Intervention de Laurent Davezies

On a très longtemps pensé que Strasbourg était riche et allait très bien, sans se rendre compte que ce n'est plus le cas depuis dix ans. La métropole connaît désormais un véritable déclin économique. En matière d'investissement et de coopération, les Allemands ont notamment totalement tourné le dos à l'Alsace et regardent vers l'est.

Le problème, c'est que le lien entre métropoles et territoires se délite. Le phénomène de solidarité fonctionnelle qui les faisait autrefois concourir à la fabrication d'un même produit – la conception d'un modèle de l'industrie automobile se faisait en région parisienne, et les usines se trouvaient dans les territoires – est désormais cassé. Les secteurs de l'économie de l'information sont en effet globalement autosuffisants, et la fabrication éventuelle est largement décentralisée.

Par ailleurs, les changements technologiques très rapides réduisent le cycle de vie des produits et accentuent ainsi la concentration de la richesse dans les secteurs centraux. Alors que la 2 CV Citroën a été produite durant cinquante ans, le microprocesseur qui arrive aujourd'hui sur le marché verra un nouveau modèle lui succéder dans quelques mois. Le partage de la richesse créée est donc différent : la présence d'un produit sur le marché durant de longues années minimisait la part de richesse créée revenant aux concepteurs urbains – même s'ils étaient mieux rémunérés au plan individuel – et maximisait la part revenant à ceux qui fabriquaient le produit dans les territoires périphériques. C'est tout le contraire aujourd'hui, que ce soit dans le cas de l'automobile ou dans le cas du microprocesseur vendu durant six mois après avoir demandé un an et demi de conception, d'autant qu'il est le plus souvent produit à l'étranger.

Ces mécanismes ne sont pas tout récents, mais le délitement de la solidarité fonctionnelle avait pu, jusqu'alors, être très largement compensé – notamment depuis les années 1980 – par l'augmentation considérable du poids des dépenses publiques et sociales dans le PIB dont témoigne la progression de la dette et du déficit. Je suis surpris que les économistes publient en permanence des études sur le partage de la valeur ajoutée entre le capital et le travail en oubliant le « tiers masqué » qui a empoché la plus grosse part : l'État au sens large. Les prélèvements et les dépenses de l'État comme de la sécurité sociale bénéficient finalement à la population, donc plutôt au travail qu'au capital.

Certes, depuis les années 1980, la production de la valeur ajoutée s'est concentrée dans les grandes métropoles, mais il ne faut pas négliger les phénomènes de redistribution. Entre 1980 et aujourd'hui, la part de l'Île-de-France dans le PIB national est passée de 27 % à 31 %, soit une augmentation de quatre points et, en conséquence, un recul de quatre points de la part des territoires. Pourtant, les ménages d'Île-de-France, qui disposaient en 1980 de 25 % du revenu disponible brut des ménages français, ne concentrent plus que 22 % de ces revenus aujourd'hui. On constate donc un très fort effet de ciseau, qui amène l'Île-de-France à « travailler plus pour gagner moins », pour paraphraser une célèbre formule. De façon générale, les grandes métropoles ont une contribution de plus en plus forte à la production de richesses alors que les inégalités de revenu par habitant entre les territoires n'ont cessé de décroître. Suivant son humeur, on pouvait donc, de façon paradoxale, constater soit une terrible fracture productive territoriale, soit un extraordinaire recul des inégalités territoriales de revenus. J'ai établi ce constat il y a longtemps – ce qui a fait hurler beaucoup de gens –, mais, aujourd'hui, l'INSEE fait les mêmes observations. Des mécanismes de redistribution extrêmement puissants – qui se reflètent dans le niveau des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires en proportion du PIB – expliquent la décroissance des inégalités.

