et – par dérogation jusqu'en 2014 – de 100 % pour les cessions réalisées à l'étranger. Pour certaines opérations d'entretien lourd, d'autres ressources – très limitées – peuvent être mobilisées. Il existe un programme interministériel d'entretien des bâtiments de l'État, mais il ne représente que 3,5 millions de dotations annuelles. En loi de finances initiale 2012, 1,5 million a été inscrit pour l'entretien lourd à l'étranger.

Depuis 2006, une politique de rationalisation immobilière et de cession d'actifs a été engagée en France et à l'étranger. Des immeubles ont été vendus à Paris ; les implantations du ministère se concentrent désormais sur trois sites, auxquels s'ajoute le bâtiment des archives diplomatiques de La Courneuve. Compte tenu de la crise, nous avons peu vendu à l'étranger, mais le montant net des recettes du CAS a tout de même représenté près de 100 millions en 2011. Des encaissements de l'ordre de 70 millions sont attendus en 2012. La reprise de ce programme de cessions a permis de lancer plusieurs opérations de reconstruction et de constructions nouvelles à Port-au-Prince, Tripoli, Bangkok ou Djakarta, de mise en sécurité à Kaboul, Bagdad et dans les pays du Sahel, ou de rénovation lourde à Washington et à Moscou.

La volonté de réformer la gestion du parc immobilier de l'État nous conduit à une certaine rationalisation de nos implantations, à l'étranger comme en France. Des locations sont envisagées là où cette solution se révèle plus économique que l'acquisition. En cas de cession, nous procédons systématiquement à une étude d'impact et à une étude des solutions de remplacement.

Les relocalisations exigent des engagements financiers importants. Nous allons poursuivre ce programme, en restant attentifs au marché immobilier, afin de procéder aux cessions au moment le plus opportun. Compte tenu de la conjoncture, j'ai notamment décidé de céder l'immeuble de la rue Huysmans, dans le sixième arrondissement de Paris. Je vous informe également qu'un peu plus de 2 000 mètres carrés sont disponibles dans le bâtiment du ministère situé côté pair de la rue de l'Université, dans le prolongement de l'entrée de l'Hôtel de Lassay. Ce bâtiment abritait autrefois les archives. Le précédent gouvernement avait prévu des crédits pour sa réaffectation, mais ceux-ci ont finalement été prélevés au profit d'une autre opération. Le bâtiment étant contigu à l'Assemblée nationale, je me suis rapproché de la questure et de la présidence : nous pourrions envisager une location ou un bail emphytéotique aux termes duquel l'Assemblée effectuerait les travaux et occuperait une partie du bâtiment, tandis que l'autre resterait occupée par le ministère. La questure et M. Bartolone sont saisis de cette proposition, qui recevra, je l'espère, une suite favorable.

J'en viens à la question des bourses scolaires et de la PEC. Le Président de la République avait pris l'engagement de supprimer la PEC, considérée comme injuste, et de redéployer les moyens correspondants vers les bourses scolaires. Cet engagement a été tenu. Des mesures exceptionnelles ont néanmoins été mises en place à la rentrée 2012 pour soutenir les familles que la suppression de la PEC mettrait en difficulté. Les consulats ont reçu pour mission de les contacter afin qu'elles puissent déposer une demande de bourse lors des secondes commissions locales. Nous travaillons avec l'AEFE à la mise en place d'un nouveau système d'aide à la scolarité plus équitable et plus lisible, qui puisse bénéficier à un plus grand nombre tout en restant soutenable pour notre budget – ce qui n'était pas le cas du précédent. Des réflexions ont été présentées à la Commission nationale des bourses les 10 et 22 octobre, et une nouvelle réunion se tiendra le 29 octobre. Le principe de la réforme est de se fonder sur la notion de quotient, qui prend en compte le revenu des familles et leur composition une fois retirés les frais de scolarité. Il n'y a plus de points de charge. Ce système était injuste, puisque quel que soit son montant, le logement constituait un point de charge qui n'était pas pondéré, ouvrant ainsi la quotité maximale à des familles qui n'en avaient pas nécessairement besoin. Désormais, seules les familles qui en ont le plus besoin bénéficieront de bourses à 100 %. Mais le débat porte moins sur le principe que sur les montants inscrits au budget et la réaffectation des économies réalisées. Plusieurs d'entre vous s'interrogent ainsi sur le rythme et les modalités du redéploiement des moyens de la PEC vers les bourses. La dotation inscrite au PLF tient compte du fait que nous appliquons la réforme à la rentrée 2013 pour le rythme nord, et que nous n'avons donc pas besoin de la totalité des crédits dès 2013. En commençant le dernier quadrimestre, nous avons besoin d'un tiers des crédits. Si nous consommions la totalité des crédits en 2013, les besoins pour 2014 et 2015 s'établiraient bien au-delà de la dotation consolidée, qui s'élève à 125,5 millions d'euros. Outre que ce n'est pas nécessaire, nous aboutirions à une explosion sur le plan budgétaire.

