Intervention de Franck Claeys

Quels leviers mettent en oeuvre les grandes villes et les grandes communautés et métropoles pour faire face à l'exacerbation des contraintes ? Parmi eux, nous avons tous pris l'habitude de mettre en avant l'investissement, pour différentes raisons, bonnes et mauvaises ; cela fait sens, en tout cas, eu égard à la situation globale et notamment à la croissance.

Les travaux qu'Olivier Landel a évoqués ont pour la plupart été menés concomitamment avec l'AMF, l'Assemblée des communautés de France (AdCF) ainsi que les représentants des villes moyennes et des petites villes.

Il convient d'abord de préciser que le chiffre – que vous avez certainement entendu citer – de 25 % de baisse de l'investissement s'entend sur une base pluriannuelle : il ressort de la comparaison entre le mandat municipal passé et le mandat actuel. Le niveau mesuré en 2014 ou en 2015 est assurément un indicateur intéressant, d'autant qu'il tend à conforter nos enquêtes, mais il est plus significatif de se fonder sur une évolution pluriannuelle et non un mouvement d'une année sur l'autre. En outre, il s'agit d'une moyenne ; nous pourrons détailler ultérieurement différents types de comportements. Enfin, les résultats auxquels nous sommes parvenus par voie d'enquête corroborent ceux qui ont été obtenus grâce à d'autres méthodes, par exemple par La Banque postale ou divers cabinets de consultants, qui ont fait appel à des approches macro-économétriques fort différentes.

J'évoquerai en premier lieu, très schématiquement, cinq autres leviers que les élus et gestionnaires des grandes villes et des grandes communautés et métropoles actionnent de facto depuis le changement de paradigme qui nous occupe.

La différence est fondamentale par rapport au scénario sur lequel nous nous sommes fondés en juillet 2013, lorsque la baisse de 1,5 milliard a été annoncée. Les réunions que nous avons alors organisées avec les gestionnaires locaux pour échanger de bonnes pratiques visaient à déterminer les leviers prioritaires, les plus efficaces, et à identifier ceux qui étaient privilégiés selon les endroits. Dès lors que l'on est passé à une logique cumulative et beaucoup plus brutale, ce sont tous les leviers qu'il faut immédiatement recenser et mettre en oeuvre de manière concomitante et le plus rapidement possible.

Au-delà de l'investissement, la baisse entraîne des conséquences sur la section de fonctionnement, pour parler en termes technocratiques, c'est-à-dire sur le service public de proximité, pour le dire de manière politique.

Du point de vue strictement technique, le défi que doivent relever les grandes collectivités – comme, sans doute, les petites – consiste moins à arbitrer à propos de nouveaux équipements que, s'agissant de l'investissement, à faire face à la nécessité d'entretenir un patrimoine et surtout, s'agissant du fonctionnement, à respecter le droit budgétaire, c'est-à-dire à élaborer des budgets dont la section de fonctionnement est équilibrée. Autrement dit, il s'agit, là où la situation est la moins inconfortable, de maintenir une épargne à un niveau minimal et, là où elle est plus difficile, de s'en tenir au strict respect du droit budgétaire. En matière de gestion publique locale, l'enjeu reste circonscrit à la section de fonctionnement, ce qui est logique dès lors que le problème auquel sont confrontés les gestionnaires est l'effet de ciseau, que la baisse des dotations n'a pas fait naître mais auquel elle a donné une dimension inédite. De ce fait, c'est moins un fonds d'investissement qu'un fonds de consolidation de l'autofinancement qui sera nécessaire pour résoudre le problème : ce n'est pas aux conséquences qu'il faut s'attaquer, mais aux causes. Votre rapport, monsieur le rapporteur, montre d'ailleurs que vous partagez cette analyse.

Les cinq leviers sont les suivants : premièrement, la maîtrise des dépenses de personnel ; deuxièmement, la modification des pratiques de production du service public de proximité ; troisièmement, la diminution des subventions aux associations ; quatrièmement, la révision des politiques tarifaires ; cinquièmement, ce que j'appellerai le « rebasage du périmètre » des services publics de proximité. La formulation est quelque peu technocratique, j'en conviens, mais je citerai des exemples de cas qu'elle recouvre.

Les dépenses de personnel représentent 60 % de la section de fonctionnement dans les grandes villes. Aucune grande ville ou grande communauté, ni sans doute aucune ville moyenne, petite ville ou commune rurale, ne peut manquer de reconsidérer sa politique de ressources humaines. D'autant que la boîte à outils dont les collectivités disposent est, du moins en théorie, assez touffue, de la remise en question des politiques d'avancement à la diminution du volume de non-titulaires en passant par la réduction de l'encadrement intermédiaire, entre autres. Encore cette disponibilité n'est-elle que théorique : l'efficacité de l'outil principal, à savoir le non-remplacement des départs à la retraite, notamment dans les communautés, dépend de la pyramide démographique des agents, qui n'est pas identique partout. Ainsi, le « rendement » d'un même outil varie d'une collectivité à l'autre.

