Intervention de Sabine Buis

La proposition de loi constitutionnelle visant à instaurer un principe d'innovation responsable comprend un article unique et propose de remplacer les mots : « principe de précaution » par les mots : « principe d'innovation responsable » à l'article 5 de la charte de l'environnement de 2004 mentionnée au premier alinéa du Préambule de la Constitution.

Je vous remercie de m'avoir désignée rapporteure sur un sujet fondamental pour notre société et son rapport au risque, au progrès, à la science.

Je souhaite vous exposer les motifs précis qui m'amènent à vous proposer le rejet cette proposition de loi constitutionnelle. Ces motifs sont, principalement de deux ordres. Je pense tout d'abord que cette proposition de loi procède d'une interprétation du principe de précaution qui n'est pas exacte et que nous ne pouvons pas partager. Je pense ensuite que cette proposition de loi est maladroite : si elle était adoptée, cette loi produirait l'effet inverse de celui qui est officiellement recherché par ses auteurs.

Nous vivons une situation paradoxale. C'est bien l'opposition qui est à l'origine de l'inscription du principe de précaution à l'article 5 de la Charte de l'environnement. Et c'est bien l'opposition qui souhaite désormais l'effacer, ou le renommer – en tout cas l'encadrer jusqu'à ce qu'il ne soit plus applicable, alors qu'il est déjà si peu appliqué. Et c'est bien à notre majorité qu'il revient de protéger l'équilibre délicat qui a été trouvé en 2004. Nous sommes donc presque à fronts renversés, puisqu'il me revient de convaincre la majorité d'hier des raisons pour lesquelles la majorité d'aujourd'hui n'a pas à déséquilibrer l'édifice construit à la demande du Président Jacques Chirac, de sa ministre Roselyne Bachelot et de notre collègue Nathalie Kosciusko-Morizet – mais aussi de notre collègue Martial Saddier, rapporteur en 2004 de l'avis de la commission des affaires économiques de notre assemblée sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Charte de l'environnement.

Dans cet avis déposé le 11 mai 2004, notre collègue s'était opposé à tous les amendements modifiant la rédaction de l'article 5 de la Charte, consacré au principe de précaution. Notre collègue, qui propose aujourd'hui de faire explicitement référence au principe d'innovation, s'était à l'époque, opposé à un amendement allant dans ce sens au motif – tout à fait recevable – que le principe d'innovation est d'ores et déjà consacré à l'article 9 de cette même Charte de l'environnement. Cet article précise en effet : « La recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement. » Estimant inutile de répéter le mot « innovation » à plusieurs endroits de la Charte de l'environnement, estimant que l'amendement tendant à associer le principe de précaution au principe d'innovation était déjà satisfait, notre collègue en a donc proposé le rejet. C'est par ces mêmes motifs que je vous proposerai donc tout à l'heure de voter contre l'amendement de notre collègue qui propose de faire aujourd'hui ce qu'il proposait de ne pas faire hier. À moins bien sûr qu'il ne décide, avec sagesse, de retirer son amendement, sur lequel il aurait émis un avis défavorable hier…

Aujourd'hui, MM. Woerth, Abad et plusieurs de leurs collègues nous proposent, pour la quatrième fois depuis 2012, de modifier la rédaction de l'article 5 de la Charte de l'environnement de manière à substituer aux mots « principe de précaution » les mots « principe d'innovation responsable ». L'exposé des motifs de cette proposition de loi constitutionnelle précise que « le principe de précaution seul, peut être parfois un principe d'inaction, d'interdiction et d'immobilisme ». Fort de ce qui n'est donc qu'une hypothèse, il est proposé de marier les concepts d'innovation et de responsabilité dans un même principe qui ne se substituerait pas au principe de précaution mais en constituerait le nouveau nom. Le sentiment premier, à la lecture de cette proposition, est qu'elle est tout à fait étrangère au choc de simplification qui réclame une certaine stabilité de la norme, a fortiori lorsqu'il s'agit de la norme constitutionnelle.

