Intervention de Françoise Rudetzki

Merci, monsieur le président, monsieur le rapporteur, merci aux membres de cette commission de me faire l'honneur de m'entendre dans le cadre de vos auditions.

Je commencerai par l'historique de la création de l'association SOS Attentats. Celle-ci s'est d'abord battue pour parer au plus pressé. À travers ma propre expérience et de par ma formation de juriste, j'ai vite découvert en effet que les victimes du terrorisme étaient à l'abandon. En 1985, le mot « terrorisme » n'existait pas dans le droit français. Or ce que l'on ne nomme pas, on ne le reconnaît pas et on ne le prend pas en considération. Ainsi, ces victimes n'étaient pas reconnues, elles n'étaient même pas identifiées en tant que telles et se trouvaient noyées dans la masse des victimes d'infractions pénales.

J'ai utilisé les médias pour retrouver la trace des victimes d'attentats, dont le premier, après la guerre d'Algérie, est celui qui a été commis le 15 septembre 1974 au Drugstore Saint-Germain, un dimanche à Paris, et qui a été revendiqué par Ilitch Ramirez Sanchez, dit Carlos. J'ai retrouvé ainsi une vingtaine de victimes encore vivantes. Nous avons alors fondé SOS Attentats, avec mon mari, qui était présent sur les lieux le 23 décembre 1983, et un ami qui avait été victime, à l'étranger, d'une violence que l'on pouvait qualifier de terrorisme.

Cette aventure de SOS Attentats s'est traduite par l'adoption, au bout d'un laps de temps assez bref, de huit lois qui ont permis de faire avancer le droit de toutes les victimes en France. L'urgence était de les prendre en charge, d'où la création du Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme.

Deux solutions étaient possibles : la première, présentée par l'Assemblée nationale, passait par une indemnisation des assurances ; la seconde qui avait la faveur du Sénat, par une indemnisation de l'État. Le Premier ministre de l'époque, Jacques Chirac, m'avait expliqué que l'État n'indemniserait ni vite ni bien. À l'époque, je craignais déjà qu'un jour, les finances de l'État soient dans un état tel que les victimes risquent d'en pâtir. D'où l'idée de cette contribution de solidarité nationale, que nous versons tous à travers nos contrats d'assurance de biens – multirisque habitation, moto, bateau, maison, entreprise. Il y a aujourd'hui 80 millions de contrats d'assurance de biens en France.

Je passe sur l'historique de cette contribution qui a varié dans le temps. La dernière augmentation, après dix ans d'immobilisme, date du 1er novembre dernier, soit treize jours avant les attentats de novembre. Cela faisait deux ans que je demandais une nette augmentation de la contribution, car un rapport demandé par le ministère des finances montrait que nous étions en train de piocher dans nos réserves. Redoutant en outre un attentat d'ampleur majeure, je souhaitais que le Fonds de garantie soit prêt à affronter des décaissements immédiats pour venir très rapidement en aide aux victimes. Il a fallu les attentats de janvier et l'unanimité du conseil d'administration du Fonds de garantie pour que nous obtenions un euro supplémentaire. Ainsi, la contribution qui est versée sur chacun de nos contrats d'assurance de biens est aujourd'hui de 4,30 euros.

La loi du 9 septembre 1986, qui a donc été adoptée avant les attentats de la rue de Rennes, est unique au monde : elle prévoit une indemnisation intégrale de tous les préjudices. Elle est en outre d'une simplicité remarquable – puissions-nous avoir toujours en France des lois aussi simples et faciles d'application.

Nous avons donc la meilleure loi au monde. Nous avons aussi le meilleur financement, dans la mesure où cette contribution prouve que chacun de nous participe à l'effort de solidarité qui est dû, au bout de la chaîne des actes de terrorisme, aux victimes. Malgré les difficultés financières d'un certain nombre de pays dont la France, nous pourrions être dans une situation idyllique. Malheureusement, il faut distinguer la législation de la pratique.