Pour comprendre le fonctionnement de cette solidarité, il serait essentiel de disposer, territoire par territoire, des montants prélevés en termes fiscaux et sociaux et des dépenses publiques et sociales dont ils ont bénéficié. Or ce calcul n'est jamais effectué. À plusieurs reprises, dans les années 1960 et 1970, l'Assemblée nationale a demandé que soit opérée une régionalisation du budget de l'État. Cela n'a jamais été fait. Il y a une quinzaine d'années, des administrateurs de l'INSEE ont produit des chiffres officieux qui n'engageaient qu'eux-mêmes, montrant, comme je l'avais fait de mon côté, que de très puissants mécanismes de redistribution étaient à l'oeuvre des territoires riches vers les territoires pauvres.

Une fiscalité non progressive, voire régressive, ou bien une dépense publique distribuée de façon « régressive », n'empêche pas ces phénomènes. J'ai travaillé sur la situation territoriale du Mexique lors de son entrée dans l'OCDE : le Nord, très riche, payait en impôts un pourcentage de son revenu inférieur à celui du Sud, pourtant pauvre, et bénéficiait de davantage de dépenses publiques par habitant. Certains criaient à l'injustice et dénonçaient le manque de solidarité mais, en valeur absolue, les transferts du Nord vers le Sud étaient colossaux. En travaillant, en 1996, pour la Commission européenne, au premier rapport sur la cohésion, j'avais constaté le même phénomène dans tous les pays européens entre les grandes métropoles et les territoires – environ 10 % de la richesse produite par le Grand Londres ou l'Île-de-France était ainsi redistribuée vers le reste du pays. Si cette proportion reste valable aujourd'hui, cela signifie que l'Île-de-France, qui génère 31 % du PIB, distribue 3 % de la richesse nationale aux territoires. Je prends même le pari que cette proportion est supérieure, car plus les déséquilibres territoriaux sont grands, plus le mécanisme joue.

Tous ces calculs, malheureusement, sont faits sur un coin de table. Alors que je n'entends partout parler que de solidarités interterritoriales – la question obsède les élus qu'ils soient de droite ou de gauche –, elle ne fait jamais l'objet d'aucune statistique : nous avons affaire à une boîte noire. Or, cette année, miraculeusement, pour la première fois, Mme Mireille Elbaum, présidente du Haut Conseil du financement de la protection sociale, a décidé de lancer des travaux permettant de mesurer la contribution des budgets sociaux à la lutte contre les inégalités de revenu entre les territoires. Immodestement, j'imagine que mes propres travaux, que Mme Elbaum connaît bien, ne sont pas étrangers à cette décision.

Sans doute protesterais-je bruyamment, si j'étais à la place de monsieur Sansu, en apprenant que l'on supprime une part de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de Vierzon. Cela dit, il faut considérer les 11 milliards d'euros supprimés sur trois ans au regard des quelque 1 000 milliards que représentent chaque année les prélèvements et les dépenses. Monsieur Sansu prendra sans doute mal mon propos, mais le rabotage des dotations est presque anecdotique par rapport à ce qui nous attend en matière de décrue des dépenses publiques. Les économistes proches du Gouvernement parlent de faire chuter les dépenses publiques de 57 % à 52 % du PIB ; ceux qui sont plus proches de l'opposition proposent de les ramener à 50% ou 51 %. Autrement dit, tout le monde s'accorde sur une baisse des dépenses de cinq à sept points de PIB, soit un montant annuel de 100 ou 140 milliards d'euros – à comparer aux 11 milliards en trois ans.