La proposition de loi dont nous débattons aujourd'hui, non seulement ne répond pas à l'objectif qu'elle prétend rechercher – la liberté d'innover qui buterait contre le principe de précaution – mais s'y oppose.

Pour éclairer notre débat, il convient tout d'abord de rappeler, fût-ce brièvement, le sens du principe de précaution. Car ce sens est caricaturé à l'excès par les auteurs de la présente proposition de loi.

Rappelons que le principe de précaution constitue le quinzième des vingt-sept principes de la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement adoptée au terme du Sommet de la Terre qui s'est tenu au Brésil en juin 1992. Ce principe est ainsi rédigé : « En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement. » Dès 1992, force est de constater que le principe de précaution s'applique dans des situations très précises et rares, c'est-à-dire en cas « d'absence de certitude scientifique absolue ». Dès 1992, force est de constater que le principe de précaution n'est pas le contraire de l'action mais bien un puissant appel à l'action : il commande en effet d'agir et non pas de remettre à plus tard.

Cette définition est importante et il convient d'en souligner les éléments principaux pour dissiper les fantasmes et pour démontrer que le principe juridique de précaution n'a rien à voir avec le principe médiatique de précaution, employé à tort et à travers.

Premier constat : le principe de précaution n'a pas vocation à orienter l'action des personnes privées mais l'action des personnes publiques. Il n'impose directement aucune obligation de faire ou de ne pas faire à des entreprises ou à des chercheurs.

Deuxième constat : le principe de précaution s'applique dans une situation précise et rare. Une situation marquée par l'absence de certitude marquée par des risques bien précis : un « risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement ». Sa définition dans le code de l'environnement précise en effet clairement que cette situation d'incertitude scientifique est définie « compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ». C'est donc bien à la science et non à l'irrationnel d'alerter l'État sur l'existence d'une situation d'incertitude scientifique. Dans sa définition même le principe de précaution est clairement un appel à la science.

Troisième constat : le principe de précaution ne précise jamais que la réponse à l'incertitude scientifique doit être l'inaction ou l'interdiction. Le code de l'environnement précise à l'inverse que le principe de précaution commande d'agir car il « ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées ». Appel à l'action, mais aussi à l'intelligence car c'est bien la réflexion, la recherche et la délibération qui permettront de définir ce qu'est une mesure effective et proportionnée.

L'inscription du principe de précaution à l'article 5 de la Charte de l'environnement va contribuer à en préciser le sens et la portée. Cette rédaction a eu précisément pour mérite de clarifier définitivement le lien entre le principe de précaution et la recherche scientifique. C'est ce lien qui est mis en doute par la proposition de loi constitutionnelle dont nous débattons aujourd'hui.

Cette remise en cause est-elle nécessaire ? Non, et ce pour les raisons suivantes.

En premier lieu, le principe de précaution n'est pas contraire à l'innovation, qu'il intègre déjà. En effet, sa définition par la Charte de l'environnement précise sans ambiguïté que le principe de précaution appelle la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques. En situation d'incertitude scientifique, le principe de précaution ne suppose pas « moins de science » mais « plus de science ». Le principe de précaution fait obligation à l'État d'encourager la recherche pour en savoir plus sur ce risque encore mal identifié, ce risque pour lequel nous ne disposons pas de recul, de précédent ou d'accord entre experts. Clairement, concrètement, le principe de précaution est un appel à la science, à l'intelligence, au rationnel.

Il faut par ailleurs lire la Charte de l'environnement en entier et non par morceaux. Que dit l'article 9 de cette Charte ? Que la recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement. Comme le précisent les travaux préparatoires de la Charte, l'article 5 sur le principe de précaution ne peut être lu qu'en correspondance avec cet article 9 qui fait obligation à l'État d'encourager la recherche et l'innovation.

Non seulement le principe de précaution suppose déjà la recherche et l'innovation mais, en outre, il ne s'oppose nullement à la croissance économique comme le prétendent pourtant les auteurs de la proposition de loi. Le principe de précaution précise lui-même que les mesures prises sur son fondement doivent l'être à « un coût économique raisonnable ». En outre, l'article 6 de la Charte de l'environnement précise : « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. » Nous sommes bien loin de la théorie de la décroissance agitée comme un épouvantail autour du principe de précaution.