J'évoquerai donc certains des dysfonctionnements existant en matière d'indemnisation des victimes. Cette indemnisation fait partie de la lutte contre le terrorisme. C'est notre façon de prouver que nous sommes solidaires des victimes, que nous ne renonçons pas à nos valeurs, c'est reconnaître que nous pouvons tous être, du jour au lendemain, victimes d'un acte de terrorisme. Il est important de montrer qu'en France, la population civile bénéficie de la plus grande des solidarités. C'est la meilleure réponse – avec l'arsenal judiciaire, le renseignement et la coopération européenne – que nous puissions apporter face à cette menace. La France n'est pas en guerre : on mène la guerre contre elle.

Fin 2014, le Fonds de garantie avait instruit 4 200 dossiers de victimes d'actes de terrorisme, qui ont été prises en charge à partir du 1er janvier 1985, en raison de la rétroactivité de la loi. Après janvier 2015, un peu plus de 200 dossiers ont été ouverts à la suite des 17 morts et des blessés, en comptant les proches des décédés et ceux que l'on appelle aujourd'hui les impliqués.

Dès 1986-1987, nous avons considéré, à l'association SOS Attentats, que le terrorisme était une nouvelle forme de guerre, une guerre en temps de paix touchant les populations civiles, et nous souhaitions le faire reconnaître symboliquement. Il a fallu quatre ans de combat pour que la loi du 23 janvier 1990 soit adoptée, avec l'implication personnelle de François Mitterrand. Au-delà du symbole, cette loi – d'ailleurs rétroactive au 1er janvier 1982 pour englober toute une série d'attentats attribués soit à Action directe, soit au groupe Carlos, soit aux activistes Basques ou Corses – apporte, par rapport au Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme, un complément au plan social.

Cette loi institue un carnet de soins gratuits à vie, qui permet le remboursement et la prise en charge de la totalité des soins, bien mieux que la récente loi adoptée le 3 janvier. Elle prend en charge de très nombreux aménagements qui ne figurent pas dans la nomenclature de la sécurité sociale – aménagement de domicile, appareillages, accès aux hôpitaux militaires. Enfin, elle confère le statut de pupille de la Nation aux enfants, soit parce qu'ils sont orphelins, soit parce qu'ils ont été eux-mêmes blessés, soit parce qu'ils ont un parent grièvement blessé, à la suite d'un attentat. On peut en faire la demande jusqu'à la majorité, qui est à 21 ans au ministère de la défense. Ce statut de pupille de la Nation est accordé à vie ; l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre, l'ONAC, peut verser des aides sociales pour des frais relatifs à la scolarité, aux loisirs, à des voyages, des équipements informatiques ou d'aménagement d'appartements.

Enfin, les victimes peuvent bénéficier des dispositions d'une troisième loi, celle relative aux accidents de travail et de trajet, dans le cadre du droit commun des accidents du travail.

Ces lois sont utiles et se complètent même si cela pose parfois des problèmes d'articulation.

Je me suis longtemps battue pour que le Fonds de garantie soit, pour les victimes, un guichet unique où elles pourraient déposer leur dossier, ensuite dispatché entre les différents organismes. En 1995, à la suite des attentats dans le métro de Paris, j'ai été entendue par M. Alain Juppé, et ces dispositions ont été mises en place. Aujourd'hui, on me dit que cette procédure unique est tombée en désuétude. J'en appelle à votre commission : on ne peut pas imaginer que l'on aille vers plus de complexité, plus de démarches par rapport à ce qui s'est fait il y a vingt ans ! Mais comme il ne s'agit pas de l'inscrire dans la loi, je vais aussi m'adresser aux plus hautes autorités de l'État, qui sont parfaitement au courant de cette situation, pour faire graver dans le marbre, grâce à un décret, cette possibilité.

