Intervention de Bernard Cazeneuve

Le projet de loi que vous examinerez à partir de demain porte sur une politique publique rarement débattue au grand jour mais qui revêt pourtant une importance capitale pour la sécurité des Français et pour la souveraineté de la France : celle du renseignement. Cette politique a longtemps constitué dans notre pays un domaine du non-dit, relevant de la compétence exclusive du pouvoir exécutif et couvert par ce qu'il faut bien appeler la culture du secret. Il nous a ainsi fallu attendre la loi du 10 juillet 1991 pour que le Parlement, pour la première fois de son histoire, débatte d'un moyen indispensable aux services de renseignement : les interceptions de sécurité. L'adoption de ce premier texte a apporté la preuve que, dans le secteur du renseignement comme dans les autres dimensions de notre politique de sécurité, il est possible de conduire une action réformatrice tout en y associant – c'est la volonté du Gouvernement – les représentants élus de la Nation.

Il est en effet conforme aux principes de nos institutions que le Parlement participe à l'élaboration de notre politique du renseignement. Il est également nécessaire qu'il exerce son contrôle sur l'action gouvernementale et sur l'activité des services concernés, dans un cadre adapté au caractère sensible des questions qu'ils traitent. Sur ce point, avouons-le, nous étions en retard par rapport à nos partenaires des autres grandes démocraties occidentales – européennes et américaine ; c'est ce retard que nous souhaitons combler.

Le projet de loi déposé par le Gouvernement doit nous permettre de définir ensemble, de façon transparente, les moyens dont il faut doter les services de renseignement face aux évolutions des menaces et des techniques, et de prévoir le cadre juridique propre à en assurer le contrôle. Le principe de proportionnalité continuera bien sûr de régir strictement l'accès et l'exploitation des données – notamment numériques – utiles à leurs missions. Cette loi servira donc à la fois la protection des Français dans toute l'étendue de leurs droits, celle de notre souveraineté face à des menaces et à des manoeuvres agressives, et celle de nos agents contre le risque de mise en cause que provoque l'insécurité juridique qui entoure actuellement certaines de leurs activités. Ce sera une loi élaborée par une démocratie lucide et consciente des risques, qui n'entend ni transiger avec ses principes fondateurs, ni renoncer à assurer sa sécurité et la défense de ses intérêts fondamentaux. C'est pourquoi la volonté du Gouvernement est de travailler de concert avec le Parlement, dans un esprit de responsabilité et avec le souci de parvenir à un consensus. C'est l'honneur d'une grande démocratie comme la nôtre que d'organiser ainsi un tel débat ; la volonté d'écoute mutuelle nous permettra d'aboutir au meilleur texte possible.

Avant d'en venir aux principales mesures prévues par le texte et aux garanties qu'il offre en matière de protection des libertés publiques, je voudrais exposer les raisons qui ont présidé à sa conception. Je m'en tiendrai naturellement aux aspects de la loi qui concernent le renseignement intérieur, laissant à Jean-Yves Le Drian, puis à Christiane Taubira le soin de vous exposer ceux qui relèvent du renseignement extérieur et du domaine de la justice.

Tout d'abord, cette loi de maturité vient couronner un long processus de réforme de notre politique du renseignement, engagé par les gouvernements successifs afin de rendre celle-ci plus efficace, plus cohérente et même – dans toute la mesure du possible compte tenu des matières traitées – plus transparente. Ainsi, depuis 2007, une « communauté du renseignement » a été définie, et plusieurs institutions nouvelles, créées : la délégation parlementaire au renseignement (DPR) en 2007, le Conseil national du renseignement et la fonction de coordonnateur national du renseignement en 2009, l'Académie du renseignement en 2010, et enfin l'Inspection des services du renseignement en 2014.

Dans la continuité de ces innovations, le texte soumis à votre examen vise à préciser et à moderniser notre législation en la matière – lacunaire et devenue à certains égards obsolète au fil des ans. Pour le préparer, nous nous sommes appuyés sur le travail important réalisé en 2013 par la mission d'information sur l'évaluation du cadre juridique des services de renseignement, conduite par Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère, que je remercie l'un et l'autre. Les travaux de cette mission ont été par la suite confortés par ceux de la délégation parlementaire au renseignement.

Le texte de loi définit le périmètre des services des ministères de l'Intérieur, de la Défense et des Finances autorisés à disposer des techniques de renseignement et précise les sept grands objectifs qui justifient qu'il y soit recouru : la sécurité nationale ; la défense des intérêts économiques et scientifiques essentiels de la France ; la prévention du terrorisme ; la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées ; la prévention de la reconstitution ou du maintien de groupements armés dissous en application de la loi du 10 janvier 1936 ; la défense des intérêts essentiels de notre politique étrangère et l'exécution des engagements européens et internationaux de la France ; enfin, la prévention des violences collectives susceptibles de porter gravement atteinte à la paix publique.

