Intervention de Guy-Michel Chauveau

Hervé Gaymard et moi avons conduit une mission d'information au long cours sur la politique d'engagement armé de la France. Elle dure à présent depuis un an et demi, et l'intitulé en avait été arrêté en décembre 2012, il y a deux ans et demi.

A l'époque, la France se trouvait dans une période d'accalmie du point de vue des engagements extérieurs : l'armée française avait quitté la Libye un an plus tôt et venait d'achever sa mission de combat en Afghanistan. Depuis, les militaires français ont été engagés successivement au Mali et dans la bande sahélo-saharienne, en Centrafrique et en Irak, entre autres. A l'heure actuelle, 10 000 militaires français sont déployés en opération extérieure. Autant dire que le sujet de notre mission est resté d'actualité !

Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, l'information et le pouvoir de contrôle du Parlement sur les opérations extérieures de la France ont été renforcés. Nous le savons tous, l'initiative de l'engagement de la force armée revient, de manière ultime, au Président de la République. Cela ne doit néanmoins pas nous interdire d'émettre des recommandations à ce sujet.

Il nous semble utile et légitime que notre commission ait un débat de fond sur la politique d'engagement armé de la France. Par-delà leur appellation sibylline, les opérations extérieures engagent profondément notre pays : elles mettent en jeu des vies humaines, mobilisent souvent durablement les finances publiques et produisent des effets à long terme qui sont parfois bien éloignés des objectifs politiques initiaux. Les opérations extérieures font débat dans la classe politique, chez les citoyens et chez les experts. C'est légitime, étant donné que c'est la vie de nos soldats que nous engageons.

Il faut donc s'efforcer de donner un cadre rationnel aux interventions militaires de la France. Il s'agit d'éviter que des paramètres conjoncturels ne prennent une part trop grande dans les décisions d'intervention, qu'il s'agisse de l'émotion suscitée par la médiatisation des conflits, de l'état de l'opinion publique voire d'échéances politiques diverses.

Ce cadre, le Livre Blanc de 2013 l'a esquissé. Nous avons jugé utile de le préciser, en nous appuyant sur l'expérience des engagements extérieurs passés de la France. A cette fin, nous avons procédé à un recensement des opérations extérieures françaises depuis la guerre d'Algérie. Vous le trouverez en annexe du rapport. Ce n'est pas un travail scientifique, mais il donne une idée de la diversité et de la multiplicité de ces engagements, ainsi que des évolutions de leurs modalités sur cinq décennies.

Pourquoi remonter à la fin de la guerre d'Algérie ? Après tout, la tradition d'engagement extérieur de l'armée française est bien plus ancienne. Sous le Second Empire, la France avait multiplié les expéditions lointaines, au Mexique, en Crimée, au Liban, en Chine ou en Algérie. Mais la fin de la guerre d'Algérie a marqué le début des opérations extérieures telles que nous les connaissons aujourd'hui. Notre pays se trouvait alors en paix, et la défense du territoire national était assurée notamment grâce à la dissuasion nucléaire.

Des années 1960 à la fin de la guerre froide, la projection de forces sur des théâtres extérieurs est devenue le cadre d'action principal de nos armées. C'est sur ces théâtres qu'elles ont acquis une réelle compétence en termes de capacité d'intervention, quelles que soient les réserves que l'on peut émettre par ailleurs sur l'opportunité de telle ou telle intervention. L'effondrement de l'URSS a accéléré cette évolution. Elle a fait disparaître toute menace directe contre le territoire français, mais s'est traduite, dans les années 1990, par le déclenchement de conflits dans les Balkans. Les attentats du 11 septembre 2001 ont marqué le début de la lutte contre le terrorisme, avec l'intervention en Afghanistan. Depuis, les engagements extérieurs n'ont pas cessé. Limiter cette instabilité généralisée, telle est devenue la vocation principale de l'outil militaire français.

Y-a-t-il eu des constantes dans les engagements extérieurs de la France depuis cinquante ans ? Nous avons été marqués par la permanence d'une certaine conception des responsabilités internationales de la France. Cette conception tient tout à la fois à notre géographie, à notre histoire, notamment coloniale, et à notre statut de membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU. C'est un fait, depuis cinquante ans, la France n'a jamais limité le champ de ses engagements extérieurs à la défense de ses intérêts immédiats, en raison d'une conception large de ses responsabilités et de son rôle dans le maintien de la stabilité internationale qui est une singularité de notre pays.

Au-delà de toutes les controverses qu'ont pu susciter ces engagements, c'est aussi cette conception de nos responsabilités internationales qui a poussé la France à intervenir en Afrique quand ses intérêts n'étaient pas directement en jeu, en vertu d'accords de défense qui ont depuis été renégociés. Et il nous faut reconnaître que ces opérations ont permis d'éviter de grands drames tels que ceux qui se sont produits hors de la zone d'influence traditionnelle de la France : Angola, Mozambique, Sierra Leone, pour n'en citer que quelques-uns.

Autre ligne de force des engagements extérieurs de la France, notre pays a toujours eu le souci marqué de recueillir l'approbation de la communauté internationale pour bien asseoir la légitimité de son action. Ceux qui ont lu le rapport rédigé sur le même sujet en 1995 par notre collègue Jean-Bernard Raymond auront constaté que c'était au coeur de ses préoccupations.

Pouvons-nous tirer des enseignements de ces cinquante années d'interventions militaires ? Nous n'avons évidemment pas cherché à établir le bilan de chaque engagement pris individuellement : ce travail aurait été hors de notre portée et tel n'était pas notre sujet. Mais il nous a semblé que nous pouvions dégager un bilan global de ces décennies d'engagement au niveau politique et au niveau militaire.

