Intervention de Martine Faure

Merci, chers collègues, d'être présents ce matin pour parler d'un sujet sensible. Je remercie également M. François Jourdan de m'avoir accompagnée tout au long de cette aventure.

En acceptant cette mission, que m'a confiée le Premier ministre le 4 février dernier, j'ai été confrontée à un triple défi. D'abord, il me fallait travailler seule – car le sénateur devant m'accompagner a décliné l'invitation au vu de la complexité du sujet. Ensuite, je devais remettre ce rapport le 30 mars. Enfin, il me revenait de traiter un sujet dont je n'étais pas une spécialiste – sans l'être devenue, je suis bien moins ignorante aujourd'hui. Aux termes de la lettre de mission, il s'agissait de « concevoir un nouveau dispositif du service public de l'archéologie préventive ». Néanmoins, je me suis affranchie de cette demande, car il était très difficile de proposer en deux mois un nouveau dispositif, sachant qu'il en existe déjà un, avec des règles précises, même s'il souffre de dysfonctionnements, comme nous allons le voir.

Au cours des auditions – une trentaine pour cinquante heures d'échanges –, nous avons très vite compris que l'archéologie préventive, l'archéologie tout court, est un sujet passionnel qui suscite une vive inquiétude chez tous les acteurs. C'est d'ailleurs pour cette raison que l'on parle de crise de l'archéologie. Plus de douze ans après le vote des lois fondatrices – du 17 janvier 2001 et du 1er août 2003 –, dans un contexte économique contraint et en mouvement, et alors que la réforme des collectivités territoriales chamboule un certain nombre de paramètres, il était donc indispensable de faire un état des lieux. Les trois parties de mon rapport – état des lieux, dysfonctionnements, propositions – font la synthèse de mes travaux, tout en tenant compte des nombreux rapports et études existant sur le sujet, en particulier le Livre blanc réalisé par la commission d'évaluation scientifique, économique et sociale, remis à la ministre Aurélie Filippetti en mars 2013.

Pour commencer ce rapport, j'ai voulu rappeler un certain nombre de considérations générales qui, je crois, font consensus, bien que l'archéologie préventive suscite sur le terrain beaucoup d'émotions – il est question de financement, de travaux trop longs, d'entrave au développement économique du territoire. Ce sont des verrous qu'il nous faut faire sauter, et l'examen du projet de loi relatif à la création, à l'architecture et au patrimoine nous donnera l'occasion de rappeler tout ce que l'archéologie préventive apporte à notre société et à notre économie. En effet, comme je l'écris, l'archéologie préventive a ancré la discipline archéologique dans la vie économique du pays.

On m'a reproché de parler d'archéologie préventive et non d'archéologie tout court, ce qui m'a conduite à m'interroger. Aussi, bien que la lettre de mission parle d'archéologie préventive, mon rapport mélange-t-il les deux ; l'archéologie, bien que multiforme et plurielle, demeure une dans ses finalités.

Par ailleurs, l'archéologie est une science humaine et sociale qui s'est hissée au même rang que les sciences de la nature, les sciences de l'univers, la paléontologie ou l'anthropologie, pour ne citer que quelques exemples. L'archéologie suppose une chaîne scientifique complexe, dont l'opération de terrain, phase technique d'exploration, n'est qu'un maillon. En outre, elle suppose un travail d'équipe où l'interdisciplinarité est indispensable. Elle permet de rendre sensibles les liens des sociétés humaines avec leur environnement. Enfin, l'archéologie fascine, pour des motifs parfois fantasmés, et peut facilement rassembler. Car les objets archéologiques sont des biens communs qui nous permettent, à nous et à nos enfants, de mieux comprendre l'histoire de nos territoires.

Après ces considérations générales, la première partie du rapport dresse un état des lieux du dispositif de l'archéologie préventive plus de dix ans après le vote des deux lois fondatrices.

De nombreuses collectivités territoriales et associations s'intéressaient à l'archéologie, avant que la loi du 17 janvier 2001 ne pose les fondements du dispositif d'archéologie préventive. La mise en oeuvre de cette loi a donné lieu à un grand nombre d'études. Puis la loi du 1er août 2003 est venue réformer le dispositif de l'archéologie préventive, notamment en reconnaissant de nouveaux acteurs. Alors que l'INRAP était le principal acteur depuis 2001, il a fallu ouvrir le secteur aux opérateurs prêts à s'y investir. Entre 2003 et 2012, il y a eu suffisamment de travail pour tout le monde ; la crise ne s'est manifestée que ces dernières années – nous avons compris au travers des auditions qu'il existait une crispation entre les différents acteurs de l'archéologie. La page 9 du rapport présente un schéma sur l'articulation des acteurs – instances scientifiques, services de l'État, opérateur, aménageur – dans la chaîne opératoire de l'archéologie préventive.