Il faut savoir que le Conseil d'administration du Fonds de garantie est composé : d'un président, qui est actuellement M. Delmas-Goyon, membre de la Cour de cassation ; de quatre représentants des ministres des finances, des affaires sociales, de la justice et de l'intérieur ; d'un représentant du monde de l'assurance ; et de trois personnes ayant oeuvré et manifesté un intérêt pour les victimes.

Je siège au CA depuis l'origine, en 1986, ce qui fait que je passe pour la « mémoire » de ce Fonds. Les deux autres membres changent assez régulièrement : il y a un siège pour l'INAVEM et un siège pour le Conseil national des barreaux – qui a désigné dernièrement un avocat de Marseille spécialisé dans le dommage corporel.

Après les paroles officielles que nous avons entendues, et notamment celles du Président de la République qui a déclaré qu'après avoir enterré les morts, nous allions réparer les vivants, je pensais pouvoir m'appuyer sur les quatre représentants des ministres pour réparer les vivants, améliorer les pratiques d'indemnisations, et au moins retrouver celles d'il y a vingt ans. Mais je peux le dire ici : je n'ai pas le soutien que j'escomptais. J'espère que les travaux de votre commission vont m'aider à obtenir un tel soutien. Peut-être la nomination d'un nouveau secrétaire d'État aux victimes, Mme Juliette Méadel, y contribuera. En tout état de cause, j'ai bien l'intention de solliciter un rendez-vous avec M. Urvoas, votre ancien président de la commission des lois qui, je le pense, sera attentif à mes demandes.

Parmi les dysfonctionnements que je peux pointer, il y a la mauvaise utilisation des logiciels informatiques. Il faut le savoir : les listes de victimes qui sont établies, par le Parquet, le SAMU, les hôpitaux et les différents services de l'État, ne fonctionnent pas avec le même logiciel. Nous perdons donc énormément d'informations et notre liste est totalement disparate. Il faut convaincre l'État d'utiliser le même logiciel pour permettre à chaque organisme de rajouter à la liste des éléments susceptibles de nous servir à gérer la prise en charge des victimes et à assurer leur traçabilité. Il faut pouvoir en effet donner le plus rapidement possible des informations aux familles qui sont à la recherche de parents décédés ou blessés. Il est tout de même regrettable que les médias et les réseaux sociaux aient apporté plus rapidement des informations que les pouvoirs publics eux-mêmes.

Je dénoncerai un autre dysfonctionnement, d'ordre médical celui-ci. En 1986-1987 et en 1997, j'avais fait mener deux enquêtes épidémiologiques sur l'état de santé des victimes du terrorisme, avec l'aide de l'INSERM et d'un comité international, qui avaient abouti à la publication, par la direction générale de la santé, d'un guide pratique à l'usage des professionnels de santé en cas d'accidents collectifs, d'attentats et de catastrophes naturelles. Ce guide comprend, entre autres, un certain nombre d'informations sur la rédaction des certificats médicaux, très importants pour la traçabilité des soins, et sur la réparation et l'indemnisation, avec quelques mises en garde à propos des blessures invisibles – ORL et pulmonaires.

Toutes les victimes qui sont à proximité d'une explosion, qu'il s'agisse d'un accident dû au gaz, ou d'un attentat, comme dans le métro ou au Bataclan, souffrent en effet de troubles auditifs, d'acouphènes. Si ceux-ci sont traités dans les trois jours qui suivent l'explosion, par un traitement de cortisone, ils peuvent être guéris à 80% environ. Il est d'autant plus important d'intervenir rapidement que ces troubles coûtent très cher à la société : ils peuvent « désociabiliser » complètement les victimes, provoquer des troubles du comportement ou psychologiques graves et empêcher une activité professionnelle. Or, lors de la journée du 20 janvier organisée au ministère de la santé dans le cadre de l'opération « Retex », tous les professionnels de santé ont exprimé leur regret d'avoir complètement oublié ces problèmes d'oreilles. De la même façon, on peut passer à côté de pathologies pulmonaires, consécutives par exemple à l'émanation de sièges en plastique brûlés dans le métro.

