Intervention de Danielle Auroi

Avec Christophe Caresche et Michel Herbillon, et conjointement avec une délégation de la commission des Affaires de l'Union européenne du Bundestag, nous avions effectué une mission à Belgrade, en avril 2013, afin d'étudier précisément la question serbe sur place. À cette occasion, une réflexion avait également été menée à propos de la situation des cinq autres pays de la région restant candidats à l'adhésion à l'Union européenne. La présente communication a pour objet de faire le point sur les évolutions constatées au cours des deux années passées.

Les six pays en question sont formellement considérés comme candidats à l'adhésion. Après les élargissements à la Slovénie puis à la Croatie, c'est donc l'ensemble des Balkans occidentaux qui a vocation à rejoindre l'Union européenne à moyen terme : malgré les conflits récents, ces pays pluriethniques, intriqués géographiquement et héritiers d'une histoire commune sont liés par une communauté de destin.

Il s'agit là, pour l'Union européenne, d'un devoir politique historique, matérialisé par des engagements clairs. Mais l'adhésion requiert des conditions préalables très exigeantes, qui ne sont pas atteintes, loin s'en faut. Plusieurs dirigeants européens, à commencer par le Président Jean-Claude Juncker, ont ainsi clairement déclaré et répété qu'un nouvel élargissement ne pourrait pas intervenir avant au moins cinq ans.

L'appellation de « candidat » recouvre en outre plusieurs situations très différentes : la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo ne sont reconnus que comme candidats potentiels ; l'Albanie, l'Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM), le Monténégro et la Serbie jouissent pour leur part du statut de candidat officiel.

Au sein de cette seconde catégorie, il convient encore de distinguer trois cas de figure : en ce qui concerne l'Albanie et l'ARYM, le coup d'envoi des négociations d'adhésion n'a pas encore été donné ; celles avec la Serbie sont officiellement lancées mais, dans les faits, aucun chapitre de négociation n'a été formellement ouvert à ce jour ; seules les négociations d'adhésion avec le Monténégro ont réellement avancé, puisque vingt chapitres sur trente-cinq sont ouverts, dont quatre ont déjà été refermés.

Le Monténégro est donc le « bon élève » des Balkans occidentaux. Les négociations d'adhésion à l'Union européenne ont débuté en 2012 et le pays continue de se rapprocher des critères politiques. Parmi les vingt chapitres ouverts, figurent les deux les plus cruciaux : le chapitre 23, relatif à l'appareil judiciaire et aux droits fondamentaux ; le chapitre 24, relatif à la justice, à la liberté et à la sécurité. D'autre part, en alignant ses positions diplomatiques sur celles de l'Union européenne, le Monténégro apporte un soutien utile à sa Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Il a notamment mis en oeuvre les mesures restrictives adoptées à l'encontre de la Russie. Malgré la bonne marche dans les discussions sur l'acquis communautaire, beaucoup reste à faire. Les négociateurs monténégrins sont très compétents et efficaces mais le problème réside plutôt dans l'administration locale, faiblement dimensionnée, servie par des fonctionnaires mal formés et victime de sa tradition de corruption, naguère érigée en mode de fonctionnement.

Avec sa population relativement importante et compte tenu de son implication dans les conflits qui ont endeuillé la région au cours des années 1990, le dynamisme des relations entretenues par la Serbie avec l'Union européenne a un poids stratégique et symbolique spécial. Les négociations avec la Serbie présentent une particularité : le chapitre 35, intitulé « autres questions », est le plus délicat, puisqu'il inclut la problématique du dialogue avec le Kosovo ; son ouverture dépend donc de l'avancement des négociations bilatérales entre les deux pays. À ce sujet, les États membres affichent des différences d'appréciation : l'Allemagne souhaite qu'un accord formel à propos des principaux points de désaccord bilatéraux soit obtenu en préalable à l'ouverture de ce chapitre, tandis que la France n'en fait pas une condition sine qua non. Or, à tout instant des négociations d'adhésion avec un pays donné, l'ouverture ou la fermeture d'un chapitre est soumise à la règle de l'unanimité au Conseil. Les perspectives semblent s'être légèrement améliorées, d'autant que l'Allemagne a assoupli sa position. Une petite impulsion politique supplémentaire devrait permettre, d'ici à la fin de l'année, l'ouverture de deux chapitres de négociation, dont le 35. Outre les conséquences nationales pour la Serbie, cette décision enverrait un signal positif à ses voisins, car ce pays pivot des Balkans possède assurément une capacité d'entraînement.

Les élections locales qui viennent d'avoir lieu en Albanie constituent un motif de satisfaction : elles se sont beaucoup mieux passées que les précédentes et ont été saluées par les nombreux observateurs internationaux déployés sur le terrain, qui ont donc donné quitus au Gouvernement. Reste que le premier ministre albanais, M. Edi Rama, attise les incompréhensions et les rancoeurs régionales avec la Serbie en multipliant les coups de menton, notamment par des évocations de la « Grande Albanie », censée inclure le Kosovo. Concernant les perspectives de négociations, depuis l'obtention du statut de candidat officiel, il y a exactement un an, grâce à de réels efforts, les pouvoirs publics albanais se sont laissés aller à un certain relâchement et, ces derniers mois, le pays n'a accompli aucun progrès supplémentaire. Il lui reste pourtant de nombreuses tâches à résoudre, à commencer par la réforme du système judiciaire et sécuritaire, afin, notamment, de lutter contre la corruption et le crime organisé.

