Intervention de Élisabeth Guigou

L'accord qui nous est soumis aujourd'hui s'inscrit effectivement dans un cadre plus large, celui de l'union bancaire, dont il est un des éléments. Face à la succession de crises bancaires intervenues dans le sillage de la crise financière de 2007, les Etats ont mis au point les mécanismes d'aide aux Etats en difficulté et de sauvetage des banques. Ils ont aussi engagé des réformes pour renforcer la solidité des banques et surtout pour parvenir à couper le lien entre dettes bancaires et dettes souveraines et protéger les déposants. Dans un premier temps, ce sont en effet les Etats, donc les contribuables, qui ont été mis à contribution.

Compte tenu des effets systémiques spécifiques à une zone monétaire unique, il a été convenu dès 2012, notamment sur la base du rapport des quatre Présidents (Herman Von Rompuy, Jose Manuel Barroso, Mario Draghi et Jean-Claude Junker) « Vers une Union économique et monétaire véritable », de travailler concomitamment à la création de mécanismes centralisés de prévention, détection et résolution des crises bancaires en zone euro. Cette union bancaire a pris forme en deux années, c'est-à-dire dans un délai très court, avec :

– un mécanisme de supervision unique des banques ;

– un mécanisme de résolution unique des défaillances bancaire disposant d'un fonds unique.

Seule la garantie unique des dépôts reste à construire. Une directive harmonisant les systèmes nationaux a toutefois été adoptée pour prévoir des fonds de garantie nationaux et un seuil de garantie des dépôts jusqu'à 100 000 euros.

L'Accord qui nous est soumis est une des pièces de cet ensemble qui pour partie s'applique à la seule zone euro, du moins à ce jour, et pour partie à tous les Etats membres. Les caractéristiques du fonds de résolution unique et les principes de son alimentation sont fixés par un règlement européen. L'Accord intergouvernemental définit les modalités de transfert et de mutualisation des contributions. Sa ratification conditionne l'entrée en vigueur du Fonds.

C'est l'Allemagne qui a posé la condition d'un accord intergouvernemental, soutenant que la faculté de transfert des contributions relevait de la compétence des Etats. Au-delà de l'argument de la sécurité juridique, cela permettait de soumettre à l'approbation de son Parlement un élément-clé du dispositif général (les règlements sont d'application directe).

Il me semble utile de rappeler l'architecture de l'union bancaire.

Le premier pilier est le Mécanisme de supervision unique (MSU). Il a été institué par deux règlements du 15 octobre 2013 et est pleinement opérationnel depuis le 4 novembre 2014. Adossée à des exigences règlementaires accrues et affinées et à des bilans assainis et mis à l'épreuve au moyen de tests de résistance réalisés au cours de l'année 2014 avec une extrême rigueur, la création de ce mécanisme permet de disposer d'un arsenal préventif et correctif d'une qualité absolument remarquable.

Cela consiste à transférer vers la Banque centrale européenne la compétence de la supervision bancaire des autorités nationales de supervision. Le mécanisme concerne obligatoirement les membres de la zone euro mais est ouvert aux autres Etats qui souhaiteraient engager une coopération rapprochée avec la BCE (aucune n'a été signée à ce jour). Les établissements importants et au moins trois par Etat sont placés sous supervision directe de la BCE, qui dispose par ailleurs de la faculté de se saisir sur tous les autres. La liste des 120 établissements sous supervision directe a été publiée le 4 septembre 2014, couvrant 85 % de l'ensemble des actifs. 10 établissements français y figurent.

Le deuxième pilier est le nouveau cadre relatif à la résolution des défaillances bancaires, qui a été créé au travers de trois instruments :

– une directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (BRR) qui s'applique donc dans l'ensemble des Etats de l'Union européenne ;

– un règlement instituant un Mécanisme de résolution unique (MRU) pour les Etats participant au Mécanisme de supervision unique, qui organise donc la centralisation des processus prévus par la directive ;

– un accord intergouvernemental, dont nous sommes saisis.