Par ailleurs, les expertises médicales ne se passent pas toujours très bien. Personne ne le conteste aujourd'hui, ces blessures, qu'elles soient physiques ou psychologiques, s'apparentent à des blessures de guerre, que les militaires savent parfaitement traiter – tirs à la kalachnikov, dégâts dus aux ceintures d'explosifs, troubles psychologiques graves. En revanche, les experts du Fonds de garantie ne sont pas formés à cette traumatologie.

J'ai donc alerté le Conseil d'administration du Fonds sur ce point en lui demandant d'élargir son panel d'experts : ils ne sont que cinq ou six alors que nous allons devoir traiter 3 000 dossiers d'indemnisation, et surtout, ils n'ont pas la formation nécessaire que pourraient leur prodiguer les médecins militaires.

J'avais obtenu que les trois organismes – sécurité sociale, anciens combattants, ministère de la défense – et le Fonds de garantie organisent une expertise unique où, dans chaque spécialité, la victime ne serait vue qu'une seule fois, les trois rapports étant ensuite envoyés à chacun d'entre eux. Là encore, la pratique s'était un peu perdue. Mais Mme Touraine l'a inscrite dans la loi – celle du 3 janvier 2016. Je suis donc un peu rassurée.

Dysfonctionnement également s'agissant des séquelles présentées par les otages. Les otages ont des troubles particuliers qui ne sont pas les mêmes que ceux des victimes du RER, ou de ceux qui se trouvaient au Bataclan. De nouveaux postes de préjudice ont été créés, dans le cadre des catastrophes collectives, par les tribunaux de droit commun. Je veux parler du préjudice d'angoisse et du préjudice d'anxiété – attente de la mort, angoisse de la mort, angoisse de ceux qui ne savent pas si leurs proches sont vivants ou blessés. Or ces nouveaux postes de préjudice ne sont pas reconnus par le Fonds de garantie.

J'ai en revanche obtenu une avancée : la prise en compte de la durée de la détention. Comme les victimes d'attentats qui, depuis 1986, bénéficient d'une prise en charge particulière au plan psychologique, les otages se sont vus reconnaître un préjudice spécifique de détention, leurs proches étant également aidés pendant la durée de celle-ci. Mais là encore, on bute sur la reconnaissance des troubles : les experts ont tendance à minimiser ce que représentent trois ans de détention, dans des conditions qui ont été largement évoquées par la presse et sur lesquelles je ne reviendrai pas.

Les « oubliés » des attentats du 13 novembre sont un autre exemple de dysfonctionnement. Il s'agit plus précisément de victimes du Stade de France. On a parlé d'un mort, mais trente personnes étaient présentes, dont huit ont été grièvement blessées. Elles ont été oubliées pendant plusieurs semaines. Avec l'aide de journalistes, de la population qui s'était mobilisée, et des militaires, nous avons retrouvé la trace de ces victimes défavorisées, des Roms ou des SDF, qui n'avaient pas été enregistrées tout de suite.

Il y a par ailleurs les personnes qui se trouvaient dans l'immeuble squatté de Saint-Denis et qui sont selon moi, elles aussi des victimes du terrorisme. Là encore, il s'agit d'une population un peu défavorisée. Au moment de l'assaut des services de police, il y a eu des blessés physiques et psychologiques. On m'a dit qu'ils n'entraient pas dans la catégorie des victimes du terrorisme pouvant être indemnisées par le Fonds de garantie, mais que, comme victimes de l'intervention de la police, ils relèveraient éventuellement d'une indemnisation du ministère de la justice. La même question s'était posée en 2012, avec l'affaire Merah, lors de l'assaut donné par la police.

