Intervention de Bruno Delsol

Nous avons cherché à savoir dans quelle mesure la péréquation atténuait les effets de la baisse des dotations pour certaines catégories de communes ou d'intercommunalités.

Permettez-moi, au préalable, de rappeler les principales composantes de la péréquation. Un premier bloc, appelé « péréquation verticale », se trouve au sein de la DGF. Il est constitué de la dotation de solidarité urbaine (DSU), qui augmente, en 2015, de 180 millions d'euros, de la dotation de solidarité rurale (DSR), qui augmente, en 2015, de 117 millions d'euros, de la dotation nationale de péréquation (DNP), qui augmente de 10 millions d'euros, et des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, qui, quant à eux, restent stables.

D'autres leviers de péréquation, appelés « péréquation horizontale », se trouvent en dehors de la DGF. Il s'agit du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), qui a augmenté, en 2015, de 210 millions d'euros, et du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF), qui augmente, en 2015, de 20 millions d'euros. On parle, au sujet de ces fonds, de péréquation horizontale, car ils sont financés par prélèvement sur les ressources des communes ou des intercommunalités contributrices.

La péréquation a augmenté en 2015. Cette augmentation est financée en partie par ce que l'on appelle les variables d'ajustement et en partie en interne à la DGF. Cette année, cela a été « moitié-moitié ». Par conséquent, la progression de la péréquation verticale a été financée, pour 50 %, en interne à la DGF. Ce financement a fait l'objet d'un écrêtement sur la dotation forfaitaire des communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne nationale. Autrement dit, le financement de la péréquation est fait lui-même selon des modalités péréquatrices.

En ce qui concerne le FPIC, 730 territoires sont contributeurs nets et 1 246 sont bénéficiaires nets – sachant que certains territoires peuvent à la fois contribuer et recevoir. En 2015, 48 % des territoires sont assujettis à un prélèvement au titre du FPIC et 59 % reçoivent une attribution, ce qui fait 57 % de bénéficiaires nets.

Nous nous sommes demandé quel était l'impact de la péréquation face à la baisse des dotations par catégorie de collectivités, et d'abord par taille.

Nous prenons en considération la taille des territoires puisque le FPIC est, en première échéance, payé ou perçu par l'ensemble constitué par l'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres. Si l'on observe l'impact par strate, la méthode consiste à comparer la baisse de la DGF avant l'intervention de la péréquation horizontale et après la progression de la péréquation horizontale, le tout rapporté aux recettes réelles de fonctionnement de 2013. La moyenne sera de moins 1,9 %, soit le rapport entre la baisse de la DGF en 2015 et les recettes réelles de fonctionnement, toutes communes et EPCI confondus.

Pour les territoires de moins de 10 000 habitants, la baisse est de 1,45 % avant péréquation horizontale et de 1,42 % après péréquation horizontale. Il y a donc, même s'il s'agit d'un faible pourcentage, un écart favorable aux territoires de moins de 10 000 habitants. Il est également favorable pour les territoires de 10 000 à 20 000 habitants et ceux de 20 000 à 50 000 habitants, mais défavorable pour ceux de 50 000 à 100 000 habitants. L'écart redevient favorable pour les territoires de 100 000 à 200 000 habitants, mais défavorable pour ceux de plus de 200 000 habitants. L'effet atténuateur joue donc surtout en dessous de 50 000 habitants.

Nous avons également fait un calcul en fonction des strates de potentiel fiscal par habitant, qui est un indicateur de richesse, en retenant les quatre quarts du classement. Pour les territoires du premier quart, la baisse de la DGF par habitant est de 1,07 % avant l'intervention de la péréquation, et de 0,53 % après. L'effet de la péréquation efface donc la moitié de la baisse de la DGF. Comme le tout se passe à enveloppe fermée, l'effet est contraire dans le quart des territoires les plus riches, pour lesquels la baisse spontanée est de 2,17 % mais de 2,39 % après péréquation.

