Intervention de Luiz de Mello

Nous vous remercions pour cette invitation à évoquer un thème sur lequel l'OCDE travaille de plus en plus. Les expériences des pays membres peuvent en effet apporter d'utiles informations à vos débats. Je commencerai par un bref tour d'horizon de la situation des finances publiques infranationales dans les États de l'OCDE, pour aborder ensuite les effets de la crise et proposer, in fine, quelques pistes pour tâcher d'y faire face.

Pour les 34 pays membres de l'OCDE, on compte près de 140 000 gouvernements infranationaux. L'organisation de certains pays est de type de fédéral et comprend deux niveaux d'administration infranationale : d'abord les États – comme aux États-Unis – ou les provinces – comme au Canada –, puis les administrations locales. La plupart des pays membres sont en revanche des États unitaires où l'on trouve également deux niveaux d'administration locale, voire, pour la France par exemple, trois niveaux en deçà des régions : départements, intercommunalités et communes.

On constate que deux pays, les États-Unis et la France, représentent plus de la moitié du nombre d'entités locales. En moyenne, la taille d'une commune française est assez réduite : moins de 2 000 habitants, contre plus de 9 000 habitants pour l'ensemble des pays membres. La distribution est en outre assez asymétrique : la moitié des communes, en France, sont peuplées de quelque 500 habitants en moyenne.

Si l'on s'intéresse à la part des dépenses infranationales dans la dépense publique, la moyenne française représente à peu près à la moitié de celle des pays membres, alors que si l'on rapporte les dépenses infranationales au PIB, la France est moins éloignée de la moyenne OCDE. Pour ce qui est de l'investissement infranational, la moyenne française est peu ou prou la même que celle de l'OCDE, soit moins des deux tiers de la dépense de l'ensemble des administrations publiques, mais, rapportée au PIB, elle est nettement supérieure à la moyenne OCDE. Si l'on élargit cet examen à la dépense en personnel, à la commande publique, aux recettes fiscales, on peut conclure que la France est un pays moyennement décentralisé.

La composition de l'investissement infranational montre que les collectivités locales, en France, dépensent moins que la moyenne des pays de l'OCDE, mais beaucoup plus en matière de logements et d'équipements collectifs – eau potable, éclairage public… Pour ce qui concerne les « affaires économiques », recouvrant essentiellement les transports, les niveaux infranationaux de gouvernement des pays de l'OCDE, dans leur ensemble, dépensent beaucoup plus que les collectivités territoriales françaises. Reste que les moyennes sont parfois trompeuses.

Les recettes fiscales représentent quant à elles environ la moitié des recettes infranationales pour la France contre 44 % pour l'ensemble des pays de l'OCDE. Notons que la plupart, en France, sont des recettes propres alors que l'on constate un partage des recettes dans de nombreux pays membres. La part des dotations, elle, est à peu près équivalente en France à celle qui prévaut dans les pays de l'OCDE, même si cette donnée globale recouvre des réalités très diverses.

Voilà qui donne en tout cas un aperçu de ce que font les collectivités infranationales dans l'ensemble des pays membres de l'OCDE.

J'en viens à une analyse plus évolutive. Avant la crise, la croissance du PIB, de même que celle des recettes fiscales et des recettes totales, a été continue. Ensuite, pendant la période la plus sinistre de la crise, entre 2007 et 2009, le PIB et les recettes fiscales ont chuté, ce qui est naturel étant donné l'impact sur les finances locales de la décélération de l'activité économique. Cette perte de recettes a toutefois été compensée par l'accroissement des dotations dans l'ensemble des pays membres. Ensuite, à partir des années 2009-2010, après la fin des plans de relance consécutifs à la crise, les dotations ont diminué tandis que, parallèlement, les recettes fiscales augmentaient. Les recettes totales, pour leur part, ont été relativement stables. L'évolution de la France a peu ou prou suivi l'évolution générale. En effet, la France fait partie des pays dont, entre 2009 et 2013, les recettes fiscales infranationales ont crû ; de même fait-elle partie des pays dont les dotations et subventions ont diminué pendant la même période.

Si l'on s'en tient aux dépenses, leur accroissement, lié aux plans de relance, atteint un sommet vers 2009-2010, pour baisser ensuite progressivement dans la plupart des pays, diminution liée notamment à la réduction des dépenses de personnel, alors que les dépenses sociales et les achats de biens et services – à savoir tout ce qui est lié à la consommation intermédiaire – restaient stables. La France fait partie des pays où la croissance de la dépense infranationale totale s'est maintenue pendant cette période d'après-crise, qu'il s'agisse des dépenses de personnel, des consommations intermédiaires ou des dépenses sociales.

L'investissement public infranational a connu une croissance très importante avant la crise, puis une chute vertigineuse après la crise, enfin une relative stabilité en 2012-2013. La France, pour sa part, n'a pas vraiment connu cette chute, même si l'investissement public infranational a diminué en 2009-2010. La courbe est repartie à la hausse ensuite ; de 2010 à 2013, alors qu'elle continuait de baisser pour l'ensemble des pays de l'OCDE. Enfin, toujours pour la France, on remarque pour la période récente une nouvelle et nette baisse. Aussi note-t-on un déphasage entre la France et les autres États membres.

L'OCDE recommande la coordination des investissements locaux entre les administrations infranationales et l'État central, le développement des capacités d'analyse des investissements, la mise en place de plans pluriannuels d'investissements, l'amélioration de la performance des investissements – autant d'aspects davantage liés à la gouvernance des investissements qu'à l'investissement public proprement dit. À partir de l'analyse que nous menons pays par pays, nous tâchons de définir de bonnes pratiques éventuellement généralisables.

J'aborderai, pour conclure, quelques pistes pour améliorer la gouvernance de l'investissement public local en France. Comme d'autres pays de l'OCDE, la France traverse une période difficile en la matière, la plupart des États membres étant dans une phase de redressement des finances publiques. Or ces moments difficiles offrent des occasions qu'il faut saisir pour mettre en place, en particulier, des relations plus équilibrées entre les différents niveaux d'administration, afin d'améliorer la qualité et l'efficacité de l'investissement.