La directive prévoit dans chaque Etat la mise en place d'une autorité publique en charge de la résolution des défaillances bancaires (en France, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution - ACPR) et précise les outils à sa disposition pour les prévenir et les gérer. Notamment, la directive prévoit un mécanisme de renflouement interne (bail-in), c'est-à-dire l'absorption des pertes d'abord par les actionnaires et créanciers privés, les dépôts étant concernés en dernier ressort et seulement au-delà de 100.000 euros.

La directive prévoit la création de fonds de résolution nationaux, financés par les banques, pouvant intervenir après un renflouement interne d'au moins 8 % du passif d'une banque et pour renflouer au maximum 5 % du passif. Ce fonds doit atteindre 1 % du total des dépôts du pays à l'horizon de dix ans. L'objectif est d'éloigner autant que possible l'utilisation des fonds publics et d'éviter de faire appel aux contribuables.

Le règlement du 15 juillet 2014 crée un mécanisme de résolution unique et un fonds de résolution unique qui se substituent pour partie aux dispositifs nationaux. Le règlement est entré en vigueur au 1er janvier 2015, mais ses dispositions relatives au Fonds de résolution unique ne seront applicables qu'à partir du 1er janvier 2016. Le Mécanisme a compétence sur toutes les banques sous supervision directe de la BCE, sur les autres banques transfrontalières dont la liste reste à établir et sur tout établissement faisant appel aux ressources du fonds de résolution unique. Les autres continuent de relever des Autorités et des Fonds nationaux.

Le mécanisme créé s'appuie sur la directive pour, à partir du 1er janvier 2016, faire en sorte que les défaillances bancaires en zone euro soient traitées dans un cadre prévisible, de façon identique par une autorité unique : le Conseil de résolution unique. Ce Conseil jouira des prérogatives de l'autorité de résolution telles que définies par la directive et selon les mêmes règles, notamment concernant le renflouement interne, puis la possibilité de recourir au renflouement externe par un fonds de résolution unique abondé par les contributions des banques sous les mêmes conditions que les fonds nationaux. La gouvernance est complexe mais la procédure de décision permet d'intervenir en urgence et de résoudre une crise en un week-end.

J'en viens maintenant aux caractéristiques du Fonds de résolution unique alimenté par les banques.

C'est le règlement qui fixe les règles relatives au Fonds unique. L'Accord du 21 mai 2014 a un objet très circonscrit : celui de déterminer les modalités de transfert et de mutualisation des contributions des établissements bancaires au fonds de résolution unique. Les deux ont été négociés en même temps.

Le recours à un accord intergouvernemental a eu un avantage : celui de permettre à la France d'obtenir des avancées sur l'alimentation du fonds de résolution unique et l'utilisation des contributions. Le règlement prévoit ainsi l'abondement du Fonds dès le 31 janvier 2016, sur une période de huit ans pour aboutir au montant-cible au lieu des dix prévus par la directive pour les fonds nationaux et avec une mutualisation progressive des contributions au cours de cette période au moyen de compartiments nationaux se réduisant chaque année et d'une possibilité de transferts entre compartiments.

Pour le reste, le règlement fixe le niveau cible des contributions au 31 janvier 2023 à 1 % du montant des dépôts couverts des entités des Etats participants, ce qui correspond pour la zone euro d'aujourd'hui à 55 milliards d'euros. Il prévoit l'alimentation du fonds par des contributions ex-ante de manière aussi uniforme que possible dans le temps. Le Conseil de résolution unique fixe chaque année un « niveau-cible annuel » de contributions pour atteindre la cible de 1 %. La durée de la période transitoire, de 8 ans, sera prolongée de quatre années si plus de la moitié du montant-cible devait être utilisé pendant cette phase. Le règlement prévoit aussi des contributions ex-post si les ressources disponibles ne sont pas suffisantes. Elles sont prélevées sur les banques selon les mêmes règles et ne peuvent pas dépasser trois fois le niveau-cible annuel des contributions ex ante.