En une dizaine d'années, le dispositif s'est structuré autour de cette pluralité d'acteurs.

Les aménageurs sont à l'origine de la mise en oeuvre de la procédure d'archéologie préventive – peut-être est-il maladroit d'écrire cela, mais il est clair qu'il ne peut y avoir d'archéologie préventive sans aménageur. Ils participent au financement du dispositif, de manière directe, par les contrats de fouilles, ou indirecte, par le paiement de la RAP. La responsabilité du choix de l'opérateur archéologique est bien confiée à l'aménageur – c'est ce qui a suscité une inquiétude, puisque l'INRAP a dû laisser la place aux aménageurs, d'où ces dysfonctionnements et cette crise dont j'ai parlé. En tout état de cause, il convient de mettre en perspective les masses financières en jeu, afin de se rendre compte du « poids » ou de la contrainte financière que peut représenter l'archéologie préventive pour les aménageurs. Je précise ici que tous les chiffres figurant dans ce rapport sont issus des ministères de la culture, des finances, et de l'aménagement du territoire.

Le ministère de la culture est au coeur du dispositif. Les services archéologiques de l'État ont notamment la responsabilité de l'élaboration et de la mise à jour de la carte archéologique nationale qui fonde, d'une part, la sauvegarde et la diffusion de la connaissance des archives du sol et, d'autre part, la conciliation entre le devoir de protection du patrimoine archéologique et l'aménagement du territoire. Les effectifs des services archéologiques de l'État sont d'environ 390 équivalents temps plein (ETP), répartis entre les différents services du ministère (31 ETP au sein de la sous-direction de l'archéologie (SDA), 29,3 ETP au département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM), 336,2 ETP dans les 22 directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et les 4 directions des affaires culturelles (DAC). L'ouverture des opérations d'archéologie préventive à une pluralité d'acteurs en 2003 aurait dû conduire à renforcer davantage le rôle de l'État comme juge et garant des capacités scientifiques et opérationnelles de ces acteurs. Cela n'a pas forcément été le cas.

L'INRAP, « opérateur historique », est présent sur l'ensemble du territoire. Établissement public national à caractère administratif, il est le principal opérateur en archéologie préventive. Héritier des droits et obligations de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), il en reprend également les missions, aujourd'hui codifiées à l'article L. 523-1 du code du patrimoine. Le législateur a tenu à en faire le garant de la continuité opérationnelle du service public de l'archéologie préventive en lui assignant les missions particulières suivantes : disposer de compétences couvrant tous les contextes géomorphologiques et toutes les périodes chronologiques ; prendre en charge les opérations de fouille en cas d'absence de candidats aux appels d'offres des aménageurs ; reprendre un chantier de fouilles en cas de défaillance d'un opérateur en cours d'opération. Ces missions spécifiques, impliquant la présence de l'établissement public national sur l'ensemble du territoire, induisent des charges de service public que ne connaissent pas les autres opérateurs archéologiques. Je ne vous ferai pas de commentaire sur toutes les critiques que j'ai entendues sur l'INRAP, les acteurs privés, les aménageurs… J'ai essayé dans mon rapport d'être la plus juste possible, en restant au plus près de la réalité, sans entrer dans des détails attristants. Avec quelque 2 080 équivalents temps plein travaillé (dont 1 636 personnels scientifiques dits « opérationnels ») en 2013, l'INRAP mène des actions connues de tous ; il est donc inutile que je m'y attarde.

Les services de collectivités territoriales sont des opérateurs de proximité partiellement reconnus. J'ai reçu une volée de bois vert des collectivités territoriales qui estimaient que leur rôle n'avait pas été suffisamment pris en compte. Mais après avoir relu attentivement le rapport hier soir, je pense qu'elles sont largement citées, et font l'objet d'une vraie reconnaissance, y compris financière.

Les opérateurs privés sont régis par des statuts variés pour des volumes d'activité contrastés. La polémique est née de l'arrivée sur le marché des opérateurs privés, et la lettre de mission parle d'un « service public de l'archéologie préventive ». Pour autant, les opérateurs privés ont un rôle, et c'est pourquoi j'ai choisi comme titre de ce rapport « Pour une politique publique équilibrée de l'archéologie préventive », l'important étant de mettre du liant entre tous les acteurs de l'archéologie, afin de pacifier les relations entre eux, ce qui signifie les écouter, entendre leurs revendications et leur envie de travailler avec les autres.

