Intervention de Anne Paugam

Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, vous aviez formulé lors de nos précédentes rencontres le souhait d'être mieux informés de l'activité concrète de l'Agence française de développement en application de la politique du Gouvernement. Nous étions donc convenus de nous revoir plus fréquemment dans ce but.

Comme vous l'avez signalé, cette audition est la troisième devant la commission des affaires étrangères en 2014. Elle est aussi, depuis ma nomination, ma sixième rencontre avec des membres de cette commission. À l'invitation de votre présidente, Mme Élisabeth Guigou, que je remercie, nous devrions nous revoir à intervalles très réguliers – au moins trois fois par an –, ce dont je me réjouis.

Je concentrerai mon propos liminaire sur deux points : le bilan de notre action en 2014 et l'AFD en tant qu'outil bilatéral au service de l'influence française.

Comme vous l'avez indiqué, le contrat d'objectifs et de moyens est en cours de signature. Je ne peux que redire ce que vous ont dit les représentants du Gouvernement, qui sont maîtres en la matière. Sur la question de savoir où ce COM se trouve exactement dans le circuit de signature, je vous invite à interroger directement les ministres concernés.

Ce dont je puis vous assurer, c'est qu'il constitue d'ores et déjà la feuille de route de l'Agence, y compris pour l'année 2014. Les éléments de bilan que je vais vous produire à cet égard répondront largement, je pense, à ces questions, s'agissant en particulier de la ventilation géographique des activités de l'AFD et de notre contribution au rayonnement économique de la France.

Sur le sujet particulier du ratio de fonds propres, je voudrais remercier votre commission de sa vigilance et de son souci de s'assurer que l'Agence continue d'avoir les moyens d'exercer sa mission. Je peux déjà vous dire que la lettre de M. Pierre Moscovici, alors ministre de l'économie et des finances, décrivant les mesures précises et concrètes de renforcement des fonds propres sera annexée au contrat d'objectifs et de moyens. Ces dispositions seront respectées dans la loi de finances pour 2015, nous n'avons pas d'inquiétudes à ce sujet.

L'Agence tiendra dans deux jours son dernier conseil d'administration de l'année 2014. Sous réserve des approbations et des décisions de ce conseil, je souhaite vous communiquer les principales tendances.

L'année 2014 aura vu l'adoption d'une loi d'orientation historique pour l'aide publique au développement et pour notre Agence, qui se voit fixer un cap renouvelé.

L'AFD aura atteint l'ensemble des objectifs qui lui ont été assignés dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens pour l'année 2014, et elle aura soutenu les priorités diplomatiques françaises y compris dans les situations de crise.

Comme il était prévu dans le COM, l'activité dépassera en 2014 les 8 milliards d'euros, pour atteindre 8,1 milliards. Bien entendu, le chiffre n'est pas à saluer pour lui-même mais pour les effets obtenus au bénéfice des populations et de notre activité. Il est un peu tôt pour produire les chiffres d'impact pour 2014 car la collecte est encore en cours. Pour 2013, cependant, je rappelle que les financements de l'AFD ont soutenu près de 900 000 exploitations agricoles familiales, ont permis d'augmenter de 35 millions le nombre de passagers par an dans les transports publics, de donner à plus de 1,5 million de personnes un accès pérenne à une source d'eau potable améliorée.

L'objectif de 8,1 milliards d'euros aura été atteint en dépit d'un gel budgétaire tardif de 70 millions, annoncé en octobre, sur la ressource de bonification permettant d'offrir les conditions d'emprunt les plus favorables notamment aux partenaires africains les moins avancés. Si nous avons pu réussir ce tour de force, c'est principalement pour une raison conjoncturelle : les taux d'intérêt long sont aujourd'hui extrêmement bas. Cette situation ne saurait néanmoins se prolonger durablement. Il importe donc que, dans les trois ans qui restent pour l'exécution du COM, les enveloppes de bonification demeurent stables afin que nous puissions intervenir durablement en Afrique aux côtés des États les plus pauvres. Il faut que les programmes 110 et 853 respectent l'hypothèse de stabilité sous-jacente au COM.