Contrairement à ce que laissent entendre certains commentaires exprimés dans la presse, ces objectifs ne traduisent en aucune manière un élargissement des possibilités de surveillance par rapport à la législation et à la pratique actuelles. Ils constituent des composantes de la sécurité nationale et des intérêts fondamentaux de la Nation que le Gouvernement a souhaité détailler au moyen de formulations plus précises, et par là même plus limitatives.

Dans un contexte marqué par l'existence d'une menace terroriste particulièrement sérieuse, la loi sur le renseignement apparaît aujourd'hui plus nécessaire que jamais. Le terrorisme représente en effet le principal défi auquel doivent répondre nos services de sécurité et de renseignement. S'il est urgent de moderniser les moyens dont ils disposent et le cadre dans lequel ils en font usage, c'est d'abord parce que la menace est protéiforme et d'une nature largement inédite. Aujourd'hui, le terrorisme est en effet diffus et en « accès libre ». Il implique des personnes qui sont nées ou ont grandi parmi nous et qui, au terme d'un processus de radicalisation, basculent dans la violence extrême. La dissémination des vecteurs de la radicalisation – sur Internet, en prison ou au contact d'activistes radicaux – et des modalités du passage à l'acte a évidemment transformé le travail des services de renseignement.

Ce projet de loi s'inscrit donc dans le cadre d'une stratégie cohérente de riposte globale à la menace terroriste. Depuis avril dernier et l'adoption du plan de lutte contre la radicalisation violente et les filières djihadistes, notre dispositif antiterroriste ne cesse de monter en puissance, conciliant objectifs de répression et de prévention. Le premier volet de ce dispositif – dont la loi sera le noyau dur – consiste à renforcer l'action de nos services en leur accordant des moyens supplémentaires dont le Premier ministre a exposé le détail, en densifiant leur implantation territoriale, parfois affaiblie, et en consolidant l'articulation entre le « premier cercle » du renseignement, directement concerné par le projet de loi, et le « deuxième cercle ». Avec la loi du 13 novembre 2014, nous nous sommes par ailleurs dotés d'outils juridiques nouveaux pour entraver l'action et la propagande des organisations terroristes. Le second volet de notre action concerne la déradicalisation et la prévention de la radicalisation. Il mobilise tous les services de l'État à travers une plateforme téléphonique nationale, instituée en avril 2014, la diffusion de contre-discours sur Internet et la mise en place dans chaque département de cellules de suivi et de réinsertion pour les personnes en voie de radicalisation. Ce travail n'a cessé de se développer, donnant lieu à près de 2 000 cas de signalisation à la plateforme téléphonique ; il a permis de mobiliser différentes administrations sous l'autorité des préfets et des procureurs dans le ressort de résidence des personnes signalées, et d'éviter de nombreux départs.

Enfin, il s'agit d'une loi de modernisation, qui adapte notre législation aux évolutions de la technologie. La loi de 1991, élaborée à une époque où l'usage d'Internet et de la téléphonie mobile n'était pas généralisé, et où les réseaux sociaux n'existaient pas encore, est devenue obsolète. La révolution numérique a depuis lors affecté profondément non seulement les techniques, mais aussi les missions du renseignement. Le terrorisme, la grande criminalité et les services étrangers ont eux-mêmes modifié leurs méthodes et présentent pour notre sécurité et pour la défense de nos intérêts nationaux des risques nouveaux.

J'en viens maintenant aux principales mesures prévues par le projet de loi, sans entrer à ce stade dans le détail de chacune des techniques concernées. Nous aurons l'occasion d'y revenir tout au long des débats puisque vous avez déposé des amendements aux articles traitant de certaines d'entre elles.

Je précise d'emblée que le texte soumis à votre examen n'autorise que des techniques de surveillance ciblée, strictement proportionnée aux objectifs poursuivis. L'activité de nos services, dans ce domaine qui concerne l'effectivité de droits aussi fondamentaux que celui de la protection de la vie privée, doit être rigoureusement encadrée. Disons-le nettement pour écarter fantasmes et polémiques : il est hors de question d'organiser en France un système de surveillance généralisée. Le Gouvernement s'y oppose catégoriquement et prévoit dans le texte de nombreux dispositifs destinés à définir le champ d'intervention des services et à en assurer le contrôle par des autorités administratives indépendantes, par le truchement d'instances juridictionnelles ou encore – et c'est l'honneur d'une grande démocratie comme la nôtre – par le Parlement.

