Intervention de Anne Paugam

Avant d'aborder le moment très important de son histoire que l'AFD traverse en effet, permettez-moi de commencer par présenter brièvement les activités que nous avons conduites en 2015 et les perspectives de notre stratégie opérationnelle pour 2016 et au-delà, qui permettront de resituer les enjeux du rapprochement avec la Caisse des dépôts, que j'aborderai dans un second temps.

En 2015, nous avons réalisé nos principaux objectifs, conformément au contrat d'objectifs et au plan d'affaires. Pour la troisième année consécutive, l'activité de l'AFD est supérieure à 8 milliards d'euros : nous avons réalisé 8,3 milliards de financements dans les États en développement et dans les outre-mer français tout en maintenant notre priorité africaine telle que le législateur l'a fixée. Sur ce total de 8,3 milliards, environ 1,5 milliard est consacré aux outre-mer et le reste aux pays en développement, dont 3,8 milliards pour l'Afrique. Il va de soi que nous avons également respecté l'objectif de concentration de l'euro du contribuable – autrement dit, les dons et bonifications – sur le continent africain et la Méditerranée.

L'année 2015 a été une année essentielle du cadrage de la politique internationale de développement durable : en juillet s'est tenue à Addis-Abeba la Conférence sur le financement du développement, puis, en septembre, le Sommet spécial sur le développement durable à New York a permis de renouveler les objectifs. Enfin, la COP21 a définitivement intégré les questions climatiques aux modèles de développement que nous cherchons à promouvoir, qu'il s'agisse de croissance économique, d'emploi ou de réduction des fractures sociales et d'intégration des sujets climatiques et environnementaux en général.

L'AFD a opéré dans les différents secteurs de ce champ des ODD qui consacre les dimensions emploi, formation professionnelle, ville durable, consommation durable, rôle du secteur privé en matière d'entreprenariat social et d'investissements sociaux ; en clair, tous les secteurs qui, avec le climat, sont au coeur de la mission de l'Agence depuis de nombreuses années déjà. Nous sommes donc déjà bien positionnés par rapport à ce nouveau cadre stratégique, notamment par rapport à d'autres bailleurs qui ont concentré leur action sur certains objectifs de développement durable seulement. Nous incarnons ce faisant une vision française de ce qu'est le développement durable.

Naturellement, nous avons participé activement à la COP21 en présentant des exemples de projets, mais aussi en déployant en amont un travail de conviction auprès d'autres bailleurs – Banque mondiale, banques régionales et autres banques bilatérales, y compris des pays du Sud – afin de partager ce modèle de projets de développement qui ont un impact positif sur le climat. Le défi était de taille ; en le relevant, nous avons apporté notre contribution au remarquable travail accompli par l'équipe France pour faire aboutir la COP21.

Venons-en à l'avenir et à 2016. Le Président de la République a annoncé des évolutions majeures de la politique de développement qui seront portées par l'AFD. En termes quantitatifs, l'objectif consiste à déployer 4 milliards d'euros supplémentaires de prêts dans les pays en développement d'ici 2020, dont la moitié dans des projets de développement ayant un impact positif sur le climat – soit une hausse de 3 à 5 milliards des financements consacrés à ce type de projets. L'activité totale de l'AFD passera ainsi de 8,3 milliards d'euros en 2015 et 9 milliards en 2016 à 12,5 milliards en 2020. À la hausse de 4 milliards des prêts s'ajoutera une augmentation de 370 millions des dons, augmentation qui débutera dès 2016 – c'est un remarquable renversement de la tendance suivie par l'enveloppe des dons, dont l'AFD se félicite.