Un mot sur le rôle des commissions locales. Il est difficile – voire impossible – de concevoir un modèle mathématique permettant de prendre toutes les situations en considération. Les commissions locales sont composées de représentants des communautés françaises ; elles connaissent parfaitement les situations individuelles. Il est pertinent d'avoir un cadre, mais il faut pouvoir l'adapter aux cas particuliers.

Plusieurs d'entre vous l'ont rappelé, je me suis engagé à ne pas faire d'économies sur ce dispositif. Celui-ci doit néanmoins être soutenable sur le plan budgétaire, et seul le rythme nord est pour le moment concerné. J'ai cru comprendre qu'un amendement vise à faire un certain nombre de choses dès 2013. Je propose d'expérimenter ce dont je vous ai parlé en 2013. Nous aurons ainsi à la fois une certaine souplesse et un dispositif transitoire pour les familles perdant des quotités de bourse, les commissions locales ayant la faculté d'ajuster le dispositif. En gestion 2013, des marges d'ajustement vont s'ajouter à ces mesures. Sans compter les crédits de rémunération, nous disposons d'une réserve légale d'environ 9 millions d'euros. Nous pourrons donc faire face aux cas spécifiques. La réforme entrera pleinement en application pour le PLF 2014. Entre-temps, la Commission nationale des bourses du printemps nous aura permis de tirer le bilan de l'application des nouveaux paramètres, fondée sur les situations réelles. Nous procéderons alors aux ajustements nécessaires. J'ai demandé à Mme Conway d'engager une réflexion sur la problématique des frais de scolarité. Vous y serez associés au moment de l'élaboration du nouveau plan de développement de l'enseignement du français à l'étranger. Au total, nous ne ferons pas d'économies sur les bourses, mais nous ne nous engagerons pas dans un système qui nous conduirait à inscrire une somme bien supérieure à celle que nous pouvons engager. Ce système pragmatique devrait nous permettre de répondre aux situations difficiles que vous évoquiez.

M. Loncle a principalement évoqué le programme 185. Tout en qualifiant ce budget de responsable, il regrette la diminution des crédits culturels, notamment en comparaison des moyens qu'y consacrent certains pays d'Europe ou la Chine. Il a également soulevé les questions du réseau scolaire, de l'attractivité universitaire de la France et de l'unification du réseau culturel autour de l'Institut français.

S'agissant des crédits culturels, la norme de réduction pour le budget triennal était de 7 % dès 2013. Le programme 185 est présenté en quasi-stabilité, puisque les crédits ne diminuent que de 0,33 %. Certes, une hausse est toujours préférable, mais cela ne serait pas nécessairement cohérent. Nous avons intégré plusieurs données : la sauvegarde des crédits de l'AEFE, le maintien de nos instruments de mobilité étudiante, et la diminution du cadrage des crédits culturels. Nous avons cherché à voir où nous pouvions agir sans nuire à nos capacités d'intervention. Or, c'est le réseau culturel qui dispose des capacités de financement alternatives les plus manifestes : ses performances d'autofinancement sont de 62 % pour les interventions, et il lève 140 millions d'euros de cofinancements. Il faut bien sûr s'en féliciter, mais compte tenu de l'évolution des mentalités et des pratiques, c'est le domaine où il est le moins malaisé de trouver des financements.