Enfin, les acteurs de la recherche – ministère de la recherche, CNRS, universités et unités de recherche – ont un rôle éminemment important, puisque l'archéologie doit permettre non seulement une connaissance du patrimoine, mais aussi une connaissance scientifique. Les chercheurs garantissent cette qualité scientifique des opérations.

L'équilibre entre les opérateurs de fouilles s'est modifié au cours des dix dernières années. Un tableau page 19 du rapport indique le nombre d'opérateurs agréés depuis 2005 pour les diagnostics et les fouilles, avec une répartition entre collectivités territoriales et autres opérateurs.

S'agissant des services de collectivités territoriales, les acteurs concernés ont insisté sur le fait que le choix de créer ou de développer un service archéologique et de solliciter un agrément pour intervenir dans le domaine des fouilles d'archéologie préventive relève d'abord d'une volonté politique. S'agissant des opérateurs privés, il n'y a pas, dans le domaine de l'archéologie préventive, un « marché » en pleine expansion, ni de stabilité économique certaine. D'où les dysfonctionnements du dispositif actuel, analysés dans la deuxième partie de mon rapport.

Premier dysfonctionnement : la concurrence entre opérateurs sur l'activité de fouilles est un phénomène exacerbé dans un contexte de fléchissement de l'activité et en l'absence d'outils de régulation suffisamment efficaces.

Les dérives commerciales de certaines structures ont profondément ému la communauté scientifique des archéologues. Nous avons entendu parler de concurrence déloyale et d'injustice. Effectivement, un tableau à la page 22 du rapport sur le prix moyen facturé, en euros, d'une opération de fouille par type d'opérateur fait apparaître des disparités. Les prix de fouilles correspondent aux montants facturés par les opérateurs aux aménageurs. Sur les 2 253 opérations de fouilles recensées pour la période 2009-2013, seules 173 n'ont pu être chiffrées. Les organisations syndicales pointent du doigt ce qui constituerait le défaut majeur de la loi de 2003 : le transfert de la maîtrise d'ouvrage des fouilles aux aménageurs tend à introduire dans un secteur, par essence non marchand, la logique du moins-disant économique. Quant aux acteurs privés, ils émettent de leur côté des critiques à l'encontre de l'INRAP.

Ainsi, le sentiment de concurrence débridée et d'injustice profonde existe de part et d'autre. L'INRAP affirme rencontrer de grandes difficultés dans certaines régions à cause d'une véritable « guerre des prix » qui l'évincerait, à terme, des territoires concernés. Certains services de collectivités territoriales sont contraints de se restructurer, par licenciement d'une partie de leurs personnels, à l'image des plus importants d'entre eux, le service du Douaisis et le Pôle archéologique inter-rhénan (PAIR). D'autres, pourtant anciens et bien implantés, tels que les services du Val-d'Oise ou des Yvelines, par exemple, s'interrogeraient sur le maintien de leur agrément.

Les services archéologiques de l'État n'ont pas les moyens suffisants pour assurer une véritable régulation du dispositif. L'ensemble des acteurs auditionnés en ont fait le triste constat. Malheureusement, deux ans après le Livre blanc, « la même unanimité s'est manifestée dans le constat de l'insuffisance des moyens accordés à ces acteurs et instances pour exercer leur mission de manière satisfaisante », pour reprendre les mots de la commission du Livre blanc. « Il en résulte une relative faiblesse des capacités de contrôle et d'évaluation et une disparité des pratiques selon les régions, situation incompatible avec les objectifs de service public, le principe d'égalité devant la loi et l'acceptabilité sociale du dispositif ». En termes de régulation globale du dispositif, il convient, en outre, de noter que les dispositions du code du patrimoine se limitent aux aspects suivants : d'abord, l'examen des demandes d'agrément par le Conseil national de la recherche archéologique, le CNRA (englobant le secrétariat scientifique au sein de la sous-direction de l'archéologie et les membres qui siègent au Conseil) reste concentré sur la compétence scientifique des entités qui souhaitent devenir ou demeurer des opérateurs d'archéologie préventive ; ensuite, il n'est pas reconnu à l'État une véritable mission de régulation économique du secteur, lui permettant de prévenir un éventuel déséquilibre entre l'offre d'archéologie (les opérateurs) et la demande d'archéologie (le volume de prescriptions autorisées) qui serait dommageable pour la politique publique de l'archéologie préventive.