C'est dans cette perspective que l'AFD a conduit un travail interne en lien avec ses ministères de tutelle afin d'esquisser les bases de son futur cadrage stratégique. Notre plan d'orientation stratégique et notre contrat d'objectifs et de moyens arrivent à terme à la fin 2016. Compte tenu des décisions qui ont été prises par le Président de la République et par le Gouvernement afin d'accroître l'activité de l'Agence, le moment est venu d'anticiper la mise à jour de ce cadre stratégique, et ce par étapes : le rapprochement avec la Caisse des dépôts d'abord, puis la tenue d'un comité interministériel de la coopération internationales et du développement – le CICID – et, enfin, l'élaboration d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens – avant la fin 2016, je l'espère. En attendant, nous avons brossé les grandes lignes de notre stratégie pour 2016, qui est la première marche du déploiement des 4 milliards d'euros supplémentaires d'ici 2020.

Ces grandes lignes ne vous surprendront pas ; elles sont en cohérence avec les dispositions de la loi adoptée l'année dernière ainsi qu'avec nos priorités géographiques et thématiques.

Un objectif important est de confirmer la vocation qu'a l'AFD à agir dans l'ensemble des pays en développement tels que les définit l'OCDE. Je propose qu'elle le fasse tout en conservant la priorité qu'elle accorde à l'Afrique et à la Méditerranée, qui correspond à une priorité géostratégique se répercutant sur la répartition de l'argent public mobilisé.

Dans le champ du développement durable, l'AFD – c'est une nouveauté – est désormais compétente en matière de gouvernance, c'est-à-dire de bonne gestion publique sous toutes ses dimensions. Ce secteur était le dernier dans lequel le ministère des affaires étrangères avait conservé une compétence de financement opérationnel ; le transfert de cette compétence à l'AFD, qui est devenu effectif le 1er janvier 2016, est essentiel, car la dimension institutionnelle – qu'il s'agisse de bonne gestion publique ou de la capacité à lever des ressources nationales, un sujet largement abordé à Addis-Abeba – est une composante-clé des objectifs de développement durable.

Autre dimension que nous devrions, me semble-t-il, développer à l'avenir : la protection sociale. La demande est très forte en la matière y compris dans les pays émergents comme la Chine, et la France possède de nombreux savoir-faire dans ce domaine. Nous avons financé la mise à niveau de la protection sociale et de l'assurance maladie en Colombie ; nous pourrions répondre à d'autres demandes du même ordre qui nous parviendraient de pays de niveau de développement similaire en promouvant la convergence par le haut des normes sociales. Une telle action, qui est au coeur des missions de l'AFD, nous permettrait aussi de promouvoir une forme de compétition économique et sociale à l'opposé du dumping par le bas, dans lequel aucune de nos entreprises ne gagnerait.

Nous souhaitons également privilégier dès 2016 ce qui a trait à la lutte contre les vulnérabilités et à la réaction aux crises. Nous avons dès l'an dernier mis au point des outils nouveaux dans ce domaine et, grâce aux moyens financiers supplémentaires qui vont nous être accordés, nous espérons pouvoir agir davantage pour répondre à ce besoin stratégique.

Enfin, notre action devra continuer à concourir au rayonnement de la France tant en matière de production de connaissances, d'influence économique qu'en termes d'influence dans le concert des bailleurs de fonds. En outre, le rapprochement de l'Agence avec la Caisse des dépôts nous offrira une opportunité de travailler davantage avec les collectivités locales françaises.

