Intervention de Laurent Davezies

Les économistes sont aujourd'hui un peu fâchés avec les mesures d'élasticité… Depuis que l'économiste en chef du FMI, M. Olivier Blanchard, a reconnu publiquement que les études longtemps menées sur l'élasticité entre solde des finances publics et PIB étaient complètement fausses, ceux qui utilisent cet outil font un peu figure de Mme Soleil.

Est-ce que le jeu en vaut la chandelle ? En somme, dites-vous, 3 ou 4 milliards d'euros par an ne représentent que 0,25 % du PIB français : « Tout ça pour ça ? » Le problème, c'est que l'argument risque d'être utilisé à chaque fois que l'on proposera une réduction des dépenses, quel que soit l'interlocuteur concerné. Si l'on ne dispose que d'une petite cuillère pour vider une baignoire, on n'a le sentiment que rien ne change avec les premières cuillerées et qu'elles n'ont eu aucun effet, mais il faut bien s'y mettre et chaque cuillerée a, en fin de compte, la même valeur.

Une alternative que nous n'avons pas évoquée repose sur les critères qui s'appliqueront pour différencier la réduction des dépenses selon les territoires. Ils pourraient permettre d'atténuer le choc en question.

Toutefois, nous nous situons dans un contexte – je peux en parler à l'Assemblée un peu plus sereinement qu'au Sénat, où j'ai été entendu à plusieurs reprises dans une ambiance un peu tendue – où tout le monde – même le très sérieux INSEE – a constaté un « banquet de la dépense publique locale » depuis une quinzaine d'années, notamment une explosion de l'emploi public, en particulier dans les intercommunalités pourtant créées pour réaliser des économies d'échelle. En 1999, la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement, était une intelligente loi de rationalisation qui visait à faire mieux avec moins. L'INSEE, qui manie plutôt la litote, note qu'en dépit des intentions du législateur, l'emploi a explosé dans les intercommunalités. Les responsables des grandes fédérations de l'intercommunalité parlent d'un « effet d'ajustement » : l'emploi augmente dans un premier temps, mais a vocation à diminuer ultérieurement ; mais il faudrait attendre trente ans pour observer son recul ! En tout cas, je crains que nous observions le même phénomène avec les grandes régions en cours de création. Je me suis rendu sur le terrain dans tout le pays : il est partout évident que la complexité démoniaque de la mise en musique des mariages prévus amènera à embaucher du personnel – surtout lorsque l'on connaît les échéances auxquelles la réforme doit être mise en oeuvre.

Il faudrait un juge de paix. Je suis très surpris que l'on ait récemment lancé de nombreuses réformes sans avoir fait le bilan général de trente années de décentralisation, ce qui aurait permis de s'interroger sur l'évolution de la dépense publique locale. Sur quelle dynamique les effets des mesures en cours viennent-ils se greffer ? À vrai dire, nous n'en savons rien.

Par ailleurs, depuis des décennies, nous entendons le brame permanent de ceux qui déplorent la perte d'autonomie financière des collectivités locales. En guise de théorie de la décentralisation, nous disposons essentiellement de celle de l'économiste et géographe américain Charles Tiebout qui, en appliquant à l'action publique les règles du marché de l'offre et de la demande, montre que la présence de services publics locaux dépend de la demande spécifique à chaque territoire. Une sorte de système d'offre et de demande joue entre les électeurs et les candidats aux élections concernant ces services, dont le prix d'équilibre correspond à l'impôt local acquitté.

On peut retenir une idée centrale : l'autonomie de la collectivité locale repose sur le fait que les électeurs locaux supportent une grosse partie des prélèvements qui financent les dépenses. Or ce n'est pas du tout ce qui s'est produit, car la décentralisation n'a pas été mise sous pression des recettes – ce qui pourrait aussi être théorisé positivement, je ne porte pas de jugement. Au contraire, nous avons même plutôt eu une décentralisation de la dépense. Finalement, les élus locaux se sont retrouvés dans une situation dans laquelle ils devaient moins chercher à rationaliser l'action publique locale dans une confrontation avec l'électeur-contribuable qu'endosser le rôle de l'avocat de leur collectivité pour obtenir davantage de la part de l'État.

Cette situation élimine en quelque sorte les avantages de la réforme majeure qu'ont connue tous les pays industriels au milieu des années 1980, à savoir le passage de dotations conditionnelles non garanties à des dotations globales garanties, qui était pour les gouvernements centraux un moyen de responsabiliser les pouvoirs locaux : au-delà de la dotation globale garantie, le reste des dépenses locales devait être financé par appel à l'électeur-contribuable. Ce mécanisme visait à établir une cloison étanche entre l'argent dépensé localement et les budgets nationaux, à une époque où se posait déjà la question des effets macroéconomiques pénalisant d'une forte dépense publique dans une rhétorique étonnamment semblable à celle répandue aujourd'hui. Ce mécanisme ne joue plus, et les élus demandent désormais toujours plus, en même temps que plus d'autonomie. Je ne sais pas si je dois citer son nom, mais mon collègue Philippe Estèbe résume très bien cela en disant que les collectivités se comportent comme nos adolescents qui demandent leur argent de poche en même temps qu'ils veulent nous interdire l'entrée de leur chambre. C'est un peu dans ce genre de situation que se sont installées nos collectivités locales. Je ne dis pas qu'il est bon de réduire les dotations mais…