Par ailleurs, l'existence d'un Accord intergouvernemental s'est avérée utile à l'automne dernier. Le Parlement français a pu peser au travers de sa compétence de ratification. Envisagée initialement en septembre, la ratification de l'accord a été repoussée, à la demande de votre rapporteure puis des sénateurs, dans l'attente de la fin des négociations sur le calcul des contributions des banques au Fonds de résolution unique. Car il est une chose que le règlement ne prévoit pas : les modalités précises de calcul des contributions. Et l'on sait que le diable se niche dans les détails. L'habilitation donnée au gouvernement à légiférer par ordonnance pour intégrer les modifications apportées par le règlement européen a aussi été réservée après la promulgation de la loi autorisant la ratification de l'Accord intergouvernemental. C'est fort de cette position que le Gouvernement français a conduit les négociations.

La répartition des contributions a fait l'objet d'un compromis qui corrige un peu la charge pesant sur les banques françaises.

Il faut bien comprendre que la définition des paramètres de calcul des contributions a été renvoyée à un acte d'exécution du Conseil, qui se combine avec l'acte délégué de la Commission prévue par la directive. Il est tenu compte de deux variables pour calculer l'apport de chaque établissement : l'une proportionnelle aux dépôts et l'autre fonction du risque.

Les banques françaises disposent d'un montant total de passif important (8 155 milliards d'euros) pour un total de dépôts faibles (1 147 milliards d'euros) compte tenu des sommes placées sur des produits d'épargne règlementée ou en assurance-vie. C'est très singulier. Le Fonds national aurait été de 11,5 milliards d'euros (1 % des dépôts) et son financement réparti entre des établissements au profil de risque proche. En basculant à l'échelle des passifs et dépôts de la zone euro, le montant des contributions des banques françaises est fortement réévalué par rapport au dispositif national. Sur les 55 milliards du Fonds unique, les banques françaises pouvaient être redevables de 17,5 milliards d'euros, c'est-à-dire 32 %, alors même que la part de la France dans les actifs bancaires s'établit à 24 % et sa part pondérée par les risques à 21,5 %.

Les négociations ont été très dures. Un accord a été passé avec l'Allemagne pour que les banques des deux pays contribuent à égalité, à savoir 15 milliards d'euros. Le compromis a été accepté par les Etats le 9 décembre 2014.

L'acte d'exécution du Conseil prévoit une introduction progressive de la cible de financement européenne par rapport à la cible de financement nationale (phasing-in), afin de limiter les variations au passage du régime national au régime européen. Ce mécanisme diminuerait le coût pour les banques françaises d'environ 2 milliards. Il est également prévu qu'une fraction des contributions, comprise entre 15 % et 30 % à la discrétion du Conseil de résolution unique, pourra être acquittée en engagements de paiement hors-bilan, qui n'ont pas d'impact sur le compte de résultat des banques.

Dans l'acte délégué de la Commission qui s'applique dans toute l'Union européenne aux fonds nationaux comme au fonds unique, la France a obtenu des aménagements techniques et l'Allemagne a obtenu une participation forfaitaire des petites banques.

Même si le résultat est un moindre mal, la participation des banques françaises est très élevée par rapport à leur poids réel et leur profil de risque. Les sommes qu'elles devront décaisser sont autant de fonds propres en moins pour le financement de l'économie française. C'est la raison pour laquelle le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un article additionnel au projet de loi, instituant l'obligation pour le Gouvernement d'informer annuellement le Parlement des conséquences pour les établissements français des nouvelles règles. Sont aussi visées les contributions au fonds de garantie des dépôts qui sont amenées à augmenter en application de la directive européenne dans des proportions encore à déterminer.

Il s'agit de disposer d'un coût global pour les banques et des conséquences qui en résultent, sous la forme d'un tableau de chiffres commenté qui tienne compte de tous les paramètres. Concernant le fonds de résolution unique, le montant de 15 milliards est une évaluation, à périmètre constant, et hors utilisation du fonds. L'impact diffèrera aussi selon la fraction versée en engagements de paiement. Compte tenu de toutes les incertitudes actuelles pesant sur le calcul des contributions et de tous les évènements à venir qui sont susceptibles de les affecter, il est judicieux de prévoir la transmission de données précises actualisées.