Quatrième pays officiellement candidat, l'ARYM connait une crise politique sérieuse : l'opposition n'a toujours pas reconnu le résultat des élections législatives d'avril 2014 et boycotte le Parlement. Le pays vient aussi d'être frappé par un affrontement armé à proximité des frontières avec le Kosovo et la Serbie, qui s'est soldé par seize morts : dix albanophones et six du côté de la police macédonienne. La Grèce bloque depuis six ans toute perspective d'adhésion de l'ARYM à l'Union européenne, lui reprochant de vouloir capter l'héritage civilisationnel hellénique à travers l'usage même du terme « Macédoine » et les références systématiques à Alexandre le Grand. Quoi qu'il en soit, l'ARYM est le seul pays des Balkans occidentaux dans lequel est constatée une nette régression en matière d'État de droit, de liberté de la presse et de corruption, au point que la Commission européenne n'est pas certaine de proposer pour la septième fois aux vingt-huit États membres l'ouverture des négociations d'adhésion.

Rappelons que le compromis des accords de Dayton a consacré, en 1995, l'indépendance de la Bosnie-Herzégovine mais en la scindant en deux entités confédérées. De 2011 à 2015, vis-à-vis de ce pays, l'Union européenne et la France ont défendu une approche fondée sur deux points : la mise en oeuvre d'un arrêt de la Cour européenne de droits de l'homme (CEDH) qui nécessite une redéfinition du schéma institutionnel, particulièrement complexe ; l'acceptation pleine et entière des conséquences de l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne en termes de contingentements tarifaires. Cette stratégie ayant échoué, il a été décidé de réorienter l'action diplomatique en mettant l'accent sur les réformes économiques et sociales : les leaders des trois communautés bosniennes ont été poussés à s'engager à mettre en place les réformes nécessaires pour dégripper le système ; en contrepartie, l'Union européenne a accepté l'entrée en vigueur d'un Accord de stabilisation et d'association (ASA), avec des préférences commerciales unilatérales bénéfiques à l'économie du pays, entré en vigueur au 1er juin.

Le nouveau Gouvernement du Kosovo, installé le 9 décembre 2014, est confronté à trois enjeux. Premièrement, la signature d'un ASA est rendue difficile par le refus de reconnaître le Kosovo de la part de cinq États membres de l'Union européenne, surtout l'Espagne. Deuxièmement, le Kosovo est le seul pays des Balkans occidentaux à ne pas avoir signé avec l'Union européenne, dès 2010, d'accord relatif à la libéralisation des visas, puisqu'il ne remplissait pas – et ne remplit toujours pas – les critères requis. Troisièmement, l'Union européenne a préconisé la création d'une juridiction ad hoc afin de poursuivre les personnes mises en cause dans des trafics d'organes durant le conflit de 1999, ce qui impose d'amender la Constitution. Or le parlement kosovar, il y a deux semaines, s'y est opposé ; cela ne contribuera pas à désamorcer les tensions avec la Serbie.

Jeunes démocraties, les pays des Balkans occidentaux étaient tous des économies administrées il y a encore vingt-cinq ans. Ils sont aujourd'hui confrontés aux mêmes problématiques de développement économique et social, de mauvaise administration, de corruption, de faible transparence du système judiciaire, de puissance des réseaux mafieux et de difficultés à accepter les règles du jeu démocratique et à intégrer le corpus européen de respect des droits fondamentaux, notamment en faveur des minorités ethniques ou sexuelles. Ils doivent en outre combattre les démons du nationalisme et du repli sur soi. De ce point de vue, les facteurs potentiellement déstabilisateurs restent préoccupants.

Les Balkans occidentaux constituent aussi une zone extrêmement sensible en ce qui concerne le dossier des migrations. L'hiver 2014-2015 a ainsi été marqué par une vague d'immigration de réfugiés transitant en direction de l'Union européenne par la Turquie puis l'ARYM et la Serbie. Pour être efficaces, les réponses coordonnées en cours de construction au sein de l'Union européenne doivent impérativement s'accompagner d'une réflexion commune avec tous nos partenaires des Balkans – y compris la Turquie, d'ailleurs –, toujours dans un esprit de responsabilité et de solidarité. Un autre enjeu fondamental est celui des réseaux d'infrastructures lourdes et de connectivité : voies routières et fluviales, transports des ressources énergétiques, télécommunications et Internet.

Outre les recommandations formelles de la Commission européenne en faveur d'un approfondissement de la coopération régionale, inlassablement répétées dans les documents d'avancement annuels, il existe deux processus informels partageant cette ambition : le processus de Brdo, suscité par la Slovénie, la Croatie et la France, et le processus de Berlin, à l'initiative de l'Allemagne. Sans doute conviendrait-il de réunifier ces processus, dont les objectifs convergent, autour des thématiques suivantes : infrastructures régionales de transports et d'énergie ; règlement des conflits bilatéraux ; consolidation de l'État de droit ; échanges entre jeunes, par exemple à travers la création d'une structure balkanique inspirée de l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ). Tous deux ont en tout cas le mérite d'associer l'ensemble des pays de la région et de contribuer à l'émergence d'une culture politico-administrative de travail en commun, dans une logique d'intégration européenne. Comment ne pas y voir une réminiscence du groupe de Visegrád, constitué par la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie en 1991 pour porter leur projet commun d'adhésion à l'Union européenne ?