Intervention de Denis Giraux

Je vous remercie de m'avoir invité mais crains que vous n'ayez très rapidement à le regretter. Pour avoir lu les premiers travaux de votre cénacle, j'ai perçu une sorte d'hostilité sourde à toute procédure référendaire, de la part des parlementaires en particulier, mais aussi, dans une certaine mesure, de mes collègues universitaires.

Je formulerai donc une première remarque à l'encontre des parlementaires, une seconde en direction de l'université et une troisième à propos de la mode des commissions.

Comme l'a très bien dit M. Michaël Foessel lors de votre séance du 19 décembre dernier, la notion de démocratie représentative constitue un oxymore. À l'université, pourtant, on enseigne volontiers que la démocratie, c'est la représentation.

Or, avec d'autres auteurs tels que Bruno Daugeron et Jean-Marie Denquin, je fais partie d'un courant informel qui pense que la démocratie ne peut pas être représentative, c'est-à-dire que la représentation n'est pas démocratique. Quand bien même ses modalités seraient démocratiques – faites par le peuple –, la représentation ne représente que ceux qui sont élus et non pas ceux qui ont participé à ce mode méritocratique et oligarchique tout à fait honorable, mais qui n'est pas la démocratie.

La démocratie représentative me semble être une sorte d'illusion à laquelle il faudrait, non pas mettre fin – je suis convaincu qu'il faut des représentants –, mais dont il conviendrait à tout le moins de montrer la limitation intrinsèque.

Ma deuxième remarque concerne, je l'ai dit, l'université. J'achève une minable carrière passée sur un strapontin dans une université prestigieuse qui ne s'est jamais véritablement intéressée à mes travaux. Le référendum, la Suisse, le référendum d'initiative populaire, tout cela, en France, sent le soufre ! Par une tradition imbécile, pardonnez-moi l'expression, on enseigne encore à l'université la distinction entre référendum et plébiscite, reprise à l'envi par nos élites et nos journalistes, alors que mon collègue Jean-Marie Denquin a tranché la question dans une thèse, publiée en 1976, qui démontrait que l'un est dans l'autre et réciproquement, même en Suisse ! Il serait temps d'en finir avec l'idée qu'il y aurait de bonnes consultations, les référendums, et de mauvaises consultations, les plébiscites.

L'absence d'intérêt de mes collègues pour mes travaux a un avantage : je suis dans le désert de Gobi et l'on m'y laisse tranquille. Inconvénient : dans ce désert, on rencontre peu d'autres universitaires et encore moins le peuple, ce peuple souverain que l'on place au sommet, mais qui ne laisse pas d'inquiéter nos élites lorsqu'il se met à demander des comptes.

J'ai commencé ces travaux en 1985. Je fête cette année les trente ans d'un ouvrage, publié aux Presses universitaires de France, qui n'est accessible que dans la « grande réserve » de la bibliothèque Cujas. Avec deux collègues, nous avions mené une étude de terrain en Suisse sur trois phénomènes.

Nous nous étions intéressés d'abord aux Landsgemeinden, les cantons où cette procédure directe se pratique encore. Nous avions pris des photos que d'aucuns qualifieraient de désobligeantes, puisqu'on y voit des gens qui participent à des assemblées populaires et votent à main levée. Je vous rassure : cette pratique est en voie de disparition, elle n'est plus en vigueur que dans deux cantons. Reste que, dans ces communautés de 40 000 à 50 000 personnes, on vote à main levée depuis le XVIe siècle et on prend des décisions redoutables pour les instances élues. Cette démocratie directe « pure » a un pendant aux États-Unis avec les town meetings, sur lesquels aucune étude complète n'a été réalisée depuis Alexis de Tocqueville.

La démocratie directe suisse est très peu connue et très peu étudiée. Cela se passe à 500 kilomètres de Paris, mais mes collègues parlent de « folklore », oubliant que, dans le mot « folklore », il y a « folk », « peuple ». Cette pratique, j'y insiste, a un passé qui montre que cela peut fonctionner, d'autant qu'internet pourrait servir de palliatif.