Lors du débat sur ce contrat, vous avez été nombreux à regretter qu'un document détaillant les moyens budgétaires ne lui soit pas annexé, contrairement au COM précédent. Je vous avais indiqué que l'hypothèse de travail retenue était la stabilité de moyens, stabilité sur laquelle j'insiste à nouveau.

L'Agence a confirmé en 2014 sa priorité africaine. Durant cette année, elle a engagé dans les grandes masses 2,5 milliards d'euros en Afrique subsaharienne, 1 milliard en l'Amérique latine, 1 milliard en Asie, 1 milliard en Méditerranée et 1,5 milliard dans les outre-mer français. Il faut ajouter à ces montants 1 milliard utilisé par Proparco, dont la moitié de l'activité est réalisée en Afrique.

La priorité africaine se retrouve dans les volumes globaux. Sur le continent africain au sens du sommet de l'Élysée, c'est-à-dire la zone concernée par l'engagement du Président de la République et incluant le Maghreb, notre activité représente 3,5 milliards d'euros en 2014, conformément au rythme d'accroissement des volumes de financement que nous nous sommes engagés à mettre en place sur cinq ans pour atteindre l'objectif annoncé par le Président de 20 milliards pour le continent entre 2014 et 2018.

La priorité africaine apparaît également dans l'usage de la ressource budgétaire allouée à l'Agence. En 2014, 90 % de l'effort financier de l'État aura été consacré à l'Afrique et au pourtour méditerranéen, soit plus que l'objectif de 85 % qui nous avait été assigné. En d'autres termes, la quasi-totalité des euros qui viennent du contribuable français sont mis au service de cette priorité.

Une autre priorité que vous rappelez à juste titre est celle des dons en direction des pays les plus pauvres. L'objectif fixé, en l'occurrence, était que deux tiers de ces dons aillent aux seize pays pauvres prioritaires. Il sera atteint en 2014. Les premiers bénéficiaires sont des pays sahéliens. Le volume des financements, dons et prêt bonifiés hors Proparco au bénéfice des seize pays pauvres prioritaires a augmenté en 2014 par rapport à 2013, passant de 677 à 773 millions d'euros.

La vision du continent africain est souvent binaire : les « afro-optimistes » insistent sur la croissance et le potentiel de l'Afrique tandis que les « afro-pessimistes » ne voient que des pays en crise. L'optique de l'Agence et de l'ensemble de ses collaborateurs est plutôt de mobiliser tous les leviers de développement disponibles, publics comme privés, qu'il s'agisse d'accompagner les stratégies de croissance ou qu'il s'agisse de prévenir ou de réduire les facteurs de crise.

Je voudrais évoquer plus particulièrement notre action au Sahel. Nous avons engagé dans cette zone près de 500 millions d'euros en 2014. Nous prévoyons de maintenir cette tendance en 2015 et 2016. L'Agence travaille dans le cadre d'une stratégie définie par le Gouvernement, qui inclut d'autres dimensions que vous connaissez, notamment en matière de défense. Elle s'emploie à fournir des services de proximité aux populations de manière à restaurer la confiance ; à restaurer ou renforcer la légitimité des pouvoirs publics – cette légitimité est parfois entamée, ce qui est une cause d'instabilité – ; à favoriser des dynamiques de développement endogène.

Nous avons par exemple mis en place au Mali une « facilité ONG » de 8 millions d'euros en 2014, avec la Croix-Rouge française, Médecins du monde et Handicap international, pour la mise à niveau de soins de base dans les régions de Gao et de Tombouctou. Le conseil d'administration qui se tiendra après-demain examinera un projet financé par la taxe sur les transactions financières dans le cadre de l' « Initiative Santé Sahel », pour un montant de 13 millions d'euros. Ce projet vise à étendre le dispositif à la région de Mopti.