Vous le constatez : ces axes, qui formeront les grandes lignes de notre stratégie en 2016 et tout au long de la montée en puissance de l'Agence, concordent parfaitement avec les dispositions de la loi, avec les ambitions présidentielles, avec le nouveau cadre général des objectifs de développement durable et avec le nouveau cadre post COP21. C'est pourquoi nous proposerons dès la semaine prochaine au conseil d'administration de l'AFD un plan d'activité pour 2016 qui se démarquera quelque peu de notre contrat d'objectifs et de moyens initial, puisque nous franchirons dès 2016 la première marche du déploiement des 4 milliards d'euros supplémentaires. Nous proposerons de réaliser en 2016 une activité globale d'un montant en hausse de 700 millions par rapport à 2015, dont 500 millions n'étaient pas prévus dans le COM. Pour 2016, notre engagement global atteindra ainsi un montant de 9 milliards d'euros. Nous bénéficierons pour ce faire de l'augmentation dès cette année de nos fonds propres, ce qui nous permettra de mieux répondre à la demande d'un certain nombre de pays dans lesquels nous sommes obligés de brider notre capacité d'intervention car nous sommes tenus par les limites réglementaires s'appliquant aux fonds propres pouvant être mobilisés par pays – et ce malgré le renforcement des fonds propres que vous aviez voté il y a deux ans, qui nous a certes permis de remonter nos financements totaux à 8,5 milliards, et de recommencer à travailler dans certains pays, mais qui ne suffit pas à nous adapter au nouveau contexte post-2015 que j'évoquais.

En 2016, cette augmentation de 700 millions d'euros sera mobilisée dans certains pays où nous étions bridés et notamment des pays du bassin méditerranéen, mais aussi dans de nouveaux pays, en Amérique latine par exemple. Cette action devra être mise en musique de manière plus précise lors des discussions concernant le prochain COM avec vous et avec le Gouvernement. Les subventions – hors ONG – atteindront un montant total de 260 millions d'euros, qui servira à continuer d'agir dans les pays pauvres prioritaires, à développer l'entreprenariat social - nous avons développé une initiative l'année dernière et nous allons pouvoir la doter d'avantage - et à doubler notre facilité d'appui aux initiatives des collectivités locales. Nous en consacrerons également 30 à 40 millions d'euros à aider les pays les moins avancés et les petits États insulaires à la mise en oeuvre de leurs « contributions prévues déterminées au niveau national », les fameuses INDC dont nous avions déjà soutenu la formulation lors de la COP21. Enfin, nous interviendrons en matière de lutte contre les vulnérabilités en privilégiant trois initiatives géographiques : la première sur les réfugiés syriens et les populations hôtes dans les pays voisins de la Syrie, la deuxième sur le Sahel et la troisième sur le Lac Tchad, en particulier dans les zones affectées par Boko Haram. Il va de soi que nous mettrons en oeuvre les engagements pris lors de la COP21 qui nous concernent, en commençant notamment à déployer plus de 2 milliards d'euros en faveur des énergies renouvelables en Afrique d'ici 2020 et mettre en oeuvre le triplement des financements que nous consacrerons à l'adaptation, qui ira principalement à l'Afrique.

Ce cadre général étant fixé, j'en viens à la question du rapprochement entre l'AFD et la Caisse des dépôts. Précisons d'emblée que je ne vais pas commenter ici le rapport du préfigurateur, qui comme tout rapport de ce type, a vocation à éclairer des décisions et non à être appliqué tel quel. Je vais donc vous faire part de nos observations concernant les décisions qui nous ont été transmises, y compris celles qui ont fait l'objet d'une communication en Conseil des ministres la semaine dernière à l'issue d'arbitrages interministériels. Ce dont je vous parle et que je vais commenter ce sont les décisions qui ont été prises à ce stade dans le cadre de ce processus interministériel et de la communication gouvernementale.

Globalement, ces décisions ont été bien perçues à l'AFD car elles confirment la mobilisation des moyens – fonds propres, activité, moyens en dons – permettant de renforcer son coeur de mission. Le sentiment qui prévaut parmi le personnel de l'Agence est qu'il s'agit d'une marque de confiance ; le message perçu est celui de la reconnaissance du fait que l'Agence accomplit sa mission avec professionnalisme, et que cette mission est très importante pour l'action extérieure de la France. Ce changement de dimension annoncé conforte la maison dans sa mission.