Le texte comprend trois ensembles de mesures techniques. Le premier concerne l'accès aux données de connexion. Son régime juridique actuel résulte de la loi de programmation militaire (LPM), qui a prévu l'accès aux « fadettes » et la géolocalisation en temps réel des téléphones. Le projet de loi prévoit d'y ajouter des techniques nouvelles. Il s'agit d'abord de resserrer la surveillance des personnes préalablement identifiées comme présentant une menace terroriste afin de mieux prévenir le passage à l'acte en recueillant, en temps réel sur les réseaux, l'ensemble de leurs données de connexion – mesure ciblée qui ne vise qu'un auditoire restreint. Le texte permet également la détection d'une menace terroriste par analyse de données anonymes. Les commentaires que cette technique a suscités ne sont pas toujours fondés : il s'agit de sélectionner, à partir de données de connexion et sans les identifier, des profils dont l'activité sur les réseaux présente des caractéristiques très spécifiques, propres aux personnes impliquées dans des activités terroristes. La sélection se ferait au moyen d'un algorithme qui serait défini sous le contrôle de la future Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), autorité administrative indépendante prévue par la loi, dont nous pourrons débattre. Seuls les profils sélectionnés – en nombre limité et anonymes – seraient transmis aux services de renseignement, l'anonymat n'étant levé qu'une fois la menace détectée et après un nouvel avis de la CNCTR. Il s'agit de mieux identifier la menace, à l'heure où seule la moitié des djihadistes français sont détectés avant leur départ. Comme le montrent les événements de janvier, il est très important de judiciariser la situation de ceux qui ont commis des actes terroristes, mais plus encore de prévenir ces actes avant qu'ils n'adviennent. Pour cela, nous devons nous armer de moyens efficaces quoique ciblés et contrôlés. Enfin, le projet prévoit la géolocalisation d'un véhicule ou d'un objet par la pose d'une balise, ou d'un téléphone par l'usage d'un dispositif technique de proximité. Il s'agit de techniques de terrain, utilisées en situation opérationnelle dans le cadre de filatures.

Le deuxième ensemble de mesures concerne les interceptions de sécurité, qui permettent d'accéder aux données de connexion et au contenu des correspondances téléphoniques ou électroniques. Le régime actuel qui encadre ces pratiques n'est guère modifié. En revanche, la loi prévoit que des écoutes pourront être autorisées sur des personnes de l'entourage de la personne visée, et non plus seulement sur celle qui est personnellement impliquée dans les activités justifiant la surveillance. Cette possibilité n'était en rien exclue par la loi de 1991, mais la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) a développé sur ce point une pratique très restrictive qui s'avère aujourd'hui inadaptée au caractère de la menace et aux comportements des cibles de la surveillance. L'entourage d'une personne surveillée peut en effet lui fournir des moyens de communication, parfois à son insu. Bien entendu, comme c'est déjà le cas pour les écoutes des lignes de la personne visée par l'enquête, la décision d'intercepter d'autres lignes devra être motivée, prise de manière individualisée, et faire l'objet d'un strict contrôle de proportionnalité.

Enfin, le troisième ensemble de mesures techniques concerne la captation de données : sons, images ou données informatiques. Lorsque nos services ont affaire à des professionnels du renseignement ou à des terroristes entraînés, il est parfois impossible d'utiliser d'autres moyens techniques parce que les suspects s'abstiennent par prudence de toute communication téléphonique ou numérique. Nos services de renseignement doivent alors avoir la possibilité de recourir à la captation de données. Le projet de loi prévoit, conformément à l'avis du Conseil d'État, que l'usage de ces techniques sera soumis à plusieurs garanties procédurales particulièrement rigoureuses : le respect du principe de subsidiarité ; une durée plus courte d'autorisation – deux mois contre quatre pour les autorisations de droit commun ; une définition stricte des services autorisés à y recourir, par décret en Conseil d'État. Lorsque la captation de données nécessitera une intrusion dans un lieu d'habitation, l'encadrement sera encore plus strict : l'intrusion ne pourra pas avoir lieu en urgence, mais sur avis exprès de la future CNCTR, et les conditions de saisine du juge seront assouplies.

L'extension des techniques du renseignement implique de renforcer parallèlement les procédures de leur contrôle administratif, juridictionnel ou parlementaire. Cet approfondissement des garanties apportées aux citoyens constitue l'une des principales innovations apportées par ce projet de loi. Le texte prévoit tout d'abord un contrôle administratif indépendant et consolidé, grâce à la création de la CNCTR, qui succèdera à la CNCIS créée par la loi de 1991. Autorité administrative indépendante, la CNCTR sera au coeur des procédures de contrôle de l'action du Gouvernement en matière de renseignement. Comme il s'agit, à travers ce projet de loi, d'étendre le champ de compétences de cette commission et de renforcer ses prérogatives, ce changement d'échelle suppose, bien entendu, d'en augmenter significativement les moyens, à la fois sur le plan quantitatif – en étoffant ses effectifs – et qualitatif, en dotant la CNCTR des moyens et compétences technologiques essentiels à sa mission, notamment dans le domaine du numérique.