Ce contexte rappelé, je vais présenter les dispositions de l'Accord dont la ratification est proposée par l'article 1er du projet de loi.

L'Accord a été signé le 21 mai 2014 par l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne à l'exception du Royaume-Uni et de la Suède. Il comporte 16 articles et deux déclarations d'intention.

S'il n'est pas un traité de l'Union européenne, il ne peut s'abstraire du droit de l'Union européenne qui s'impose à ses signataires en qualité de membres de l'Union. Il doit aussi être réintégré dans le droit de l'Union au plus tard dix ans après l'entrée en vigueur de l'accord. Un certain nombre de dispositions établissent la compétence de la Cour de justice de l'Union européenne pour l'application et l'interprétation de l'Accord, y compris pour constater le manquement aux obligations.

Concernant le champ d'application, l'accord s'applique aux Etats dont les établissements sont soumis au Mécanisme de supervision unique et au Mécanisme de résolution unique, ce qui est obligatoirement le cas dans l'eurozone. Aucun État n'ayant à ce jour signé de coopération rapprochée avec la BCE, l'accord s'appliquerait au 1er janvier 2016 aux 19 Etats ayant l'euro pour monnaie.

A la demande notamment du Royaume-Uni qui n'a pas signé l'Accord, un mécanisme de remboursement est prévu au bénéfice des non-participants. Le montant qu'ils ont versé sur leurs ressources propres via le budget général de l'Union au titre de la responsabilité non contractuelle, du fait de l'exercice par les institutions de l'Union des pouvoirs conférés par le MRU, leur est reversé avec intérêt.

Certains établissements peuvent être exclus de l'accès au fonds. C'est d'abord le cas des établissements d'un Etat qui n'aurait pas respecté son obligation de transférer les contributions au Fonds. C'est ensuite le cas de certains établissements de pays qui intègreraient le mécanisme, soit par adoption de l'euro, soit par coopération rapprochée. Le fonds ne sera pas mobilisé pour les établissements dont la résolution a été engagée avant, ni utilisable pour ceux qui sont alors jugés défaillants ou susceptibles de le devenir par la BCE.

Concernant le transfert des contributions au Fonds unique, il est fait obligation aux Etats d'y procéder au plus tard le 30 juin de chaque année. La première année, les Etats devront également transférer les contributions perçues au niveau national en 2015 en application de la directive européenne, au plus tard un mois après l'entrée en vigueur de l'Accord.

Lorsqu'une partie des ressources du Fonds a été utilisée dans le cadre d'une procédure de résolution, les parties s'engagent à le reconstituer au moyen de contributions ex ante supplémentaires pour atteindre de nouveau le niveau cible de 1 %.

Un Etat non participant qui rejoint l'euro ou adhère au mécanisme sera tenu de transférer au Fonds les contributions perçues sur son territoire qui équivalent au montant qu'il aurait dû transférer s'il avait participé́ depuis le début. Un Etat non membre de la zone euro peut résilier sa coopération rapprochée et sortir du MRU. La résiliation entraîne la récupération, au profit du fonds de résolution national, des contributions transférées jusqu'à cette date. Néanmoins, la résiliation n'affecte pas les droits et obligations découlant de mesures de résolution décidées pendant la période de la coopération rapprochée.

L'Accord détaille les conditions de la mutualisation progressive des compartiments nationaux. Le Conseil de résolution unique établit, à la date d'entrée en vigueur de l'accord, une liste précisant la taille du compartiment de chaque partie contractante. Cette liste est mise à jour tous les ans pendant la période transitoire

Concernant l'imputation des coûts d'une résolution pendant la période transitoire, on met d'abord à contribution les compartiments des Etats de l'établissement concerné, selon un rythme décroissant au fur et à mesure des années. Ainsi, 100 % des ressources du compartiment national peuvent être utilisées la première année, 60 % la deuxième et 40 % la troisième. Si c'est insuffisant, on utilise les ressources de la partie mutualisée du Fonds, qui augmente dans la proportion inverse de celle des compartiments nationaux. Si c'est toujours insuffisant, on mobilise les sommes restant sur les compartiments nationaux des Etats de l'établissement concerné, par exemple, s'il s'agit de la troisième année de Fonds, les 40 % de ressources qui n'ont pas été utilisés dans un premier temps.