Notre effort vise également à mieux exploiter les potentiels d'activité économique licite. La sécurité des territoires est liée à leur occupation par les habitants et cette occupation dépend de la possibilité, pour les populations, de valoriser économiquement lesdits territoires. Nous accompagnons donc des projets d'agriculture irriguée, de développement de villes secondaires pour absorber le surplus démographique des campagnes, d'élevage pastoral et des filières associées. Au Tchad, notre appui au pastoralisme pendant trente ans est reconnu comme un des facteurs clés de l'apaisement des conflits entre agriculteurs et éleveurs nomades. Concernant le Mali, nous proposerons au conseil d'administration un projet d'une ampleur inédite – 33 millions d'euros – de soutien aux filières agro-pastorales dans les régions de Ségou et de Tombouctou, qui mobilisera l'ensemble des acteurs, y compris locaux.

Je veux souligner à cet égard que l'Agence et ses collaborateurs travaillent de plus en plus en zone rouge, ce qui n'est pas sans poser des défis quant à la réalisation des projets et la sécurité de nos personnels. Nous essayons de tirer les enseignements des opérations d'urgence que nous avons réalisées notamment au Nord-Mali en 2013, soit via des ONG, soit en collaboration avec le dispositif Serval. Je pense par exemple à la réhabilitation d'installations de distribution d'eau ou d'électricité à Mopti, à Gao et à Tombouctou.

Nous aurons aussi confirmé en 2014 l'importance de la question du climat dans l'activité de l'Agence. L'objectif qui nous est fixé, vous ne l'ignorez pas, est de consacrer plus de la moitié de nos financements à des projets ayant simultanément un impact de développement et un bénéfice en matière de climat. Quand un projet reçoit un label « climat », c'est qu'il est relatif aux infrastructures, à l'eau, au développement rural, etc., tout en engendrant un « co-bénéfice » soit par atténuation du changement climatique, soit par adaptation au changement climatique. Cet objectif qui nous est fixé par le Gouvernement est très fort. À ma connaissance, nous sommes la seule agence de bailleurs de fonds à le pratiquer. Nous l'atteindrons et le dépasserons même légèrement, ce qui est important dans une année qui nous mène à la vingt et unième conférence sur le climat. Il illustre ce que l'on appelle « l'agenda des solutions », qui comprend des projets de transports collectifs favorisant l'activité économique et atténuant l'impact carbone, des projets d'électrification rurale recourant aux énergies renouvelables, des projets de géothermie, d'aménagement urbain, etc. Il est possible de concilier climat et développement !

Plus généralement, l'Agence est très engagée sur différents thèmes, en particulier le sujet de la ville durable et celui du développement et du climat. Nous nous efforçons d'avoir un rôle moteur pour entraîner les autres bailleurs de fonds à prendre des engagements aussi forts que le nôtre.

Comme vos questions avaient été nombreuses sur ce sujet, je me permets de suggérer que nous lui consacrions une séance dédiée.

Vous m'aviez également interrogée sur la manière dont nous travaillons avec l'Europe. En 2014, nous aurons mobilisé 137 millions d'euros de ressources de l'Union européenne en complément ou en appui de nos financements, soit à travers les « facilités européennes », qui sont des facilités régionales, soit à travers des délégations de fonds, l'Union nous déléguant la mise en oeuvre de certains projets ou programmes. Le total des financements européens que l'Agence a mobilisés depuis 2007 est ainsi porté à 718 millions d'euros. Il sera important de conserver dans le schéma de fonctionnement de la Commission 2014-2020 ce dispositif permettant l'articulation entre un bailleur européen – l'AFD, la KfW, la Banque européenne d'investissement, etc. – et les fonds européens pour produire des effets de masse ou des effets de levier, et pour conserver le leadership européen s'agissant de la mobilisation de ces facilités.

Je terminerai en évoquant quelques secteurs d'intervention.

En 2014, les financements de l'AFD se sont principalement répartis en 23 % pour le secteur de l'énergie, 20 % pour la gestion urbaine, 11 % pour les secteurs sociaux, 9 % pour l'eau et l'assainissement et 8 % pour le secteur privé.

