Intervention de Marie-Estelle Binet

Mon intervention se décompose en deux parties : la première consacrée à l'analyse financière prospective, la seconde à la péréquation.

En 2013, pour le compte de la Caisse des dépôts et consignations, avec le professeur Guy Gilbert et deux autres collègues de l'université de Rennes, nous avons réalisé une analyse financière prospective sur les comptes des collectivités territoriales à l'horizon 2020. Il s'agit de proposer, pour chaque bloc de collectivité, une modélisation des principaux postes budgétaires de ces collectivités dans les sections d'investissement et de fonctionnement, ainsi que les recettes et les dépenses. On peut ainsi prévoir jusqu'en 2020 le niveau d'investissement, le niveau de la fiscalité, les dépenses de fonctionnement et l'équilibre budgétaire. On peut faire varier le modèle en fonction d'hypothèses macroéconomiques : le niveau de chômage, qui influence les dépenses des départements, la croissance, qui détermine les recettes fiscales ainsi que le niveau des dotations de l'État. Ce modèle permet de simuler les conséquences de ces paramètres sur les équilibres budgétaires. À l'époque, en 2013, nous avions travaillé sur l'hypothèse d'une baisse des dotations de 750 millions d'euros. Nous avons également simulé un certain nombre de mesures d'économie de fonctionnement. Je laisserai la parole à Guy Gilbert pour présenter les résultats de cette étude.

Cette analyse ne tient évidemment pas compte de l'hétérogénéité des situations financières des collectivités territoriales au sein de chaque bloc. Or on sait que la baisse des dotations va toucher de manière plus importante certaines collectivités. Cette baisse doit donc s'accompagner de péréquation.

La péréquation vise à corriger des inégalités territoriales entre collectivités, en égalisant, pour un effort fiscal équivalent, le niveau de service public offert à tous les citoyens sur notre territoire.

D'après la théorie du fédéralisme financier, désormais admise dans le monde entier, pour atteindre l'équité territoriale, il suffit d'égaliser entre deux territoires équivalents le ratio du potentiel fiscal sur un indice synthétique de charges. Le potentiel fiscal, vous le connaissez ; l'indice synthétique de charges a pour objectif de mesurer les coûts de financement du service public subis par les collectivités. Deux exemples : un département avec un fort taux de chômage et une proportion importante de personnes âgées subit plus de charges de RSA et d'APA que d'autres ; une commune avec une faible densité de population et une vaste superficie subit des coûts de construction des réseaux d'eau et de transport plus importants qu'une autre dont la densité serait plus élevée.

Selon cette même théorie, le rôle de l'État est d'assurer l'équité territoriale en égalisant ce ratio par le versement de dotations. Or, actuellement, les critères d'attribution de ces dotations ne répondent pas entièrement à cet objectif puisqu'elles servent en partie à compenser des baisses de recettes fiscales liées à des réformes. Une réforme s'impose pour qu'une meilleure péréquation permette aux collectivités les plus fragilisées de mieux supporter les différents chocs qu'elles subissent, notamment la baisse des dotations.

Cette réforme passe par le calcul du potentiel fiscal, en prenant notamment en compte la revalorisation des valeurs locatives cadastrales, si elle est appliquée. Elle passe aussi par un nouveau calcul de l'indice synthétique de charges. Cet indice est complexe à déterminer, car il ne correspond pas à l'ensemble des dépenses par habitant, qui ne sont pas toutes subies. Guy Gilbert et Alain Guengant ont calculé ces indices de charges, sauf erreur de ma part, pour l'année 2001 ; il faudrait les actualiser pour tenir compte de l'acte II de la décentralisation et du développement de l'intercommunalité.

Une des questions qui se pose actuellement est de savoir si une péréquation doit être mise en place au niveau des intercommunalités ou des communes. Dans le premier cas, il faudrait raisonner dans le cadre de l'intercommunalité pour le calcul de l'indice de charges et du potentiel fiscal, ce qui n'a pas encore été fait.

Les baisses de dotations aux collectivités sont-elles soutenables ? Cette question renvoie à des réformes beaucoup plus profondes. Si on acte le fait que les dotations sont versées pour assurer l'équité territoriale, une façon de baisser sans douleur ces dotations consiste à aménager un territoire plus équitable dès le départ. Pour ce faire, il faut réduire l'hétérogénéité du secteur public local. Je fais référence à des réformes qui ont été évoquées et qui sont complexes : faut-il recentraliser les dépenses sociales des départements, réallouer leurs autres compétences aux régions ? Faut-il conserver autant de villes ? Pour apporter des réponses à ces questions, il faudrait mesurer avec précision les économies qu'on peut en attendre. Elles sont peut-être minimes ou importantes. Si elles dépassent 11 milliards d'euros, on a la réponse à la question : il suffit de mettre en oeuvre les réformes. Dans tous les cas, les citoyens français sont très attachés à toutes les collectivités territoriales. Cette question ne sera réglée que par une consultation populaire.