La deuxième étude portait sur le référendum financier, procédure redoutable, totalement inconnue en France, qui empêche toute dérive des autorités élues en les contraignant de demander leur avis aux citoyens lorsqu'elles veulent engager une nouvelle dépense. La commune a-t-elle des difficultés financières, veut-elle faire un Disneyland ? Le peuple pourra dire non. Et il ne saurait être question de saucissonner la dépense pour contourner la procédure ! Voilà un des très nombreux types de référendums. La notion, comme l'a dit à juste titre Laurence Morel, recouvre une multitude de dispositifs si différents les uns des autres qu'il est impossible de les présenter de manière synthétique.

La troisième étude, enfin, concernait le référendum dit « d'initiative populaire ». J'ai écrit, toujours aux PUF, un article sur l'initiative populaire qui n'a pas plus été lu que les autres. Je le dis sans forfanterie : mes collègues n'ont pas le bon goût de me citer ; mais il est vrai que je ne suis que maître de conférences ! Bref, j'ai mené cette étude sur le référendum d'initiative populaire au niveau des cantons et des communes suisses, où il fonctionne de manière tout à fait satisfaisante. Ce n'est évidemment pas un idéal. Comme Laurence Morel, je suis dubitatif quant à l'intérêt de certaines mesures. Je constate néanmoins que cela marche en Suisse sans faire émerger de mouvement révolutionnaire ou réactionnaire. À ce niveau très local, on doit simplement tenir compte de toutes sortes de petits groupes qui considèrent, par exemple, que couper quelques arbres à tel endroit n'est pas une bonne chose, etc. On travaille donc en amont à un consensus pour éviter les mesures prises par les autorités après enquête publique. Soit dit en passant, ces enquêtes publiques sont toujours d'un niveau lamentable en France. Elles fonctionnent beaucoup mieux en Suisse, parce que l'on tient compte de la position des individus. En Suisse, les citoyens sont au coeur du système. On ne peut rien faire sans eux : ils sont le souverain.

Ce n'est, semble-t-il, pas le cas en France, et c'est sans doute une des raisons pour lesquelles ce groupe de travail, dans un sursaut de lucidité, se penche sur l'avenir des institutions. Le déficit démocratique n'est pas seulement un problème de l'Union européenne, c'est un problème qui affecte aussi la France. Quelle place donner à ce peuple qui fait tellement peur et qui ne me rassure pas plus que vous ? Pas plus que vous, je ne suis le peuple, et l'on ne sait pas ce que celui-ci pourra faire demain. Avant mai 1968, tout allait bien en France. Cela n'a pas empêché la survenue de cet événement qui a surpris tout le monde. Tout peut donc arriver demain, et la crise économique que nous traversons n'est pas de nature à apaiser nos inquiétudes.

Je me suis aussi intéressé à la révocation populaire. Cette procédure existe dans huit cantons sans y avoir jamais été appliquée. Elle a été inventée par des Français. Les Suisses prêtent volontiers son origine à Nicolas de Condorcet ou à Gracchus Babeuf, mais je n'en ai jamais trouvé la trace précise, même aux archives Babeuf de Moscou. Toujours est-il que c'est nous, à travers le mouvement révolutionnaire, qui avons créé la démocratie suisse telle qu'elle fonctionne.

La révocation populaire, l'Abberufungsrecht, est possible dans huit cantons soit pour le Parlement, soit pour les autorités exécutives. Elle n'a jamais été appliquée, je l'ai dit, mais elle a servi de modèle à des hommes politiques californiens qui l'ont observée et introduite aux États-Unis en 1903, d'abord à Los Angeles. En effet, les compagnies de chemins de fer « arrosaient » les élus démocrates et républicains. Contre cette large corruption, une minorité de personnes « socialisantes » ont souhaité mettre sur pied des procédures permettant de révoquer des élus en cours de mandat. Le dispositif s'est répandu, à tel point que trente-six ou trente-neuf États américains – le chiffre fait débat – possèdent ces procédures à différents niveaux.