Le Gouvernement propose que cette commission soit composée de neuf membres, dont quatre parlementaires issus de la majorité et de l'opposition, auxquels s'ajouteront quatre magistrats issus de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif, et un spécialiste des réseaux proposés par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Son rôle sera d'émettre un avis préalable à toute autorisation de mise en oeuvre d'une technique de renseignement. De manière exceptionnelle, en cas d'urgence absolue, la consultation pourra s'effectuer a posteriori. Il s'agit ainsi d'inscrire dans la loi, et donc d'ériger en règle impérative, ce qui ne relève aujourd'hui que d'une simple pratique : rien dans la législation actuelle ne contraint le Gouvernement à attendre l'avis de la CNCIS pour décider d'une interception de sécurité, et cette commission n'est informée qu'a posteriori des pratiques d'accès aux données de connexion. La CNCTR aura par ailleurs un champ d'action plus étendu que la CNCIS et disposera de pouvoirs nouveaux : elle aura la capacité de saisir le Conseil d'État et la possibilité de visiter les locaux des opérateurs de télécommunications. Elle pourra répondre aux demandes d'avis du Premier ministre, de la délégation parlementaire au renseignement et des présidents des assemblées parlementaires. Elle sera consultée sur tout acte réglementaire portant notamment sur la détermination du quota d'interceptions de sécurité ou sur la liste des services autorisés à recourir aux techniques du renseignement. Contrairement à ce que laissent entendre certains commentaires, cette nouvelle commission disposera donc de pouvoirs renforcés.

Mais ce projet de loi prévoit également un contrôle juridictionnel inédit, qui sera confié au Conseil d'État. Aujourd'hui, le contrôle juridictionnel des activités de renseignement est parfois contrarié lorsque le juge n'a pas accès à certains documents couverts par le secret de la défense nationale. Pour pallier cette difficulté, une formation spéciale sera créée au sein du Conseil d'État, composée de magistrats habilités ès qualités à avoir accès aux documents classifiés. Pour la première fois, un juge sera habilité à connaître d'éléments couverts par le secret de la défense nationale. Cette formation sera ainsi chargée du contentieux de la légalité des autorisations de recours aux techniques de renseignement et de leur mise en oeuvre. Le Conseil d'État pourra être saisi – y compris en référé – par un particulier, par la CNCTR, mais aussi par tout juge saisi d'un litige dont la solution suppose d'apprécier la légalité du recours à une technique de renseignement. La procédure sera adaptée afin de préserver le secret de la défense nationale, mais de nouvelles garanties seront en contrepartie octroyées au requérant. Le juge pourra ainsi relever d'office tout moyen de droit. La CNCTR, qui dispose de l'ensemble du dossier, sera systématiquement appelée à formuler des observations. Par ailleurs, si une irrégularité est constatée, le Conseil d'État pourra annuler les autorisations de procéder aux techniques de renseignement, ordonner que les requérants soient indemnisés et que les données collectées soient détruites. Si l'illégalité constatée est susceptible d'entraîner des poursuites pénales, le Conseil d'État pourra également en aviser le parquet et transmettre le dossier à la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) afin que celle-ci rende un avis sur la déclassification des pièces concernées.

Enfin, le texte prévoit d'améliorer l'exercice du contrôle parlementaire en renforçant d'une part la présence des députés et des sénateurs au sein de la CNCTR, et d'autre part les pouvoirs de la délégation parlementaire au renseignement. Celle-ci pourra désormais se voir communiquer les observations émises par la CNCTR. Les présidents des deux assemblées parlementaires, ainsi que la délégation parlementaire au renseignement, pourront également saisir la CNCTR d'une demande d'avis.

L'action des services de renseignement doit être adaptée à l'évolution des menaces et des technologies. Elle doit aussi être strictement proportionnée aux objectifs poursuivis et rigoureusement encadrée par les autorités de contrôle prévues par le texte. Tel est le point d'équilibre du projet que vous soumet le Gouvernement. Il s'agit pour nous tous de partager une grande ambition indispensable à la paix civile et au développement de notre pays : une politique de renseignement efficace, moderne et protectrice des libertés, disposant de prérogatives et de moyens adaptés aux enjeux de sécurité contemporains – au premier rang desquels la lutte antiterroriste –, et consolidée par les dispositions de contrôle et d'évaluation sans lesquelles il n'existe pas, en démocratie, de politique publique. Notre responsabilité est de garantir les principes de la République. Toute l'ambition de ce texte est de faire de la politique du renseignement l'un des moyens de notre liberté collective.