Quant aux schémas de rapprochement abordés dans le rapport de préfiguration, nous avons insisté sur l'opportunité de tenir compte de plusieurs critères et objectifs essentiels, qui figurent d'ailleurs dans la lettre de mission du préfigurateur : préserver l'identité et la personnalité juridique de l'Agence, et maintenir la cohérence du groupe AFD en préservant notamment les liens humains et professionnels très étroits et les capacités d'innovation conjointes qui ont été développés avec les filiales telles que Proparco – je pense en particulier à l'entreprenariat social et au Fonds d'investissement et de soutien aux entreprises en Afrique FISEA, qui n'aurait pas vu le jour sans l'existence de ces liens. Il convient également de préserver la capacité d'action de l'Agence ainsi que sa capacité de représentation et de dialogue avec les autres bailleurs de fonds ; nous conduisons par exemple un important travail d'influence au service des objectifs de la France concernant telle et telle dimension de l'agenda de développement. Enfin, il est essentiel que la nouvelle gouvernance de l'Agence préserve un lien étroit avec l'État, car l'AFD est l'un des instruments de la politique étrangère de la France, et son lien avec l'État fonde la pertinence et la légitimité de son action.

De ce point de vue, les décisions prises sont, de notre point de vue, les plus adaptées parmi les divers schémas envisagés, parce qu'elles tiennent compte de la plupart des critères susmentionnés tout en permettant le déploiement d'un projet stratégique s'appuyant sur des synergies communes dans le champ des objectifs de développement durable, qui est désormais universel.

Il a donc été décidé que le groupe AFD serait intégré au groupe de la Caisse des dépôts tout en conservant son statut d'établissement public. En conséquence, le mandat du groupe Caisse des dépôts doit être élargi à la politique de développement et de solidarité. Le maintien du statut d'EPIC de l'AFD et de sa personnalité morale permet de préserver ses liens avec ses filiales ainsi que son périmètre économique et social, grâce auquel elle remplit ses missions, s'agissant en particulier du continuum public-privé. De surcroît, il faut noter que même les services support de l'AFD sont tournés vers la réalisation de services aux pays en développement. Nos services financiers, par exemple, structurent des produits financiers adaptés à des pays en développement en prévoyant des différés et des clauses qui correspondent à leurs besoins. Il en va de même pour les obligations climat et d'autres services : ce ne sont pas seulement les services opérationnels, mais tous les services de l'Agence qui déploient leur savoir-faire au service de sa mission. J'ajoute que le rapprochement avec la Caisse des dépôts permettra de renforcer la complémentarité de l'action des deux institutions en outre-mer.

D'autre part, le schéma choisi permet un renforcement considérable des fonds propres de l'Agence, ce qui représente un changement majeur. Dès 2016, l'État doublera ces fonds propres, et le principe – très sain, de mon point de vue – de mise en réserve ouvre des perspectives de croissance ultérieure supplémentaire, de l'ordre d'un triplement voire d'un quadruplement. Or, ce doublement des fonds propres dès 2016 nous permettra d'enclencher sans délai le déploiement des 4 milliards d'euros de prêts supplémentaires prévus d'ici 2020 ; sans cette augmentation dès 2016, nous ne pourrions le faire. Ce renforcement sera fait par l'Etat et prendra concrètement la forme d'une transformation de quasi fonds propres en fonds propres sans impact négatif sur les finances publiques.

Il est également envisagé de placer l'AFD sous supervision bancaire nationale en lui conférant un statut de société financière.

Enfin, des liens de gouvernance et des synergies opérationnelles seront établis entre l'AFD et la Caisse des dépôts. Il est notamment envisagé que la CDC consente une contribution de 500 millions d'euros à la politique de développement sous forme de fonds d'investissements en fonds propres au bénéfice des pays du Sud.