Les règles sont alors celles d'avant 1986 : les indemnisations ne sont pas intégrales, comme le prévoit la loi du 9 septembre, mais forfaitaires, donc payées sur le budget de l'État, selon les règles de la comptabilité publique. Trois mois après, ce sont ainsi les seules victimes qui n'ont pas reçu, par exemple, de provisions alors qu'elles sont dans le besoin, qu'elles doivent se reloger et se soigner, et qu'elles ne peuvent pas le faire, n'ayant reçu aucune aide.

Par ailleurs, une victime du Bataclan, qui s'en est sortie indemne et qui a été témoin des difficultés d'identification des personnes décédées et blessées, m'a demandé de vous faire une suggestion : il existe pour les délinquants un fichier des empreintes génétiques, ne pourrait-on pas disposer d'un tel fichier pour assurer la traçabilité des victimes, et permettre de les retrouver dans les hôpitaux ou ailleurs ? Les victimes seraient ainsi mieux prises en charge, ce qui favoriserait leur reconstruction.

Me sont également remontés les problèmes posés par les images prises par les médias – images de victimes en sang, dans les journaux et à la télévision.

J'avais été consultée par Mme Guigou, dans le cadre de sa loi en 2002 sur l'aggravation des amendes encourues par les médias qui publiaient des images indécentes. Je me souviens de l'affaire Érignac et du préfet dans une flaque de sang, mais aussi de cette femme victime de 1995 à la robe relevée, qui avait essayé de mener une action dans le cadre du droit à l'image. À l'époque, toutes les victimes qui avaient intenté un procès dans ce cadre l'avaient perdu puisque l'on avait donné la primauté au droit à l'information. J'avais fait observer à Mme Guigou que l'intention était bonne mais qu'il importerait peu aux médias de payer des amendes car plus les photos sont sanguinolentes et indécentes, plus les ventes augmentent. Les médias ne sont donc pas les seuls à mettre en cause : au bout de la chaîne, il y a ceux qui achètent les magazines. J'avais plutôt suggéré l'adoption d'une charte ou d'un code de déontologie, un peu à l'instar de ce qu'a fait la BBC en Angleterre. Mais tout a volé en éclats avec les appareils portables : ainsi à Londres, le 7 juillet 2005, malgré le respect des médias, des images prises par les passagers ont circulé dans les minutes qui ont suivi les explosions dans le métro ; elles ont été soit vendues, soit mises sur internet.

Je n'ai pas la réponse à ce problème. Tout ce que je sais, c'est que ces images font mal aux victimes, d'autant qu'elles sont systématiquement ressorties aux dates anniversaires des attentats. Même si elles sont parvenues à se reconstruire, elles se revoient dans l'état où elles étaient alors.

J'aimerais vous faire une autre suggestion qui relève, quant à elle, de la loi. Vous venez de recevoir l'Association 13 novembre : fraternité et vérité. Cette association a une très forte légitimité. Je peux vous le dire alors que j'ai rencontré de nombreuses victimes et les plus grands blessés. En effet, tous les jours ou tous les deux jours, je me rends dans les hôpitaux civils et militaires – à l'Institution nationale des Invalides et à Percy – pour former, à la demande des autorités militaires, le personnel et des assistantes sociales – sur l'articulation des différentes lois et sur leurs avantages respectifs.

Malheureusement, l'Association 13 novembre ne peut pas encore se constituer partie civile. En effet l'article 2-9 du code de procédure pénale ne permet aux associations qui s'occupent des victimes du terrorisme de se constituer partie civile qu'après cinq ans d'existence. Or, en raison même de la légitimité de cette association, il ne paraît pas envisageable qu'elle ne puisse ester en justice. Pourriez-vous travailler à la modification de l'article 2-9, moyennant tout de même une homologation par le ministère de la justice ou de l'intérieur ? Il convient en effet d'éviter que des associations à but commercial ou des associations d'avocats ne se créent pour faire du commerce ou démarcher des clients. Il faut faire preuve de prudence et contrôler la légitimité des associations – a fortiori lorsqu'elles sollicitent des subventions.