On est cependant à la limite du sulfureux : on sait bien que les prétendues « démocraties populaires » d'obédience bolchevique utilisaient de tels procédés pour ostraciser les hommes politiques qu'elles voulaient écarter. La procédure est dangereuse, donc, mais elle existe. On pourrait peut-être y réfléchir. « Pour quels mandats serait-[elle] éventuellement adapté[e] ? » est-il demandé dans votre questionnaire. Cela dépend, vous répondrai-je, de votre degré d'humour ! Faut-il le faire par le haut ou par le bas ? Je ne saurais le dire !

Je précise seulement que la procédure révocatoire présente l'intérêt de n'avoir aucune conséquence juridique : la personne perd simplement son mandat au cours de celui-ci. Aux États-Unis, néanmoins, les situations peuvent être plus complexes : ce n'est pas systématiquement pour des raisons de malversations qu'un élu peut être révoqué.

Enfin, j'ai écrit quelque part – toujours aux PUF – qu'il serait sans doute souhaitable de substituer aux parrainages présidentiels actuels un parrainage populaire. On mettrait ainsi fin à la procédure curieuse des primaires, dont on peut craindre – même si les rares expériences ont bien fonctionné jusqu'à présent – qu'elle n'aboutisse à une captation par le haut de la vie politique en empêchant l'émergence de candidats qui seraient hors partis. La mainmise des partis sur la vie politique en France est tout à fait pathétique : on sait par anticipation qui participera à la course finale à l'Élysée. L'idée que le peuple choisit le Président de la République est une illusion totale. Avec un parrainage populaire, le peuple serait à l'origine de l'initiative. Il suffirait de placer le chiffre entre 1 million et 1,5 million, de manière à n'avoir ni trop ni trop peu de candidats. Je vous invite à réfléchir à ce dispositif qui pourrait laisser de la place à d'éventuels candidats n'appartenant pas au système politique.

J'en viens à ma troisième remarque, sur les commissions.

Tout d'abord, je me félicite que ce groupe de travail formé par le président Bartolone ne soit pas d'origine gouvernementale.

Je crois avoir enterré prématurément ma carrière en 1993, lorsque je critiquai, avec mon ami et collègue Bernard Owen, les conclusions de la commission Vedel sur les modes de scrutin. Nous laissions entendre que cet « accordéon » fait de tout et de n'importe quoi risquait de ne pas fonctionner. Ces remarques ne plurent guère au doyen Vedel et à son entourage. Leur pertinence fut prise, je le crains, pour de l'impertinence. Depuis, je me garde de critiquer les conclusions des commissions.

Sur le plan technique, et pour vous rassurer, je puis vous « vendre » toutes sortes de procédures qui éviteraient que le peuple dise vraiment ce qu'il a à dire. Il faut certes distinguer le local et le national. Mais peut-être l'audace vous prendra-t-elle d'envisager d'introduire un jour un référendum d'initiative populaire. Cette procédure relève d'un monde à part, très différent de celui du référendum. En Suisse, la question n'est pas binaire. On peut répondre par oui ou non, mais aussi par « oui oui », « non non », etc., selon des modalités très complexes. Il est en effet loisible de proposer, face à l'initiative populaire, un contreprojet, d'où la possibilité de formuler une réponse qui ne soit pas simplement l'acceptation ou le rejet de la mesure.

Il faut également distinguer l'initiative populaire rédigée de toutes pièces et celle qui prend la forme d'un simple voeu. Dans le cas de la première, les autorités fédérales et, en Suisse, les autorités locales peuvent élaborer un Gegenvorschlag, un contreprojet. La procédure est généralisée en Suisse, soit qu'elle figure dans les Constitutions cantonales, soit que le Tribunal fédéral l'autorise aux élus en les estimant légitimes dans leurs fonctions.

