Intervention de Jean-René Lecerf

Réunion du 29 septembre 2015 à 18h00
Commission d'enquête visant à évaluer les conséquences sur l'investissement public et les services publics de proximité de la baisse des dotations de l'État aux communes et aux epci

Jean-René Lecerf, président de la commission des finances de l'Assemblée des départements de France, ADF :

Mon arrivée à la présidence de la commission des finances de l'ADF est récente. Lorsque je suis devenu président du conseil départemental du Nord, en avril dernier, j'ai démissionné de mon mandat de sénateur.

Je connais bien ce département tout à fait hors norme qu'est le département du Nord – c'est la troisième collectivité territoriale de France après l'Île-de-France et Paris – et je commence à me confronter à la situation de l'ensemble de mes collègues. Le Nord est à l'avant-garde des problèmes que vous évoquez puisqu'il se trouve dans la situation financière la plus compliquée, ce qui n'est pas sans conséquences sur l'aide qu'il peut apporter à l'investissement des communes.

Cela étant, j'ai l'impression de ne faire qu'ouvrir la marche. À mes collègues, je disais me sentir un peu comme Danton quand, en route vers la guillotine et passant devant la maison de Robespierre, il lui cria : « Robespierre, tu me suis ! » Mes collègues m'ont expliqué gentiment qu'ils m'avaient désigné à ce poste en sachant que mon espérance de vie serait la plus limitée… mais que la leur ne serait guère plus longue. Ils me voient un peu comme un rempart.

En fait, les subventions départementales au bloc communal diminuent depuis longtemps : elles ont accusé une baisse de 30 % en huit ans, passant de 3 milliards d'euros en 2007 à 2,1 milliards en 2014. Ce recul affecte plus durement les communes de moins 500 habitants où la part des subventions départementales dans l'investissement est plus élevée que dans les grandes villes. Le taux de subvention se situe à 6 % en moyenne pour l'ensemble des communes, mais il atteint 17 % dans celles de moins de 500 habitants, 11 % dans celles qui comptent de 500 à 2 000 habitants, et 2 % dans celles de plus de 300 000 habitants.

J'ai la conviction que, si les politiques nationales et départementales n'évoluent pas fortement, ce qui nous attend est encore bien pire. Dès 2016, les perspectives sont particulièrement sombres. Mon département va réaliser 175 millions d'euros d'investissements en 2015 quand il y consacrait 500 millions d'euros il y a quelques années. Ce véritable effondrement l'empêche de réaliser des travaux départementaux qui seraient nécessaires : un seul collège sera reconstruit alors qu'il faudrait en refaire une dizaine par an.

Dans ces conditions, l'aide aux intercommunalités et aux communes devient éminemment problématique. C'est à tel point que, comme certains de mes collègues, j'en suis à conseiller aux maires de prendre un emprunt relais en attendant que les subventions allouées en début d'année 2015 leur soient effectivement versées. Je leur explique qu'ils percevront ces subventions puisqu'elles ont été votées, que je m'efforcerai de les leur verser le plus rapidement possible mais que, dans l'immédiat, je suis dans l'incapacité de le faire.

Mon département, comme d'autres, a aussi contracté des dettes à l'égard de l'État. Il y a quelques jours, M. le préfet m'a réclamé 5 millions d'euros au titre du contrat de plan 2000-2006. La situation complexe des départements les conduit à revoir leurs politiques d'aide aux communes. Il en va ainsi de toutes les politiques qui ressortissent d'un droit de tirage. Pour le fonds départemental d'aménagement du Nord (FDAN) et le fonds départemental de solidarité territorial (FDST), il existe un droit de tirage d'environ 450 millions d'euros sur trois ans, que nous allons supprimer lors de la prochaine réunion plénière, faute de pouvoir y faire face.

Comme moi, nombre de mes collègues sont obligés de suspendre des politiques dites de guichet. Parallèlement, de nombreux départements – dont le mien – avaient développé des contrats de territoire pour passer progressivement d'une politique de guichet à une politique de projets. Dans le Nord, nous avions distribué des étoiles – une, deux ou trois – aux projets qui nous paraissaient particulièrement intéressants. Pour les seuls projets auxquels ont été attribuées deux ou trois étoiles, les montants concernés sont d'environ un milliard d'euros. À présent, j'explique aux maires qu'ils pourront encadrer à la mairie ces trois étoiles qui n'étaient pas une garantie d'obtenir quelque financement que ce soit de la part du département. Ce n'est pas toujours facile à accepter pour bon nombre d'élus locaux, notamment pour les maires de communes moyennes, petites ou très petites.

Il va de soi que certains métiers, tels que ceux du bâtiment et des travaux publics (BTP), en subissent des conséquences immédiates. Les fédérations de travaux publics sont en soins palliatifs, si je puis me permettre cette image, avec les risques de lourdes suppressions d'emplois qui en découlent. Or l'aide à l'investissement des communes et intercommunalités était quand même la fierté des départements et l'une de leurs raisons essentielles d'exister.

Tous mes collègues considèrent que, plus encore que par la baisse des dotations d'État, les départements sont plombés par l'envolée des allocations individuelles de solidarité (AIS) et plus précisément par celle du revenu de solidarité active (RSA).