Nous avons consacré 1,9 milliard d'euros à l'énergie, dont 700 millions en faveur des énergies renouvelables. Ce secteur est à la confluence des sujets sociaux, économiques et climatiques. L'agenda que se fixe l'Agence cherche à répondre simultanément à tous ces défis.

Ces tendances de 2014 seront poursuivies en 2015 et mises au service, notamment, des négociations menées par le Gouvernement sur différents sujets : la conférence sur le climat, bien entendu, mais aussi la conférence qui se tiendra en juillet à Addis-Abeba sur le financement du développement, ou encore la finalisation de la redéfinition des objectifs de développement, en particulier les objectifs de développement durable.

Conformément aux objectifs du COM, nous ferons des efforts supplémentaires de lisibilité et de communication, notamment par des publications aux normes dites « IATI » (International Aid Transparency Initiative). Les informations relatives aux seize pays pauvres prioritaires seront publiées selon ces normes d'ici la mi-2015. De manière plus générale, l'Agence organisera des événements en direction du grand public. Une exposition interactive sur les enjeux du développement durable et de la lutte contre le changement climatique démarrera à l'occasion de la conférence de Paris sur le climat et partira sur les routes de France tout au long de 2016 et 2017. Nous assurerons également une présence forte au Salon de l'agriculture, dont le thème sera « agriculture et climat ». En partenariat avec le CIRAD (Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement), nous avons lancé un concours sur l'innovation dans ce domaine. Le prix sera attribué lors du Salon.

Si nous mettons l'accent sur la communication en direction du grand public, c'est que le sondage annuel financé par l'Agence a montré en 2014 encore que les sondés sont très désireux de connaître dans le détail ce que l'Agence et la France font en matière d'aide au développement.

J'en viens à la deuxième partie de mon propos, qui se trouve en filigrane de tout ce que je viens de dire précédemment : l'Agence est un outil bilatéral au service des priorités françaises en matière de développement. Elle sert cet agenda de différentes manières.

Je viens d'évoquer son action en matière de diplomatie climatique.

Mais l'Agence sert aussi les priorités diplomatiques en matière de réponse aux crises, par exemple quand elle se mobilise pour faire face à la situation en Centrafrique. Dans ce pays où plusieurs d'entre vous se sont rendus cette année, l'Agence n'a pas cessé de travailler, même au plus fort de la crise. Elle a poursuivi ses activités et financé différents travaux à haute intensité de main-d'oeuvre. Elle soutient quatre centres de santé dont l'opérateur est la Croix-Rouge française et tente d'en développer hors de Bangui. Elle a été à l'origine d'un fonds multibailleurs, le fonds Bêkou, repris et porté ensuite par l'Union Européenne. D'ores et déjà, ce fonds nous a délégué la mise en oeuvre de nouveaux projets, en particulier un projet à haute intensité de main-d'oeuvre pour la réhabilitation de quartiers détruits par les violences du début de l'année.

Nous nous mobilisons également aux côtés des réfugiés syriens, notamment au Liban et en Jordanie, en appui des collectivités qui accueillent cet afflux de population.

Mobilisation également pour lutter contre le virus Ebola en Guinée. Pour faire face à l'urgence, l'AFD a préparé le financement, le montage et la mise en place du centre de traitement de Macenta, géré par la Croix-Rouge française et inauguré par Mme Annick Girardin à la mi-novembre. L'AFD assure également un accompagnement dans le long terme : les financements qu'elle apporte à l'institut Pasteur, notamment à Conakry, renforcent les capacités locales de détection et de traitement.

En matière de diplomatie économique, l'AFD et ses tutelles ont élaboré une feuille de route approuvée par son conseil d'administration, qui cadre la contribution de l'Agence à l'influence économique française – ceci à l'intérieur de son mandat qui est le financement du développement.

Cette feuille de route définit trois axes.