À ce propos, nous nous étonnons qu'il n'existe pas davantage de travaux rigoureux tendant à distinguer, en matière d'évolution des dépenses de personnel, ce qui relève de l'endogène, autrement dire qui résulte de la décision des élus, et ce qui relève de l'exogène. La Cour des comptes s'est livrée à cet exercice dans son rapport thématique sur les finances publiques locales rendu public en octobre 2013. L'ordre de grandeur qui en ressortait, toutes collectivités confondues, était de 40 % pour les facteurs exogènes et 60 % pour les endogènes. Selon nos enquêtes, du moins s'agissant du budget 2015, la proportion serait plutôt inverse, avec 57 % relevant du subi et 43 % résultant du décidé. Il s'agit là encore, naturellement, d'une moyenne ; je pourrai entrer davantage dans les détails.

Le deuxième levier, dont je citerai différents exemples concrets, c'est ce que j'ai appelé la modification des pratiques de production du service public de proximité : valorisation du patrimoine immobilier, modernisation des pratiques d'achat, accélération des mutualisations, reconsidération des choix de mode de gestion par l'arbitrage entre régie et délégation, développement du mécénat.

Le troisième levier, la diminution des subventions aux associations, doit être mis en parallèle avec la réduction des dépenses d'investissement : dans les deux cas en effet, la décision se traduit immédiatement au niveau budgétaire. Et malheureusement, la quasi-totalité des grandes villes et des grandes communautés recourent à ce levier. Si les chiffres varient naturellement d'une collectivité à l'autre, ainsi que les modalités – cela peut se traduire par la baisse des subventions, mais aussi par la remise en question d'avantages tels que la mise à disposition gratuite de locaux –, les conséquences sont les mêmes : l'affaiblissement du tissu associatif.

Avec le quatrième levier, la révision des politiques tarifaires, on change de registre : il s'agit bien de restreindre l'accès de certaines catégories de population à certains services publics, comme avec le cinquième levier, le rebasage – en réalité une réduction – du périmètre des services publics. Les exemples sont nombreux, de la fermeture d'équipements culturels et sportifs à la reconsidération des heures d'ouverture au public de ces équipements ou d'autres services, en passant par la réduction de l'offre de transports en commun – un problème sans doute plus urbain que rural, cette fois – ou de la fréquence de ramassage des ordures ménagères. Bref, les illustrations sont nombreuses et les outils potentiels – je parle en tant que directeur financier – variés.

Toutes les grandes villes ont élaboré ce que l'on pourrait appeler, de manière là encore quelque peu technocratique, des plans d'adaptation, qu'il est intéressant d'examiner lorsqu'ils sont rendus publics – ils ne le sont pas toujours, pour des raisons que l'on peut comprendre. Ainsi la ville de Nancy a-t-elle publié un « plan d'équilibre et de développement » où sont distinguées deux composantes : « Construire une administration exemplaire » et « Refonder le périmètre des services publics ». En substance, dans la première, on fait porter l'effort sur les élus et les services, et dans la deuxième, sur la population ou les usagers… Le plan énumère les aspects qui relèvent de chacun des deux registres et précise que 57 % des économies chiffrées relèvent du premier, 43 % du second. En discutant avec les directeurs généraux des services lors de nos réunions, nous avons constaté que ces ordres de grandeur étaient assez représentatifs. Pour résumer à l'extrême, l'effort fourni en réaction au rythme de baisse des dotations est à 50 % interne et à 50 % externe.

Il existe un paradoxe que l'on a tendance à oublier, proprement insupportable pour les collectivités et les élus et gestionnaires concernés : dans le contexte actuel, ce sont les plus vertueux qui sont le plus pénalisés. Nombre de grandes villes, métropoles et communautés, mais sans doute aussi de petites villes, et même de communes rurales, n'ont pas attendu la baisse ni même le gel des dotations pour commencer à rechercher des gains d'efficacité ou de productivité. Ceux qui y ont travaillé il y a quatre à six ans ont obtenu des résultats, mais, pour le dire de façon triviale, en supprimant le « gras », de sorte que ce sont eux qui sont aujourd'hui de fait dans la situation la plus délicate, eux qui vont devoir cette fois faire porter l'effort sur l'aspect externe puisqu'ils l'ont déjà réalisé en interne.

En conclusion, pour nous, au-delà du principe de la baisse des dotations et de son montant, c'est surtout le rythme qui pose problème. S'agissant du rebasage des services publics locaux – un terme que j'utilise délibérément pour être le plus neutre possible du point de vue politique –, il n'y a intellectuellement rien de choquant à réinterroger le périmètre de ces services. On peut même voir la chose sous un jour positif, comme Olivier Landel l'a suggéré. Le problème, c'est la méthode. Pour s'engager dans cette démarche, il faut en effet être capable de procéder à des évaluations et de mener un minimum de concertation avec les usagers : tout cela exige un certain temps. Cela ne peut se faire au rythme d'une recherche d'économies budgétaires qui doit, elle, être effective en l'espace de quelques mois.