L'argument selon lequel il serait nécessaire d'écrire le mot « innovation » au sein de l'article 5 de la Charte de l'environnement n'a donc pas de sens.

En deuxième lieu, accoler le mot « responsable » au mot « innovation » n'a pas davantage de justification. Il faut en effet rappeler, comme le Conseil d'État l'a fait par une décision rendue en référé le 25 septembre 1998 à la demande de l'association Greenpeace France, que le principe de précaution est un principe de procédure, de décision. Le principe de précaution n'est pas une cause nouvelle d'engagement de la responsabilité civile ou pénale d'une personne privée. Aucune décision de justice civile ou pénale n'a jamais condamné qui que ce soit sur le fondement du principe de précaution lui-même. Je le dis clairement : tel qu'il est aujourd'hui rédigé dans la Charte de l'environnement, le principe de précaution engage le législateur à définir des procédures de décision adaptées à l'incertitude scientifique radicale. Le principe de précaution est un appel à la responsabilité politique au sens noble, non à la responsabilité du chercheur ou de l'entrepreneur.

Or créer un principe d'innovation responsable dans notre Constitution, c'est appeler l'État à définir et à distinguer l'innovation responsable par opposition à l'innovation irresponsable, la bonne innovation et la mauvaise innovation et – pourquoi pas ? – la bonne science et la mauvaise science. Paradoxalement, nous sommes donc invités à dire ce que doit être la recherche. Est-ce à l'État, par avance, de dire ce en quoi doit consister l'innovation, la création ou l'invention ? Je ne le crois pas et je crois à l'inverse qu'il s'agit ici d'un chemin très dangereux sur lequel on veut nous engager. Le concept d'innovation irresponsable, si l'on n'y prend garde, constituera un moyen de pression sur le législateur pour que ce dernier sanctionne ou pénalise l'innovation qui ne serait pas conforme à certains critères préétablis. Voici un avenir auquel je ne me résous pas, celui d'une judiciarisation et d'une pénalisation, de notre société en général et de la recherche en particulier. Là aussi, prenons garde de ne pas remettre inutilement en cause l'équilibre délicat réalisé en 2004.

En troisième lieu, remplacer les mots « principe de précaution » par les mots « principe d'innovation responsable » est source de confusion. Concrètement, un même contenu s'appellera « principe de précaution » en droit international, en droit de l'Union européenne et dans la loi française, mais, curieusement, s'appellera « principe d'innovation responsable » dans la Charte de l'environnement adossée à la Constitution française ! Cette façon de faire bousculera la hiérarchie des normes et suscitera d'interminables débats, dans notre hémicycle ou devant le juge pour savoir si ce changement de nom induit un changement de sens et si l'appellation « principe de précaution » se concilie ou non avec l'appellation « principe d'innovation responsable ».

Qu'y a-t-il de plus contraire au choc de simplification que d'appeler une même règle de droit par plusieurs noms ? Le choc de simplification suppose à mon sens qu'une règle ait partout et toujours le même nom. Appelons un chat un chat, et le principe de précaution le principe de précaution…

En quatrième lieu, il est faux de prétendre que ce changement de nom permettrait de clarifier l'interprétation du principe de précaution. La lecture attentive de la jurisprudence du Conseil d'État, de la Cour de cassation ou des décisions du Conseil constitutionnel permet de se convaincre qu'un tel risque n'existe pas.

Un arrêt rendu par la cour d'appel de Versailles le 4 février 2009 est souvent cité par les opposants au principe de précaution. Certes, dans cette affaire, les parties au procès avaient beaucoup écrit du principe de précaution. Mais ce n'est pas sur ce fondement que la cour d'appel a ordonné l'enlèvement de l'antenne relais litigieuse, mais bien parce que l'opérateur avait promis de respecter certaines normes d'émission et de distance pour l'implantation de son antenne-relais, promesse qui n'a pas été tenue. Le principe de précaution n'a donc rien à avoir avec ce rappel de bon sens selon lequel une promesse doit être tenue.

