Intervention de Marie-Louise Fort

La Politique européenne de voisinage (PEV), créée en 2004, s'appuie sur deux plateformes régionales : l'Union pour la Méditerranée (UpM), qui s'adresse à dix pays du Proche-Orient et de la rive Sud de la Méditerranée ; le Partenariat oriental, qui couvre six pays d'Europe de l'Est et du Caucase Sud. Elle a pour base juridique l'article 8 du Traité sur l'Union européenne.

Son but est d'encourager des relations plus étroites avec les pays limitrophes de l'Union européenne non engagés dans un processus de négociations d'adhésion et ainsi d'y promouvoir des réformes politiques et économiques de nature à enraciner la prospérité, la stabilité et la sécurité, dans l'intérêt mutuel des deux parties.

Elle se déploie par l'intermédiaire d'accords bilatéraux signés entre l'Union européenne et ses partenaires, qui sont de trois natures : les Accords euro-méditerranéens établissant une association ; les Accords de partenariat et de coopération ; les Accords d'association créant une zone de libre-échange approfondi et complet.

Les pays souhaitant renforcer leurs relations avec l'Union européenne et se rapprocher des standards communautaires concluent en outre à cet effet, pour une durée de trois à cinq ans, des plans d'action bilatéraux, prévoyant un programme de réformes politiques et économiques. Le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) et la Commission européenne publient annuellement, pour chaque pays partenaire, un rapport de suivi analysant les progrès déjà réalisés et décrivant les actions restant à mettre en oeuvre afin de se conformer au plan d'action bilatéral.

La PEV est actionnée par le biais de plusieurs leviers concrets : la coopération sectorielle ; la coopération transfrontalière ; la participation aux agences et programmes communautaires ainsi qu'à des programmes d'assistance technique ad hoc.

En 2011, l'Union européenne a réaffirmé l'importance de ses relations de voisinage à travers une nouvelle approche, encore en vigueur aujourd'hui, fondée sur quatre réorientations : une plus grande différenciation, pays par pays, des objectifs de coopération ; l'accroissement de la conditionnalité de l'aide financière ; le soutien au développement d'une économie solidaire ; le renforcement des synergies régionales.

En 2007, un mécanisme unique de financement a été créé pour l'ensemble de la PEV : l'Instrument européen de voisinage et de partenariat, crédité à hauteur de 13,4 milliards d'euros pour la période 2007-2013.

Ce mécanisme est remplacé, depuis le 1er janvier 2014, par l'Instrument européen de voisinage, l'IEV, qui s'intègre dans le paquet de programmation budgétaire du cadre financier pluriannuel 2014-2020. Doté d'un budget de 15,4 milliards d'euros pour cette période septennale, il se caractérise notamment par l'application du principe « more for more », c'est-à-dire l'intégration d'un certain degré de conditionnalité en fonction des progrès réalisés en matière de respect de la démocratie et des droits de l'homme.

Les seize pays partenaires ont une vocation commune à se rapprocher de l'Union européenne mais se caractérisent aussi par des disparités imposant des approches variées et des rythmes différenciés.

L'Union pour la Méditerranée est née en 2008, durant la présidence française de l'Union européenne, sur les fondements du partenariat EuroMed, dit « processus de Barcelone ». Inspirée des principes de réciprocité, de solidarité et de codéveloppement, elle a jeté les bases d'une nouvelle forme de coopération régionale, visant à promouvoir la paix, la stabilité et la croissance dans les pays partenaires.

Ne participent à la PEV que les dix pays du pourtour méridional de la Méditerranée non reconnus comme candidats à l'adhésion à l'Union européenne, c'est-à-dire neuf pays arabes – l'Algérie, l'Égypte, la Jordanie, le Liban, le Maroc, les Territoires palestiniens et la Tunisie, ainsi que la Libye et la Syrie, aujourd'hui inactifs dans l'organisation compte tenu de leur situation domestique – plus Israël.

Cette coexistence a été conçue par l'Union européenne comme un moyen de peser pour avancer vers une résolution du conflit israélo-palestinien, longtemps le principal point noir sécuritaire de la région. La détérioration de la situation au Sahel, en Libye et en Syrie a considérablement compliqué la donne en Méditerranée et au Proche-Orient, et justifie plus que jamais que l'Union européenne y déploie sa politique de voisinage.

Parmi ces dix pays, la coopération politique, culturelle, économique et commerciale est particulièrement fructueuse avec le Maroc et la Tunisie, qui bénéficient d'un statut de « partenaire avancé », ouvrant la voie à la possible constitution d'une zone de libre-échange approfondi et complet dans les années prochaines.

Le Partenariat oriental est une institution très jeune : imaginée par la Pologne, qui s'est ensuite fait l'avocate de l'initiative en compagnie de la Suède, elle n'a vu le jour qu'en 2009, sous présidence tchèque de l'Union européenne – la première à avoir été exercée par un pays d'Europe centrale issu de l'ancien bloc socialiste. Elle est axée sur trois priorités : accélérer l'association politique ; approfondir l'intégration économique ; organiser la mobilité des citoyens.

Quoi qu'il ne possède pas le statut d'organisation internationale, le Partenariat oriental s'est avéré dynamique, grâce, d'une part, au volontarisme marqué de la part de plusieurs des États y participant et, d'autre part, du leadership politique fort manifesté à son égard par le SEAE.

Son fonctionnement est cependant handicapé par le fait que quatre de ses six pays sont amputés d'une partie de leur territoire à la suite d'opérations de séparatisme agressif et que deux d'entre eux, l'Arménie et l'Azerbaïdjan, s'affrontent directement.

La Géorgie, la Moldavie et l'Ukraine ont signé avec l'Union européenne, le 27 juin 2014, des accords d'association instituant des zones de libre-échange approfondi et complet. Pour ce qui concerne les deux premiers bénéficiaires, ils sont effectifs de manière provisoire depuis le 1er septembre 2014, en attendant leur ratification par tous les États membres. Pour ce qui concerne l'Ukraine, dans un souci d'apaisement avec la Russie, l'entrée en vigueur du texte, initialement prévue le 1er novembre 2014, a été repoussée au 1er janvier 2016 et des consultations trilatérales relatives à sa mise en oeuvre ont été ouvertes.

La décennie qui s'est écoulée depuis la création de la PEV a été marquée par des bouleversements politiques profonds aux frontières méridionales et orientales de l'Union européenne, et la plupart des États y ont perdu en stabilité ; le mouvement centrifuge s'est même considérablement accéléré depuis 2011, année de sa première révision.

La PEV n'a pas toujours permis d'apporter des réponses adéquates à ces situations nouvelles ni à l'évolution des aspirations des partenaires de l'Union européenne. Dès lors, elle n'a pas non plus entièrement satisfait les intérêts européens, d'autant qu'elle n'est pas exempte de critiques : elle souffre d'un certain flou conceptuel, de la tension perpétuelle entre valeurs politiques et intérêts économiques, de la modestie des crédits au regard des enjeux, de lourdeurs bureaucratiques, mais aussi des différences de positionnement stratégique et des divergences politiques – voire des conflits – entre les seize pays partenaires.

Cet outil institutionnel constitue toutefois un vecteur permanent efficace pour faire avancer, à ses frontières, les valeurs politiques et économiques de l'Union européenne. C'est pourquoi la Commission européenne et le SEAE ont décidé de la réviser et ont publié, à cet effet, un Livre vert ouvrant une consultation publique jusqu'au 30 juin 2015.