Dans l'hypothèse où le compte n'y est toujours pas, les Etats de l'établissement concerné transfèrent au Fonds les contributions ex-post extraordinaires des établissements agréés sur son territoire. Tant que ces dernières ne sont pas immédiatement mobilisables, l'Accord prévoit que le Conseil de résolution unique peut mobiliser des ressources supplémentaires provisoires en procédant à des transferts temporaires entre compartiments, selon une méthode très précisément décrite, ou en exerçant son pouvoir de contracter des emprunts ou d'activer d'autres formes de soutien pour le Fonds. Les contributions ex-post viennent alors en remboursement.

Concernant les dispositions d'entrée en vigueur, conformément à la Déclaration n°2 annexée à l'Accord, les signataires se sont engagés à s'employer à mener à bien le processus de ratification en temps utile pour que le mécanisme de résolution unique soit pleinement opérationnel d'ici le 1er janvier 2016.

L'Accord entre en vigueur au deuxième jour du deuxième mois suivant la date à laquelle les Etats signataires participant au MSU et au MRU représentant au moins 90 % du total des votes pondérés de ces Etats auront déposé leurs instruments de ratification ou approbation ou acceptation. Il en résulte, d'une part, que l'absence de ratification par les Etats signataires qui ne participent pas aux MSU et MRU n'est pas bloquant. D'autre part, le seuil de 90 % accorde une minorité de blocage à la France et l'Allemagne. Enfin, le délai fixé entre le dépôt des instruments et l'entrée en vigueur impose une ratification avant la fin novembre 2015. A la date du 30 mars 2015, le processus de ratification était achevé en Finlande, en Allemagne et en Lettonie, et il était engagé à Chypre, en République tchèque et aux Pays-Bas.

Enfin, la validité de l'Accord est conditionnée au maintien d'un certain nombre de règles fixées dans la directive et le règlement européens (article 9 et Déclaration n°1 annexée à l'Accord). Il s'agit des règles de procédure relatives à l'adoption d'un dispositif de résolution, des règles relatives au processus décisionnel du MRU, des principes généraux régissant la résolution notamment pour le renflouement interne.

En conclusion, je voudrais insister sur l'importance de la création de l'union bancaire et donc du vote de ce projet de loi qui permet l'entrée en vigueur d'une partie essentielle du dispositif général. La France et ses banques ont toujours soutenu ce projet et il faut souhaiter qu'au 1er janvier 2016 le mécanisme de résolution unique sera pleinement opérationnel. Je vous invite à voter le projet de loi.

Je voudrais aussi souligner que le processus ne s'arrête pas là. J'attire d'abord votre attention sur le fait que la question des filets de sécurité, dans le cas où le fonds de résolution unique serait insuffisant, n'est pas réglée. Or, il faut crédibiliser l'ensemble du Mécanisme, dont je rappelle qu'il est coûteux pour nos banques.

Ensuite, on voit que l'union bancaire consiste en des mécanismes très intégrés, de nature fédérale, complémentaires d'une monnaie unique. Il faudra aller plus loin car l'Union économique et monétaire ne se résume pas à une union et un marché bancaires. L'Union monétaire sort renforcée, mais il reste à faire l'union économique. L'UEM reste unijambiste : il n'y a pas assez de règles sociales et fiscales, ni de mécanismes dimensionnés pour créer de la croissance et de l'emploi. Des améliorations considérables sont nécessaires pour assurer la convergence et la cohérence des politiques économiques des Etats de la zone euro, ce qui devrait inclure l'harmonisation fiscale, la coordination macro-économique, un budget propre de la zone euro et une forme de mutualisation des dettes qui permette d'opérer des transferts et d'assurer la solidarité.