Parmi les communes les plus concernées par la péréquation, nous nous sommes concentrés sur les éligibles à la DSU cible et à la DSR cible, c'est-à-dire les communes les plus pauvres au regard des indicateurs de richesse retenus pour définir la DSU et la DSR. Pour les communes éligibles à la DSU cible en 2015, la péréquation a ramené leur contribution au redressement des finances publiques du niveau spontané de 1,84 % de leurs recettes réelles de fonctionnement – soit un niveau proche de la moyenne nationale –, à 0,3 %. Si, en outre, l'on tient compte du FPIC, l'effort net demandé à ces communes est de 0,04 %. On peut donc dire, au moins pour les communes éligibles à la DSU cible, que la péréquation a considérablement réduit la contribution réelle au redressement des finances publiques et l'a même presque annulée. Sur les 280 communes éligibles à la DSU cible, 120 connaissent une baisse effective de leur DGF, ce qui veut dire que les autres connaissent hausse ou stabilité en la matière. Les données ne sont pas très différentes pour les communes éligibles à la DSR cible. Compte tenu de la péréquation verticale et du FPIC, les attributions totales de ces communes sont en hausse en 2015 par rapport à 2014. Ces catégories de communes ne sont certes pas représentatives de l'ensemble des communes, mais l'examen de leur cas permet de comprendre dans quelle mesure la péréquation peut atténuer l'effort pour les communes les plus pauvres.

Un autre de nos sujets d'étude a porté sur la cohérence des divers dispositifs de péréquation.

La péréquation verticale et la péréquation horizontale procèdent du même esprit, mais ne fonctionnent pas selon les mêmes mécanismes. Par conséquent, les gagnants à la DSU et les gagnants au FPIC ne sont pas forcément les mêmes. Nous avons cherché à savoir s'il résultait des contradictions de ces différences ou si le paysage était cohérent dans l'ensemble.

Globalement, les 280 communes éligibles à la DSU cible sont bénéficiaires nettes du FPIC à hauteur de 83 millions d'euros ; 225 sont bénéficiaires nettes, mais 24 sont contributrices nettes. Autrement dit, 24 communes bénéficiaires de la DSU cible – donc présumées figurer parmi les plus pauvres – contribuent au FPIC plus qu'il ne leur est reversé. Pour ces 24 communes, une question se pose. Quant aux 10 000 communes éligibles à la DSR cible, elles sont bénéficiaires du FPIC à hauteur de 127 millions d'euros, et 641 d'entre elles sont contributrices nettes au FPIC. Ce qui peut sembler une contradiction touche en fait une minorité puisque 8 400 environ de ces communes, soit 84 %, sont bénéficiaires nettes du FPIC. Cela étant, les communes concernées y voient une injustice.

S'agissant de l'avenir, je serai bref, car le sujet est très bien documenté dans le rapport de madame Pires Beaune.

J'évoquerai d'abord la question récurrente des communes pauvres dans des EPCI riches. Si l'EPCI est riche, la commune bénéficie des services et des infrastructures portés par l'établissement public, ainsi que, éventuellement, de la dotation de solidarité communautaire ou d'une répartition péréquée des attributions de compensation si l'EPCI et les communes en ont décidé ainsi. Telle est la réponse que nous faisons aux maires, qui nous répondent à leur tour que, par malchance, leur EPCI ne fait pas tout cela. Il faut donc trouver une solution. Nous avons chiffré le report de contributions vers l'EPCI d'appartenance, qui s'élèverait à 33 millions d'euros pour la DSU et à 0,6 million pour la DSR cible, soit au total environ 34 millions. Il reste à apprécier si, par rapport au problème qu'il s'agit de régler, cette dépense est raisonnable.

Autre sujet sur la table : faut-il cibler davantage les dotations de péréquation ? Aujourd'hui, 35 677 communes bénéficient d'au moins une dotation de péréquation au sein de la DGF : DSU, DSR, dotation nationale de péréquation ou dotation affectée aux communes d'outre-mer. Autrement dit, 97 % des communes bénéficient de la péréquation. Plus précisément, 75 % des communes de plus de 10 000 habitants sont éligibles à la DSU et 98 % des communes de moins de 10 000 habitants sont éligibles à la DSR. On peut se demander s'il faut resserrer les conditions d'attribution des dotations de péréquation.

Les effets de seuil figurent aussi parmi les thèmes d'interrogation pour l'avenir. La DSU cible est attribuée, au regard des indicateurs de richesse, aux 250 premières communes de plus de 10 000 habitants et aux 30 premières communes de moins de 10 000 habitants. Il y a donc un effet de seuil caractérisé suivant que l'on occupe la deux cent cinquantième ou la deux cent cinquante et unième place. La question peut se poser de remplacer le phénomène de seuil par un mécanisme de pente, qui accentuerait la péréquation pour les communes les plus pauvres.