Récemment, par une décision du 11 décembre 2013, le Conseil constitutionnel a rejeté une question prioritaire de constitutionnalité par laquelle la société Schuepbach contestait la conformité de la loi du 13 juillet 2011 interdisant la fracturation hydraulique au principe constitutionnel de précaution. Pour cette société, soucieuse de pouvoir rechercher et exploiter des hydrocarbures non conventionnels, le législateur avait utilisé à tort le principe de précaution en en faisant un principe d'interdiction, ici de la fracturation hydraulique.

Or le Conseil constitutionnel a considéré à très juste titre que cet argument était « inopérant ». En effet, la loi du 13 juillet 2011 relative à l'interdiction de la fracturation hydraulique, grâce notamment à l'intervention du président Jean-Paul Chanteguet, n'est pas fondée sur le principe de précaution, mais sur le principe de prévention. Et le Parlement et le Conseil constitutionnel ont donc été tout à fait en mesure de distinguer le principe de précaution du principe de prévention, également inscrits dans la Charte de l'environnement. Cette décision du Conseil constitutionnel est importante, car la polémique sur le principe de précaution tient généralement à ce que ses détracteurs le confondent avec le principe de prévention, d'application bien sûr plus fréquente.

En définitive, les motifs de cette proposition de loi ne résistant pas à l'analyse politique ou juridique du principe de précaution, pourquoi ses auteurs la présentent-ils si souvent – quatre fois en deux ans – devant la représentation nationale ?

Mon sentiment est que depuis le vote de la Charte de l'environnement, puis le Grenelle de l'environnement, il est devenu beaucoup plus difficile de s'en prendre directement à l'environnement et au droit de l'environnement ; il est plus facile de s'en prendre au principe de précaution. Mais ne nous y trompons pas : cette guerre d'usure contre le principe de précaution est bien une critique de l'environnement, de cet environnement qui « commence à bien faire ». Je n'ignore pas les résistances que suscite encore le principe de précaution. Ce dernier oblige à redéfinir les rapports du politique et de l'expert. Il oblige le politique à élargir le champ de l'expertise et le nombre des experts à écouter, dont certains sont parfois, des lanceurs d'alerte. Face à certains risques bien précis, le politique ne peut plus attendre que certains experts lui disent comment agir. Ce qui déplaît forcément à certains experts officiels qui se pensent seuls légitimes. Ce débat sur l'expertise, nous pouvons le prolonger mais, de grâce, ne le réduisons pas à un débat sur le nom du principe de précaution.

Tels sont, mes chers collègues, les principaux motifs pour lesquels je vous propose de rejeter la proposition de loi constitutionnelle de MM. Woerth et Abad. Le principe de précaution n'est pas contraire à l'innovation et à l'esprit d'entreprise : il en est au contraire la condition.

Et de vous à moi : tout ce temps et toute cette énergie consacrée à caricaturer le principe de précaution ne seraient-ils pas plus utilement mis à profit pour discuter de la transition écologique ou énergétique ? Ne devrions-nous pas consacrer nos travaux à faire plutôt qu'à défaire ? Ne devrions-nous pas construire plutôt que déconstruire ? Ne devrions-nous pas nous concentrer sur la préparation de la 21e conférence des parties qui se tiendra à Paris, en décembre 2015, pour définir enfin un accord international pour la lutte contre le changement climatique ? Ne serait-il pas plus utile de s'attaquer à la précarité énergétique, d'encourager l'agro-écologie ou de lutter contre la pollution de l'air ?

Que penseront de nous les générations futures lorsque, dans cinquante ans, ils découvriront que nous débattions du nom d'un principe plutôt que de lutter de toutes nos forces contre le changement climatique ? Sans doute auront-ils à l'esprit cette phrase célèbre d'un ancien Président de la République : « la maison brûle, mais nous regardons ailleurs ».