Dans ce contexte, les territoires les plus vulnérables au regard des tendances économiques, ceux qui sont déjà pénalisés, risquent de l'être plus encore, même si ce déclassement ne signifie pas que ces territoires soient morts. De très nombreuses activités, comme le tourisme ou la charpente métallique, se développent parfaitement hors des grandes métropoles, et ils bénéficient aussi de l'argent de la moitié la plus aisée des retraités, ceux qui quittent les métropoles. Je ne parle pas de ceux qui, ayant des carrières « à trous », se retrouveront dans des situations épouvantables dans les prochaines années – en la matière, nous n'avons encore rien vu : les travaux universitaires montrent que les inégalités ne cessent de s'accroître au fil de la vie, tendance que la période de crise que nous traversons ne pourra qu'accentuer. On note un accroissement du revenu par ménage des retraités des catégories supérieures, lié à l'explosion, en trente ans, de l'emploi des femmes de la classe moyenne et moyenne supérieure. Retenez ce conseil d'une démographe de l'INED : passé cinquante ans, ne divorcez plus ! (Sourires.) Les ménages « bipensionnés » connaîtront en effet une situation particulièrement favorable, et seront nombreux à s'installer sur les territoires, où ils injecteront énormément d'argent. Il s'agit d'un phénomène appréciable, le poids des retraites dans le PIB étant appelé à croître mécaniquement au cours des dix à quinze prochaines années. Plus de retraités aisés, c'est plus de recours à des services locaux et plus de travail pour les jeunes sur les territoires. Le tableau n'est donc pas apocalyptique : la baisse des dépenses publiques de 57 % à 51 % du PIB ne nous ramènera pas à l'âge de pierre, mais plutôt au niveau des dépenses des années 1990 ou 2000.

Il n'en demeure pas moins que les territoires les plus vulnérables économiquement sont ceux qui dépendent le plus de la dépense publique et sociale. Dans mon ouvrage, en 2012, je signalais que, dans une centaine des quelque 300 zones d'emploi françaises qui constituent ce que l'on appelle, de façon effrayante, la « diagonale du vide », la dynamique de l'emploi entre 1997 et 2007, veille de la crise, a surtout été imputable à l'emploi public. On y a créé plus d'emplois publics que d'emplois privés, et l'on a même créé des emplois publics là où l'on perdait des emplois privés. Mais cette période est terminée et ce mécanisme ne peut plus fonctionner, car on ne pourra pas continuer à augmenter le nombre d'emplois publics comme depuis quinze ou vingt ans. Si l'on réduit la voilure – et la baisse des dotations de l'État n'est qu'un avant-goût du phénomène à venir –, les territoires les plus vulnérables seront les premiers touchés.

Aujourd'hui, nous avons donc besoin d'abaques, d'instruments de calcul nous donnant une vision très claire des effets redistributifs des différents mécanismes budgétaires ou sociaux, en termes de prélèvements comme de dépenses, car nous n'en disposons pas. Les derniers travaux officiels que l'on cite encore aujourd'hui datent de 1996 : rien n'a été publié depuis l'étude que j'ai effectuée avec Rémy Prud'homme et une équipe britannique pour la Commission européenne. Nous avons besoin d'abaques, car l'équilibre territorial constitue aussi un enjeu essentiel, même s'il ne peut pas primer les enjeux majeurs en termes macroéconomiques, de justice sociale ou autres. Nous devrions avoir, au moment où nous amorçons les réformes, une vision beaucoup plus claire des effets qu'auront, pour chaque territoire, des mesures de portée macroéconomique comparables, car ces effets peuvent être plus ou moins lourds pour les territoires les plus défavorisés.

Je vous souhaite bonne chance pour trouver un chercheur qui pourra vous faire un exposé sur la géographie des effets d'une réduction de 11 milliards d'euros de la DGF, car les jeunes chercheurs qui veulent travailler sur ces sujets sont très peu nombreux. Nous manquons d'une relève universitaire. L'omerta sur les données est telle qu'il faudrait être un jeune doctorant suicidaire pour se lancer dans un tel travail sans disposer de matériaux. La panne est donc à la fois statistique et intellectuelle : il nous manque le capital humain pour mener ces travaux à bien. C'est un véritable problème, sachant qu'au-delà de la baisse des dotations sur laquelle vous m'interrogiez, en période de croissance atone, la réduction générale, qu'elle soit absolue ou relative, des dépenses publiques et sociales aura des effets extrêmement différents selon les territoires, effets que nous ne sommes pas en mesure de chiffrer sérieusement. Nous sommes donc mal à l'aise pour répondre aux élus locaux qui veulent savoir à quelle sauce ils seront mangés, et je ne suis même pas certain que nous disposions des instruments qui permettent d'effectuer un choix entre deux mesures de même effet macroéconomique mais aux conséquences territoriales très différentes.