Ces décisions placent en leur coeur la mission de développement et de solidarité et font du développement durable et de la lutte contre la pauvreté un objectif central du rapprochement. Ce schéma préserve l'identité et l'autonomie de l'Agence telle qu'elle s'est constituée depuis 1941 et, du même coup, ses savoir-faire, sa culture du développement et sa capacité d'innovation et d'anticipation sur les grands enjeux du développement. Il maintient un lien avec l'État dans le cadre d'une politique régalienne en permettant à l'AFD d'inscrire son action dans les priorités de la politique étrangère de la France. En clair, c'est un schéma simple et sécurisant qui ne prévoit ni la disparition de la personnalité morale de l'Agence ni, par conséquent, la réécriture complète de son identité et de ses méthodes de travail, qu'il s'agisse de sa gouvernance, de la renégociation des conventions d'établissement dans la centaine de pays dans lesquels elle travaille – ce qui aurait entraîné de nombreuses complications – ou encore du statut de son personnel. Il ne provoque donc aucune discontinuité majeure et permet de concentrer toutes les énergies sur la montée en puissance – hausse de 4 milliards de l'activité – ainsi que sur les synergies thématiques et opérationnelles avec la CDC. En effet, il ne faut pas sous-estimer le pas stratégique majeur que nous nous apprêtons à mettre en oeuvre : augmenter notre activité de 50 % tout en développant de nouvelles synergies avec la CDC exigera un investissement considérable de la part de l'Agence, qui devra d'ailleurs pour ce faire bénéficier de moyens humains supplémentaires. Nous allons pouvoir concentrer nos énergies sur ces dimensions et nous n'aurons donc pas à gérer les complexités auxquelles nous aurions pu aboutir comme par exemple si nous avions perdu la personnalité morale et dû renégocier nos conventions d'établissement. En somme, nous allons pouvoir déployer ce schéma sans tarder et dans la sérénité.

Quelles seront les prochaines étapes ? La mission de préfiguration poursuivra ses travaux sur certains aspects qui doivent être affinés en vue des arbitrages interministériels, en particulier sur les outre-mer, un domaine dans lequel nous souhaitons accroître l'activité globale issue de l'action des deux institutions, en termes quantitatifs aussi bien que qualitatifs. Ensuite, la mise en oeuvre des décisions gouvernementales passera par un projet de loi dont je crois comprendre qu'il pourrait vous être soumis dans les prochains mois. Il sera suivi d'un CICID puis, pour l'AFD, de l'élaboration d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens.

Nous aurons à mettre en place des mécanismes de gouvernance croisée – qu'ils figurent dans le projet de loi ou non – afin de créer des liens entre les deux institutions, qu'il s'agisse par exemple de la composition du conseil d'administration de l'AFD ou de la contribution de la direction générale de l'AFD au comité de direction du groupe Caisse des dépôts. Dès lors que le cadre législatif sera fixé, nous serons prêts à travailler sur un certain nombre de synergies concrètes : le rapprochement des expertises financières et thématiques, les deux institutions possédant des compétences en matière de transition énergétique, de climat, de ville durable, de migration ou encore de numérique, par exemple. Il faudra créer des réseaux d'experts thématiques susceptibles de se concerter, de partager leurs méthodes et de capitaliser sur leurs expériences respectives afin d'éclairer mutuellement leur action. De même, le fonds d'investissement de 500 millions d'euros qui pourra être mis en oeuvre par le groupe AFD, en lien avec la Caisse. Il y a aussi la mobilisation des réseaux respectifs : le réseau international de l'Agence et du réseau national de la Caisse ; j'attends beaucoup de ce processus pour développer davantage encore les relations de l'Agence avec les collectivités locales et, si son mandat le lui permet, mener une politique de développement plus ambitieuse en s'appuyant sur un réseau en régions. Il faudra conduire une politique volontariste de mobilité des agents – politique qui, aujourd'hui, est encore modeste au sein même du groupe Caisse des dépôts. Enfin, il faudra déployer une ambition commune en matière de recherche et de production de connaissances, comme c'est déjà le cas sur le climat.