Si je m'en étais tenu à la Suisse, j'aurais considéré ce dispositif comme normal : les représentants étant élus par le peuple, ils peuvent proposer un contreprojet.

Or, aux États-Unis, cette configuration n'existe que dans deux des États qui pratiquent l'initiative populaire. La méfiance envers les élus est telle que l'on répugne à leur donner la possibilité de faire une contreproposition. Ce qui est général chez les uns est très peu répandu chez les autres, tant le rapport historique à la corruption est différent.

Le débat est complexe. Faut-il permettre cette procédure, dans quelle mesure, sur quel objet, sous quel contrôle – le rôle du juge est évidemment essentiel –, à quel niveau ? J'avais fait aux PUF une sorte de dictionnaire de toutes les possibilités techniques de blocage existantes. Il faudrait l'actualiser, mais, techniquement, on peut toujours tout empêcher.

Soyons clairs : en modifiant l'article 11 de la Constitution en 2008, on a fabriqué une fantastique usine à gaz. J'en ai un peu honte pour les parlementaires. Qu'est-ce que cette initiative prétendument partagée que certains de mes collègues qualifient pathétiquement d'initiative populaire ? Certainement pas de l'initiative populaire ! L'initiative populaire suppose que l'on fasse confiance à une minorité – extrémiste, d'avant-garde ou d'arrière-garde, peu importe ! – pour ouvrir le débat. Après le débat, le peuple tranche.

En Suisse, une vague d'initiatives populaires dites xénophobes fut inspirée par un homme politique d'extrême droite, Schwarzenbach, qui ne supportait pas l'« invasion étrangère » – c'est-à-dire les frontaliers français, italiens et allemands qui venaient travailler dans son pays. La classe politique ne voulant pas s'emparer de cette question qui sent mauvais et à laquelle elle n'a rien à gagner, il lance la procédure. Scandale, discussion et débat s'ensuivent. Les Suisses se rendent compte que, certes, il y a beaucoup d'étrangers dans leur pays – 20 % de la population –, mais que l'économie ne fonctionnerait pas sans eux. Schwarzenbach revient à la charge à trois reprises et échoue à chaque fois. En Suisse, on est conservateur, un peu xénophobe – tous les peuples le sont – ; pour autant on admet les étrangers parce que le bon sens le veut. Et le débat aura été purgé du fantasme du « trop d'étrangers ».

C'est tout l'intérêt de ces procédures. En Suisse, on ouvre le débat, on peut faire trancher le peuple, et le peuple n'est pas idiot !

Certes, comme aux États-Unis, l'abstention est très élevée. Il faut néanmoins prendre en considération nos différences historiques. Avec son référendum de 1988, le Premier ministre Michel Rocard fait une catastrophe, même s'il obtient, à la grande joie de François Mitterrand, un succès. En Suisse, une telle abstention n'a aucune importance. Quand les citoyens ne se sentent pas compétents sur une question, ils ne votent pas, d'autant que la Chancellerie fédérale tient un calendrier des votations prévues pour les vingt années suivantes. Tout est prévu, et l'on sait que l'on aura l'occasion de se prononcer à nouveau. La faible participation n'est pas un problème. Elle n'entame pas la validité de la question, car l'on sait que, le coup d'après, on pourra encore voter en tant que souverain.

Ces remarques étant faites, je vous invite à faire un « coup d'État al dente »¸ comme l'a si bien écrit Michel Winock à propos du 13 mai 1958. Un choc me semble nécessaire. Même si vous êtes hostiles aux procédures référendaires, introduisez l'initiative populaire, qui est sans danger. Le peuple suisse, clairement conservateur, avance résolument. Je pense que le peuple français n'est guère différent. Mais, techniquement, on peut élaborer quelque chose qui a l'apparence d'une démocratie tout en empêchant le peuple d'être souverain. Tout dépend du niveau auquel on situe le rôle du juge.