Par ailleurs, le ralentissement de l'activité économique est une cause indéniable de cette concurrence accrue, mais elle est souvent peu questionnée.

Enfin, de nombreux facteurs de crispation sont à la source d'un sentiment diffus de crise. En effet, si les auditions des différents intervenants ont laissé l'impression que les choses se passaient relativement bien, nous avons vite compris que ce n'était pas le cas au regard de la situation que je viens de vous décrire.

Deuxième dysfonctionnement : le financement de l'archéologie est d'une grande complexité pour un rendement décevant.

À la page 30 du rapport, le schéma sur les circuits de liquidation, ordonnancement, prise en charge, recouvrement et reversement de la redevance d'archéologie préventive, pour la filière urbanisme et la filière culture, vous montre la complexité du dispositif. Nous avons un motif d'espérer, puisque les dernières études montrent que cette redevance entre dans les caisses de l'État à 90 %. Le problème est celui du reversement, d'une complexité extraordinaire, avec 300 000 titres différents. Et cela dure depuis dix ans.

Lors de son audition, la direction de l'INRAP a souligné le fait que l'Institut n'a ainsi jamais pu percevoir le montant de la RAP inscrit à son budget initial (29,45 millions d'euros contre 52 millions inscrits en budget initial en 2013 ; 55,50 millions contre 67 millions d'euros en 2014). On comprend aisément les difficultés que l'établissement peut éprouver, non seulement au moment de construire son budget, mais aussi en cours d'exercice, pour remplir les missions qui lui sont confiées au moyen d'une recette incertaine. En outre, certains ont même parlé de schizophrénie, ne sachant pas ce qu'ils allaient faire, faute de connaître les moyens dont ils disposeraient.

En résumé, le rendement insuffisant de la RAP a pour conséquence un réel manque de moyens financiers pour les aménageurs, qui ne reçoivent pas les prises en charge auxquelles ils ont droit ; pour les opérateurs, parfois sous mandat du Fonds national d'archéologie préventive (FNAP), qui reverse à certaines associations ou institutions des montants pour leurs aménagements ; et pour les fournisseurs de services et matériels archéologiques que les opérateurs peinent à payer.

Troisième dysfonctionnement : l'activité de recherche, si elle est une ambition unanimement revendiquée, est marquée par une réelle confusion dans le partage des rôles.

Vous avez pu le lire ici ou là que ce rapport est accablant, mais en réalité il ne l'est pas : il est lucide. Sans constat précis, il nous sera impossible de trouver des pistes d'amélioration.

Le débat sur le périmètre de la recherche en archéologie préventive est toujours ouvert. Comme l'indique la Cour des comptes dans le référé de juin 2013 sur l'INRAP, « le ministère de la culture et de la communication défend une conception large de la recherche, considérée comme le produit d'une chaîne insécable qui relie les opérations de terrain (diagnostics et fouilles) à l'exploitation des données issues de ces travaux, jusqu'à la communication scientifique, la diffusion auprès du grand public et le concours à l'enseignement et à la valorisation de la recherche. Pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, l'exploitation des résultats et leur interprétation constitueraient, à eux seuls, la substance essentielle de la recherche, laquelle ne commencerait que postérieurement à la remise du rapport final d'opérations aux services du ministère de la culture ». Ces deux conceptions tranchées reflètent parfaitement tout ce que nous avons entendu lors des auditions.

On observe également un manque de reconnaissance pour une grande partie des acteurs de la recherche. Ce point fera l'objet de propositions.

Enfin, il faut noter un difficile regroupement des chercheurs – je ne vous répéterai pas tous les petits et gros mots que j'ai entendus tout au long des auditions… Pour autant, plusieurs initiatives collectives nous ont été présentées, et je souhaite vous donner l'exemple de deux projets en particulier, qui pourront servir de modèles pour le regroupement de chercheurs.

Le premier est le Pôle mixte de recherche de Campagne. Projet fédérateur et ambitieux, ce pôle a été installé grâce à l'engagement fort du SRA Aquitaine et conseil général de la Dordogne pour la valorisation du territoire de la vallée de la Vézère. Autour de ce centre de conservation et d'études (CCE), sont rassemblés les différents acteurs de la recherche archéologique spécialisés dans le domaine de la Préhistoire. S'y retrouvent réunis l'INRAP, le service départemental d'archéologie de la Dordogne, l'unité mixte de recherche PACEA qui est sous la triple tutelle institutionnelle du CNRS, de l'Université de Bordeaux et du ministère de la culture, et le musée national de la Préhistoire. Le pôle permet la mutualisation des moyens à la fois matériels (salles de nettoyage et de conservation des vestiges, salles de réunion et d'étude) et virtuels (conception de documents 3D, d'infographies, etc…). De nombreux étudiants et chercheurs de tous horizons et de toutes nationalités y sont également accueillis.