Sur le plan militaire, nous avons trouvé que le bilan était globalement positif. Au cours de cette période, l'armée française s'est forgé une expérience de combat sur des théâtres très divers. D'une armée de conscrits dédiée à la défense du territoire national, elle s'est transformée en armée professionnelle, polyvalente, agile, capable d'intervenir sur des théâtres très divers. Elle s'est remarquablement adaptée aux évolutions du contexte international et aux mutations technologiques. Nous pouvons dire sans nous tromper que l'armée française est aujourd'hui au meilleur niveau mondial. C'est un acquis extrêmement précieux, qui nous vaut la reconnaissance et l'admiration de tous nos partenaires, y compris des Américains, notamment après l'opération Serval au Mali.

Le bilan militaire est donc positif, mais nous savons bien que l'outil militaire n'est pas une fin en soi. Comme son nom l'indique, il n'est qu'un « outil » au service d'une politique. Que penser du bilan politique des engagements extérieurs français ?

Ont-ils permis d'atteindre les objectifs qui leur avaient été assignés ? Si l'on évalue le succès de la politique d'engagement armé de la France à l'aune de la stabilisation des Etats où ces engagements ont été conduits, le constat est très mitigé. Pour ne prendre que quelques exemples, la France est intervenue à de nombreuses reprises en République centrafricaine depuis les années 1960 ; elle a dû à nouveau s'y engager fin 2013, et la situation paraît encore bien fragile à l'heure actuelle. Au Kosovo, on ne peut considérer la situation comme complètement stabilisée malgré la présence continue de la communauté internationale depuis 1999. Et l'on peut s'interroger sur l'efficacité des treize années d'opérations en Afghanistan, même si la légitimité de cette intervention n'était pas contestable. Enfin, nous ne pouvons que constater les limites de notre engagement militaire en Libye en 2011, au regard de la situation actuelle.

Malgré tout, nous ne devons pas sombrer dans le dénigrement systématique des engagements extérieurs. Certaines opérations ont eu un réel effet stabilisateur : il en va ainsi de la présence française au Tchad depuis les années 1980, avec l'opération Epervier. Par ailleurs, il est toujours plus facile de souligner les lacunes des interventions que d'évaluer les conséquences des « non-interventions » : que se serait-il passé si l'OTAN n'était pas intervenue en Libye en 2011 ? Aurions-nous été prêts à assumer les conséquences de cette abstention ? Par ailleurs, tous les maux de ces pays ne sont pas imputables aux interventions militaires, c'est évident mais il faut le rappeler.

Quel bénéfice la France a-t-elle tiré de son investissement extérieur en termes d'image et d'influence diplomatique ? Là encore, le bilan est en demi-teinte. D'un côté, les multiples engagements de la France en Afrique jusqu'à la fin des années 1990 ont pu lui donner une image de « gendarme » de ce continent, et ont souvent été critiqués sur le plan des motivations. Cependant, ces engagements nous ont permis de garder des liens privilégiés avec nos anciennes colonies et d'entretenir notre connaissance de cette région, dont nos partenaires européens et américains sont très demandeurs. Si le crédit politique que la France tire de ces engagements a longtemps pu être miné par le fait que nous étions soupçonnés d'intervenir dans notre pré-carré, nous avons essayé de donner une autre image de ces engagements en y associant nos partenaires européens. D'ailleurs, la plupart des opérations européennes lancées depuis 2003 ont eu l'Afrique pour théâtre.

Par ailleurs, certaines opérations n'ont pas eu le résultat escompté, ce qui a eu un retentissement négatif en termes politiques. L'opération Turquoise a été critiquée, même si elle avait pour objet de stopper un génocide, car elle intervenait après plusieurs années de soutien au pouvoir en place qui en était l'auteur. Les opérations de l'ONU dans les Balkans et la Somalie ont été un échec. Si l'intervention en Libye a permis, dans un premier temps, de protéger les populations civiles, elle a involontairement fait naître de nouvelles menaces. Cela pourrait entamer notre crédit politique, car nous avons été leader dans cette opération.

A l'inverse, on peut estimer que la France tire un bénéfice politique substantiel de son engagement dans la bande sahélo-saharienne, notamment auprès des Américains, mais même au-delà. Nous avons reçu l'ambassadeur d'Australie qui nous a exprimé toute l'admiration de la classe politique et des militaires australiens à ce sujet.

Enfin, on peut se demander si la France a tiré de ses engagements au sein de coalitions internationales un crédit politique à la hauteur de leur coût humain et financier. 89 soldats français ont laissé leur vie en Afghanistan, mais le volume de la contribution française – au demeurant loin d'être négligeable – ne nous a jamais permis de peser stratégiquement. Cependant, il était impossible à la France de ne pas afficher sa solidarité avec les Américains au lendemain des attentats du 11 septembre.

Que conclure de cette mise en perspective historique ? Le bilan politique de cinquante années d'opérations extérieures françaises nous semble globalement mitigé. Il a fait naître un doute sur l'efficacité de la réponse militaire en situation de crise. Ce doute s'est installé dans les opinions publiques, en France et chez nos partenaires, et fragilise la légitimité des engagements extérieurs.

Doit-on pour autant en conclure à la nécessité d'un désengagement extérieur ? Le contexte international tend au contraire à nous rappeler l'importance de l'engagement armé. Avec le terrorisme et l'essor des nouvelles technologies, sécurité internationale et défense du territoire national se confondent de plus en plus. La France est amenée à intervenir hors de ses frontières pour des raisons de sécurité nationale. Dans ce contexte où les opérations extérieures sont à la fois nécessaires et fragiles sur le plan de la légitimité, il est d'autant plus important de réfléchir aux principes devant guider la politique d'engagement de la France.