Les crédits de fonctionnement de nos instituts diminuent de 3,7 % – au lieu de 7 % – pour tenir compte de la fusion opérée et du transfert d'emplois qui en découle. S'agissant des interventions, une norme de réduction de 7 % a été appliquée. Cela concerne les instituts français, même si la baisse est modulée en fonction du contexte local. Contrairement à ce que j'ai cru entendre, la situation de l'Institut français n'est pas facile. J'ai reçu son président l'autre jour ; il m'a fait part de ses inquiétudes sur ses capacités d'intervention. Des mesures de gestion doivent donc être prises. Nous avons également décidé de renforcer ce qui était prévu pour les programmations culturelles. En intégrant les 3 500 agents qui travaillent dans les établissements à autonomie financière, la baisse des effectifs s'établit à 0,8 %.

Un mot de l'expérimentation du rattachement du réseau culturel à l'Institut français conduite dans douze pays depuis le 1er janvier. Concrètement, il y a un bureau local de l'Institut français, dont le directeur est en même temps le conseiller de coopération du poste et est ordonnateur secondaire. Les 42 agents de droit local des anciens services de coopération et d'action culturelle – SCAC – bénéficient de conditions de rémunération et de travail proches de ce qu'elles étaient précédemment. Le périmètre des missions des bureaux locaux est le même que celui des SCAC et des établissements culturels dotés de l'autonomie financière – EAF –, qui ont été fusionnés – culture, langue, attractivité. En revanche, l'Institut français n'est pas compétent en matière de coopération universitaire et scientifique, dont les crédits demeurent gérés par le ministère, ce qui peut être source de complexité.

Lorsque cette expérimentation a été décidée, il s'agissait d'éclairer la décision à prendre sur l'opportunité et les modalités d'un éventuel rattachement de l'ensemble du réseau à l'Institut français. La question posée est celle de la plus-value qu'apporterait ce rattachement par rapport à l'organisation actuelle, qui est aussi en cours de réforme. J'ai confié à M. Sellal, secrétaire général du ministère, le soin de conduire une étude sur l'opportunité et la faisabilité d'un éventuel rattachement du réseau culturel français à l'Institut français, ses coûts éventuels et les garanties de protection diplomatique. Cette étude permettra de nourrir notre réflexion et celle du Parlement. Le ministère devra également rendre compte de cette expérimentation par un rapport annuel. Le deuxième doit être rendu avant le 31 mars 2013.

Je crois vous avoir répondu en ce qui concerne l'attractivité.

Je rends hommage aux Alliances françaises, qui constituent un réseau dynamique s'autofinançant à hauteur de 185 millions d'euros. Il faut cependant rappeler que ce réseau est soutenu par le ministère, via une subvention de 8 millions d'euros et 321 ETP dans 445 Alliances. Après des débuts incertains, le dialogue entre l'Institut et l'Alliance fonctionne bien. Enfin, il a été mis fin aux doublons.

Mme Schmid m'a interrogé sur Campus France, établissement public industriel et commercial mis en place depuis le 1er septembre. La rentrée 2012 s'est bien passée. Le contrat d'objectifs et de moyens sera présenté au Parlement avant la fin de l'année. Campus France a repris les conventions passées avec les États étrangers, à l'exception de la Libye. L'administration a pris la bonne décision d'octroyer une bourse sociale aux étudiants syriens depuis l'interruption des paiements par leur gouvernement. La mobilité étudiante en Méditerranée est assurée par les programmes européens et les programmes français de bourses. D'autres initiatives existent, comme l'Office méditerranéen de la jeunesse, lancé par la France et ses partenaires du sud.