Le deuxième exemple de réussite est le centre de conservation et d'étude (CCE) de Sélestat : sa création a été permise grâce au soutien de la DRAC, des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, ainsi que de la région Alsace. Il vise à garantir une meilleure cohérence des politiques de conservation et de diffusion des collections régionales, en collaboration avec tous les acteurs de l'archéologie en Alsace (dépôts archéologiques et associatifs, musées de France et musées locaux, universités, etc.). Il devrait ouvrir ses portes au printemps 2016.

Quatrième dysfonctionnement : l'archéologie préventive en mer devient un sujet de préoccupation majeur.

L'archéologie préventive sous-marine (et subaquatique, dans une moindre mesure) constitue l'un des « angles morts » de l'archéologie, pour reprendre un terme utilisé par le Livre blanc. Si ce sujet de l'archéologie préventive en mer est récurrent, il n'a pourtant jamais fait l'objet d'un traitement administratif satisfaisant de la part de l'ensemble des instances concernées.

Les ajustements nécessaires de la fiscalité de l'archéologie appliquée à l'espace maritime sont essentiels. Les aménageurs maritimes estiment le barème actuel de la RAP, pensé pour des surfaces terrestres, trop inadapté pour être appliqué à leurs activités. Les professionnels rencontrés nous ont donné deux exemples : pour une concession d'exploitation de granulats marins de surface moyenne (25 km2), le montant de l'impôt à verser s'élèverait à 13,50 millions d'euros ; pour les fuseaux de raccordement à la terre de quatre parcs éoliens, il serait de 48,60 millions d'euros. Il faut donc trouver des solutions très vite, car cette situation fait obstacle à la réalisation des travaux. Le ministère de la culture travaille actuellement sur différentes hypothèses d'adaptation de la RAP au champ maritime et a récemment saisi le ministre de l'économie et des finances et la ministre de l'écologie et du développement durable pour demander une inspection conjointe de l'Inspection générale des affaires culturelles (IGAC), de l'Inspection générale des finances (IGF) et du Commissariat général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).

J'ajoute le nécessaire renforcement des moyens de l'INRAP. En tant qu'opérateur national et par la nature de ses missions, l'INRAP est l'opérateur le plus apte à réaliser les opérations prescrites. Nous avons donc intérêt à lui confier ces opérations sous-marines.

Cinquième et dernier dysfonctionnement : la mobilité et les perspectives de carrière des archéologues montrent des horizons trop limités. Lors des auditions, il a souvent été question de souffrance au travail. Le législateur aurait donc intérêt à se pencher sur trois sujets : le besoin de formation, initiale et continue ; la politique de recrutement ; et la gestion des carrières, en particulier l'organisation des mobilités des archéologues.

J'en arrive à la dernière partie de mon rapport, qui décline les propositions pour une politique publique équilibrée de l'archéologie préventive. Ces propositions se déclinent en cinq axes.

Premier axe : construire une politique publique de l'archéologie préventive claire et coordonnée. Je propose, en particulier, la création d'un conseil interinstitutionnel de l'archéologie, dont la composition est présentée dans un schéma page 46 du rapport. En effet, les acteurs de l'archéologie ne se connaissent pas, aucune instance ne leur permettant de se rencontrer.

Deuxième axe : garantir un système de financement fiable et efficace. La « rebudgétisation » de la RAP est le scénario qui emporte ma préférence. Cette redevance serait ainsi maintenue, mais affectée au budget général de l'État. Dans le contexte actuel, c'est la piste qui me paraît susceptible d'introduire le plus de clarté et de transparence du système.

Troisième axe : redéfinir les missions et l'implication de chaque acteur en matière de recherche et de conservation des données archéologiques.

Quatrième axe : donner les moyens au développement d'une archéologie préventive sous-marine.

Cinquième et dernier axe : accroître la mobilité interinstitutionnelle des archéologues. Cela permettrait, par exemple, à un archéologue de l'INRAP de partir, à quarante-cinq ans ou cinquante ans, travailler dans une DRAC, une structure plus légère où les conditions de travail sont moins éprouvantes que sur le terrain.