Premièrement, renforcer et organiser de manière systématique les échanges d'informations et la veille avec la communauté d'affaires française, à Paris mais aussi dans les agences, dans le but d'éclairer le choix des secteurs d'intervention de l'AFD. Chaque fois que cela est possible, l'Agence, en réponse à la demande des pays partenaires, finance des secteurs d'intervention où il existe une expertise française et des entreprises françaises détenant des savoir-faire qui leur donneront la possibilité de répondre aux appels d'offres.

Il y a bien sûr une déclinaison, dans l'esprit des partenariats différenciés que vous avez approuvés par la loi et dans l'esprit du COM. Dans un pays sahélien francophone très pauvre et en crise, où la France est présente dans le secteur de l'éducation depuis vingt ou trente ans, je doute que l'on nous demande de cesser le financement de l'éducation au motif qu'il n'y a pas à la clé des contrats avec des entreprises françaises. Dans d'autres secteurs en revanche, nous aurons une nette préférence pour ceux où il existe des entreprises françaises, pour peu que cela réponde aux priorités du pays concerné.

Cette dimension est centrale dans nos activités dans les pays émergents, où nous intervenons sans coût pour l'État, c'est-à-dire sans bonification, et où les sujets ne sont pas l'éducation ou la lutte contre la pauvreté. Nous travaillons à la bonne identification de l'offre française avec nos collègues d'Ubifrance, de la Banque publique d'investissement (BPI) et des services économiques. Des mémorandums d'entente (memorandum of understanding ou MOU) seront bientôt signés avec Ubifrance et la BPI. Il est essentiel pour nous de disposer de l'ensemble de ces informations et de partager celles que nous détenons sur les grands programmes d'investissement des acteurs publics avec la communauté d'affaires française.

Ce travail est complété par l'élévation des exigences formulées dans les appels d'offres – point sur lequel vous aviez appelé mon attention lors d'une audition précédente. Pour certains projets à forte dimension environnementale et sociale, notamment des gros marchés de travaux dont on sait qu'il est très difficile d'y faire valoir des valeurs ajoutées en dehors de technologies de pointe et où le risque est fort que des entreprises peu respectueuses des normes environnementales et sociales l'emportent en cassant les prix, nous avons mis en place des clauses de préqualification ou de qualification renforcées. La dizaine de pilotes que nous avons mis en place ont tous donné des résultats à ce jour.

En matière de financement de l'expertise, je rappelle que nous ne jouons pas dans la même catégorie que nos camarades allemands ou japonais, qui bénéficient, pour ce seul financement, d'au moins un milliard d'euros de budget annuel en dons, à comparer avec la vingtaine de millions dont est doté notre FEXTE (fonds d'expertise technique et d'échanges d'expériences). Il nous faut être très agiles pour obtenir des résultats avec si peu de moyens !

Néanmoins, ce plan d'action mis en oeuvre depuis un an porte d'ores et déjà ses fruits. Le travail sur les normes et le renforcement des exigences environnementales et sociales dans la préqualification ou la qualification des entreprises ont permis d'écarter des entreprises, , qui ne peuvent se conformer à ces exigences. Peut-être s'adapteront-elles un jour, ce dont il faudra se réjouir : nous aurons alors atteint notre objectif de convergence par le haut des normes environnementales et sociales. Aujourd'hui, en tout cas, nous évitons le dumping par le bas.

Notre action bilatérale consiste aussi dans l'accompagnement d'autres acteurs français du paysage de l'aide, tels que les ONG et des centres de recherche comme le CIRAD et l'IRD (Institut de recherche pour le développement), ainsi que des partenariats renforcés avec la coopération décentralisée. L'AFD est bien réellement un outil bilatéral : ce n'est pas une Banque mondiale en modèle réduit. Elle respecte les priorités qui lui sont fixées par le Gouvernement, qu'elles soient géographiques ou qu'elles concernent la mobilisation de l'euro du contribuable. Elle essaie de contribuer aux priorités diplomatiques de la France soit dans les pays en crise, soit en matière d'influence économique, soit en matière de diplomatie écologique ou d'accompagnement des autres acteurs publics à l'étranger.