Intervention de Patrick Hetzel

Je vous remercie, Mesdames les directrices, pour vos présentations. Mon intervention sera complémentaire de celle de M. le président Raimbourg. Le manque de moyens de la justice française est flagrant. Cela se retrouve particulièrement dans quatre secteurs : la masse salariale insuffisante au regard des plafonds d'emplois ; les frais de justice et de fonctionnement pour lesquels les charges à payer ne sont plus sérieusement recensées ; les dépenses d'investissement sacrifiées pour assurer les autres postes de dépenses ; les dépenses d'aide juridictionnelles financées par des expédients, ce que le garde des sceaux rappelait dans une interview en date du 3 avril dernier. En tant que commissaire aux finances, je relève notamment que ce dernier avait alors souligné que la seule loi importante pour son ministère était la loi de finances !

Vous êtes toutes deux responsables de programme. J'ai eu l'occasion de l'être par le passé. La LOLF avait conçu le rôle du responsable de programme comme un acteur de terrain de la nouvelle action publique, comme le rappelait également le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Le responsable de programme est ainsi chargé de l'élaboration et la mise en oeuvre du programme, et à ce titre, il élabore la stratégie et le budget, il organise le dialogue de gestion, le pilotage du programme, et en présente les résultats. Néanmoins, pour qu'un gestionnaire de programme remplisse efficacement sa fonction, il faut que les moyens disponibles soient à la hauteur des objectifs fixés. Or, j'ai le sentiment qu'on vous impose une sorte d'« injonction paradoxale », en vous demandant d'atteindre des objectifs ambitieux mais en décalage par rapport à la faiblesse des moyens alloués. En France, la justice coûte 61 euros par an et par citoyen, contre 114 euros en Allemagne. Un parquetier français traite 2 500 procédures par an, là où la moyenne européenne est de 615. Avec un budget aussi contraint, quel est le rôle d'un responsable de programme ? Quelles sont vos marges de manoeuvre ?

Je souhaite également évoquer la question des investissements pénitentiaires. Les investissements immobiliers en particulier sont sacrifiés pour parer au plus pressé, c'est-à-dire au fonctionnement courant. Cela n'arrange pas la situation sur la durée. Sur les quatre dernières années, de 2012 à 2015, les annulations de crédits hors titre 2 sur le budget de l'administration pénitentiaire se sont élevées à 915 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 245 millions de crédits de paiement (CP). La Cour des comptes avait observé que « les annulations et les redéploiements de crédits du titre 5 au profit des dépenses de fonctionnement manifestent un renoncement aux projets à moyen et long terme, au profit de préoccupations de gestion plus immédiates. La Cour estime que le ministère de la justice ne peut durablement sacrifier les crédits d'investissement sans compromettre à terme la mise en oeuvre de ses missions. » Quel regard portez-vous sur cette question, qui rejoint celle concernant la gestion des programmes ? Est-il pertinent de mobiliser les dotations d'investissement pour financer les dépenses de fonctionnement ? Ces errements semblent continuer, puisque le décret d'avance du 2 juin 2016, dont nous avons parlé récemment, procède à 50 millions d'euros d'annulations sur le budget de la justice, dont 30 millions d'annulations de crédits d'investissement et de fonctionnement sur le budget de l'administration pénitentiaire.

La capacité réelle des établissements pénitentiaires, qui est passée de 48 021 places au 1er janvier 2002 à 57 236 au 1er janvier 2012, stagne depuis cette date. Le nombre de places n'augmente plus alors que la contrainte pénale, qui était la mesure phare mise en place par Madame Taubira, est un échec et que le nombre de détenus n'a jamais été aussi élevé dans les prisons françaises. Il est de 68 000 personnes incarcérées au 1er janvier 2016, record historique. En 2012, il y avait 64 700 détenus, soit près de 4 000 détenus de moins qu'aujourd'hui.

Sur la question des frais de justice et de fonctionnement, certaines charges réelles sont en augmentation, mais ne sont pas comptabilisées. Le contrôle de l'exécution budgétaire sur l'année 2014 avait déjà réservé des surprises, puisque les frais de justice s'étaient avérés être plus importants que prévus. Le Gouvernement a-t-il l'intention de doter la justice judiciaire de moyens de fonctionnement adéquats ? Mon prédécesseur aux fonctions de rapporteur spécial du budget de la justice soulignait qu'il était important de d'inciter le développement de mécanismes assurantiels, afin de limiter le recours à l'aide juridictionnelle.

J'en viens à l'exécution du budget 2015. Lors de l'examen de la programmation initiale en janvier 2016, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel – le CBCM – avait émis un certain nombre de réserves. Quelle est votre avis sur ces réserves ? Pourriez-vous également faire le point sur l'état le plus récent de l'exécution, établi lors de la revue de printemps, qui vient d'avoir lieu ? Considérez-vous que les crédits sont suffisants, ou conviendrait-il de recourir à des mesures de dégel ? Des projets sont-ils actuellement en cours à cet égard ?

Enfin, dans sa note d'exécution budgétaire pour 2015, la Cour des comptes critique l'augmentation des reports de gestion sur l'exercice suivant. Ces reports sont passés de 16 millions d'euros en 2013, à 48 millions d'euros en 2014. En 2015, les reports de crédits vers 2016 atteignent 54 millions d'euros. Il s'agit pourtant d'un artifice. Où en est-on actuellement ? Ces reports de charges ne risquent-ils pas de dégrader l'exécution budgétaire ?