Intervention de Patricia Ferrand

L'Unédic met en oeuvre les accords issus de la négociation collective. Cette phrase résume l'articulation, pas toujours très claire pour nos concitoyens, entre la négociation collective et le paritarisme de gestion. Une telle articulation est essentielle : l'Unédic, institution paritaire de gestion, n'existerait pas sans la négociation de l'assurance chômage. C'est cette articulation qui a permis de redéfinir les missions de l'Unédic, au moment où a été réorganisé le service public de l'emploi par la loi de février 2008 et où les partenaires sociaux ont signé l'accord sur la modernisation du paritarisme.

Avant de présenter la manière dont l'Unédic met en oeuvre cet accord sur le paritarisme, permettez-moi de citer trois phrases du préambule de celui-ci : « Le paritarisme de gestion trouve sa justification dans la valeur du service qu'il est appelé à rendre aux bénéficiaires finaux que sont les salariés des entreprises, notamment au regard des activités sociales. En outre, ce paritarisme facilite la négociation collective par la plus grande proximité qu'il permet entre partenaires sociaux. Une gestion paritaire exemplaire conforte la place et le rôle des partenaires sociaux dans la démocratie sociale et renforce ainsi leur légitimité dans la création de normes par la négociation. » C'est le cadre de l'action de l'Unédic.

La loi confie aux partenaires sociaux la responsabilité de définir par accord les mesures d'application des principes figurant dans le code du travail. L'accord négocié doit ensuite être agréé par l'État. C'est une spécificité de l'assurance chômage : il s'agit de mettre en oeuvre un accord collectif négocié entre organisations représentatives syndicales et patronales par délégation de la loi. La loi dispose que les négociateurs ont la possibilité de choisir l'organisme de gestion, et ils ont choisi l'Unédic. Quant à la mise en oeuvre opérationnelle, elle incombe, depuis la loi de réorganisation du service public de l'emploi, à Pôle emploi et aux différents organismes de recouvrement, qui agissent pour le compte de l'Unédic.

L'Unédic est une association de la loi de 1901. Sa première instance de gouvernance est un conseil d'administration paritaire qui comprend cinquante membres titulaires et trente suppléants. Ce conseil désigne un bureau paritaire de dix membres, auquel il délègue certains pouvoirs. La présidence est assurée alternativement par un représentant des organisations syndicales et un représentant des organisations patronales, selon une alternance tous les deux ans. C'est le bureau qui nomme le directeur général.

L'accord national interprofessionnel sur la modernisation du paritarisme du 17 février 2012 a été l'occasion pour les partenaires sociaux de rappeler les objectifs fixés à l'organisme paritaire. Il s'agit en particulier de faciliter la négociation, d'assurer la transparence de la gouvernance et de la gestion, de garantir la qualité du service rendu en procédant notamment à une évaluation régulière, et de développer les compétences des mandataires.

S'agissant du premier objectif que j'ai cité, faciliter la négociation, l'Unédic intervient en amont, pendant et après la négociation, aussi bien dans la mise en oeuvre que dans l'évaluation. Nous avons souhaité, dès 2012, renforcer le rôle et l'action de l'Unédic auprès des partenaires sociaux. La qualité de la négociation nécessite en particulier que ceux-ci disposent d'un diagnostic sur les questions qu'ils ont à résoudre et la mise en oeuvre des décisions qu'ils souhaitent prendre. Cette mission a été confiée à l'Unédic. Le bureau est amené très régulièrement à partager les analyses que réalisent les services de l'Unédic sur le fonctionnement du marché du travail, la perception des dispositifs d'assurance chômage par les bénéficiaires et les difficultés opérationnelles que peuvent poser certaines décisions. Ces analyses opérationnelles sont généralement conduites en lien avec Pôle emploi et les organisations de recouvrement, et l'ensemble des travaux sont portés à la connaissance des négociateurs, le plus souvent par le biais d'un organe appelé le groupe paritaire politique.

L'Unédic intervient également en appui de chacune des organisations qui la composent et prennent part à la négociation. Chacune d'elles peut demander à ses services d'évaluer les conséquences juridiques, opérationnelles ou financières de nouvelles dispositions qu'elles envisagent. Il revient à chacune des organisations de porter les résultats de ces travaux à la connaissance des autres organisations dans le cadre de la négociation.

La négociation elle-même comporte deux temps. Dans un premier temps, les négociateurs s'entendent sur un accord politique, qui prend la forme d'un accord national interprofessionnel. Le dernier en date est l'accord du 21 mars 2014. Cet accord politique doit être ensuite transcrit dans un texte juridique. C'est le rôle de l'Unédic de rédiger ce texte, mais cela donne lieu à une nouvelle négociation, dans la mesure où les dispositions politiques générales ne sont pas toujours très précises. C'est ce qui a eu lieu lors de la dernière négociation, notamment sur la condition de mise en oeuvre des droits rechargeables pour les anciens « alternés ». La sécurisation des textes passe également par des échanges avec l'État et Pôle emploi.

La négociation s'achève avec la pédagogie de la règle, c'est-à-dire le sens que les négociateurs ont entendu donner à cette règle. C'est un point essentiel, notamment quand les règles se veulent incitatives et visent à encourager la reprise d'emploi. Lors de la dernière négociation, l'Unédic a joué un rôle très actif dans ce domaine, en vue de présenter de façon simple les principes structurant les décisions prises. En outre, une enquête qualitative est réalisée auprès des allocataires de l'assurance chômage. La dernière a montré que les principes et le sens des règles négociées en 2014 ont été plutôt bien compris par les bénéficiaires.

Un deuxième objectif de la convention était une plus grande transparence dans l'ensemble des domaines d'intervention de l'Unédic. En début de négociation, l'Unédic établit un dossier de diagnostic, appelé dossier de référence, qui est public et partagé avec l'ensemble des négociateurs. Lorsque la convention est finalisée, une évaluation des conséquences financières de chaque mesure est réalisée, ainsi qu'une évaluation des conséquences pour les allocataires. L'ensemble de ces documents sont rendus publics.

Transparence, ensuite, en matière d'évaluation. Les négociateurs ont demandé à l'Unédic de mettre en place une évaluation des nouvelles mesures issues de la convention de 2014. La démarche adoptée par le bureau a été construite en dialogue avec un comité scientifique nouvellement constitué, composé de personnalités indépendantes reconnues pour leurs compétences, notamment dans l'analyse du marché du travail, économistes mais aussi sociologues. Les résultats de cette évaluation seront rendus publics. D'ores et déjà, un tableau de suivi trimestriel des nouvelles mesures est régulièrement présenté au bureau de l'Unédic.

Transparence, enfin, en matière de gouvernance. De nouveaux outils de gouvernance ont été mis en place à l'Unédic dès 2013, et en premier lieu une commission d'audit assistant le conseil d'administration dans l'appréciation des dispositifs de contrôle interne. Cette commission compte deux personnalités qualifiées indépendantes. Cette démarche de maîtrise des risques a été complétée par un audit externe de fin de mandat, réalisé par un cabinet extérieur. Cet audit vise notamment à donner des assurances aux négociateurs quant à la capacité de l'Unédic de mettre en oeuvre correctement les décisions issues de la négociation. Un premier audit a été réalisé fin 2013, et un deuxième est en cours puisque nous aurons une alternance de présidence en janvier. Chaque réunion du conseil d'administration et du bureau fait désormais l'objet d'un compte rendu public.