Actuellement, il y a un accord quasi-général qui dépasse totalement les clivages à la fois politiques et territoriaux – entre les ruraux et les urbains – pour reconnaître que le vrai problème est celui-là : l'absolue nécessité d'endiguer l'explosion du reste à charge RSA qui, dans mon département, a augmenté de 60 millions d'euros en 2015 après avoir progressé de 55 millions d'euros en 2014 et de 50 millions d'euros en 2013. Si je parvenais à annihiler totalement ces évolutions sur trois années, je pourrais de nouveau développer les politiques d'aide à l'investissement, construire les collèges qui ont besoin d'être construits, et faire les contournements routiers qui sont nécessaires.

Ce reste à charge RSA est une sorte de double peine : plus vous êtes pauvres, plus vous avez des difficultés, plus on vous tient la tête sous l'eau, vous empêchant de prendre des initiatives qui pourraient enclencher un cercle vertueux. Dans mon département, où le taux de chômage est de trois points supérieur à la moyenne nationale, il y a 150 000 allocataires du RSA.

Mon propos n'est pas de dire que les départements ne doivent pas prendre des mesures qui ne sont pas forcément populaires. Je reviens d'une rencontre avec les sapeurs-pompiers professionnels qui manifestaient à Lille ce matin parce que j'ai annoncé qu'il n'y aurait aucun recrutement nouveau et pas même de remplacement intégral des départs en retraite. Je ne peux pas faire autrement. Pour être crédible quand je réclame la solidarité de l'État en ce qui concerne le reste à charge RSA, je réalise des économies. Beaucoup de collègues font de même.

Dans mon cas, les économies sont de 100 millions d'euros pour un budget de 3,6 milliards d'euros ; pour d'autres elles seront de 50 millions d'euros, de 20 millions d'euros ou de 10 millions d'euros. Les économies possibles sont proportionnelles à l'importance du département. J'ai donc programmé 100 millions d'euros d'économies sur les dépenses de fonctionnement hors RSA. S'il ne se passe rien, cet effort se volatilisera immédiatement sous l'effet des 60 millions d'augmentation du reste à charge RSA et des 40 millions d'euros de diminution de la dotation générale de fonctionnement (DGF). Et en 2016, la baisse de la DGF atteindra 80 millions d'euros puis 120 millions en 2017.

Si on ne nous laisse pas une marge d'espérance, la fin des départements est programmée. J'étais encore parlementaire lorsque la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a été présentée et je voyais bien que les départements étaient dans le collimateur : le Gouvernement voulait favoriser les régions et les intercommunalités au détriment des départements et des communes. Mais la loi adoptée par le Parlement maintient l'essentiel des compétences départementales, même si elle prévoit de nouvelles répartitions de compétences, notamment où il y a des métropoles. Encore faut-il que nous ayons les possibilités de faire face.

Devant le Comité des finances locales (CLF), le Gouvernement vient d'assurer qu'il y aurait des interventions dès 2016 sur le reste à charge RSA. C'est une condition sine qua non de notre survie. J'utilise parfois une formule un peu lapidaire pour le signifier : si les mesures sont prises en 2018, nous serons tous morts. Dans le Nord et les cinq ou six départements qui sont dans une position analogue, les préfets savent bien que notre situation justifierait une mise sous tutelle. Si nous la demandions, elle serait de droit. Contrairement à ce que j'expliquais à mes étudiants quand j'étais enseignant, la mise sous tutelle devient une menace des collectivités territoriales vis-à-vis de l'État et non l'inverse. C'est le préfet qui me supplie de ne pas la demander, par crainte de l'effet domino. Si nous ne le faisons pas, c'est aussi parce que nous n'avons pas été élus pour cela.

En l'état actuel des choses, nous ne pouvons pas réaliser nos propres investissements et nous sommes obligés de revoir nos politiques d'aide aux communes et aux intercommunalités pour les rendre compatibles avec nos moyens. Cela ne nous empêche pas de lancer des initiatives, notamment pour que nos politiques d'insertion soient beaucoup plus dynamiques et professionnelles. En cas de succès, nous pourrions régler ainsi une bonne partie du problème RSA. Si je parvenais à remettre à l'emploi un tiers de mes allocataires du RSA – c'est un fantasme – j'économiserais 200 millions d'euros et je n'aurais plus besoin de l'État : j'aurais rétabli les équilibres. Même si le résultat est moins bon, les économies pourraient être substantielles : 100 millions d'euros, 50 millions d'euros, etc. Dans ce domaine, les départements ont aussi leur part de responsabilité et ils doivent prendre des mesures pour montrer à l'État qu'ils participent à l'effort global du pays. Mais nous ne pourrons pas aller au-delà du raisonnable.

S'agissant de la mutualisation, des efforts ont été faits depuis longtemps et je peux vous en citer des exemples, notamment dans le domaine de la gestion des marchés publics. C'est ainsi que le conseil général du Val-d'Oise tend à mutualiser les diagnostics d'accessibilité des bâtiments pour les communes. Dans la région Rhône-Alpes, quatre conseils généraux et sept communautés d'agglomération ont entrepris une gestion mutualisée de l'information des voyageurs de transports en commun, en créant une centrale de mobilité. Les initiatives vont se multiplier.

Le sujet vous intéresse peut-être moins, mais je pense aussi à des mutualisations entre départements, notamment en ce qui concerne les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). La mutualisation des acquisitions de matériels est tout à fait indispensable et elle pourrait faire baisser la facture de 30 % à 40 %. Les départements frontaliers pourraient aussi passer des accords beaucoup plus volontaristes que par le passé avec les pays voisins. Faut-il vraiment qu'il y ait des équipements extrêmement sophistiqués à deux kilomètres de distance, mais de part et d'autre d'une frontière ? Les départements commencent à changer leurs habitudes.

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