Intervention de Arnaud Schaumasse

Je vous remercie d'avoir associé le Bureau central des cultes aux travaux de votre commission d'enquête.

Comme votre rapporteur l'a souligné dès le début de vos travaux, il est essentiel que nous puissions aborder la question très spécifique du bien-être animal lors d'un abattage selon un rite religieux, qu'il soit juif ou musulman, sans stigmatisation aucune.

J'ai noté, au cours des auditions que vous avez menées, que les responsables des cultes concernés ont unanimement rappelé l'attention qu'ils portent, dans leur rituel, à la prise en compte de la question de la souffrance animale. Gardons-nous de toute stigmatisation, de tout raccourci, et n'oublions pas que, dans l'histoire, ce type de raccourci a souvent été nourri de sentiments de haine contre des communautés cultuelles.

Les vidéos qui sont à l'origine de vos travaux illustrent que le principal problème est le non-respect des procédures réglementaires établies et non que l'abattage se fait ou non selon un rite religieux.

Je vous propose de présenter de manière précise la procédure de l'agrément des organismes habilités à désigner les sacrificateurs, qui constitue la seule intervention du ministère de l'intérieur en la matière, avec ponctuellement l'organisation d'abattoirs temporaires à l'occasion de la fête musulmane de l'Aïd al-Adha, encadrée par les services déconcentrés des préfectures. Je resituerai cette procédure dans son cadre juridique, national et européen, puisque c'est dans le cadre du droit communautaire que s'exerce aujourd'hui cette dérogation.

L'abattage selon un rite religieux des animaux de boucherie est organisé afin de garantir le libre exercice des pratiques religieuses dans le respect des dispositions réglementaires relatives à l'hygiène alimentaire, à la protection de l'environnement et à la protection animale. Depuis le décret du 16 avril 1964, qui est la première inscription dans notre droit positif de l'étourdissement préalable des animaux avant leur saignée et de la dérogation, il constitue une dérogation aux pratiques normalisées de l'abattage. Ainsi, bien que la pratique de l'abattage rituel juif, la chekhita, existe depuis plusieurs siècles en France, l'expression d'abattage rituel, c'est-à-dire selon un rite religieux – qui me semble une expression préférable –, fait avec ce texte de 1964 sa première entrée dans notre système juridique.

Dix ans plus tard, le principe apparaît en droit communautaire, avec la directive du 18 novembre 1974 relative à l'étourdissement des animaux avant leur abattage, les États membres ayant la possibilité d'y déroger uniquement pour un motif religieux. Par la suite, d'autres textes ont été pris, aussi bien en droit interne qu'européen, pour renforcer, conforter, améliorer la prise en compte du bien-être animal et encadrer les pratiques dérogatoires. Ainsi, la directive du 22 décembre 1993 constitue à la fois la première reconnaissance juridique de la compétence d'organismes religieux agréés, même si elle continue de placer leur travail sous le contrôle d'un vétérinaire officiel, et l'articulation avec des acteurs reconnus comme représentatifs d'un culte.

L'Union européenne a donc introduit dans sa réglementation la notion d'abattage rituel afin de limiter à ce seul cas l'application d'une dérogation à l'étourdissement. Il s'agit d'un statut d'exception défini par référence à l'abattage ordinaire. Aujourd'hui, l'article R. 214-70 du code rural et de la pêche maritime et le règlement 10992009 du Conseil du 24 septembre 2009 prévoient la possibilité de cette dérogation lorsque l'étourdissement n'est pas compatible avec les prescriptions rituelles qui font explicitement partie du libre exercice du culte.

Pour autant, le sujet reste controversé, en tout cas au sein de la religion musulmane où existent des divergences d'appréciation sur les techniques qui peuvent ou doivent être mises en oeuvre. Il n'appartient pas à l'État de se substituer aux responsables des cultes pour définir les rites, ni de trancher des débats purement religieux sur l'orthopraxie d'une pratique. Il ne m'appartient pas plus d'entrer dans le débat sur la gradation de la souffrance animale entre les méthodes traditionnelles et modernes d'abattage. Je situe mon propos exclusivement dans le champ du droit.

L'État a décidé d'adopter une disposition spécifique afin de garantir la liberté religieuse en la conciliant avec les normes sanitaires et vétérinaires. Pour écarter tout risque d'abus, l'encadrement de cette dérogation a été renforcé par le décret du 29 décembre 2011 pris à l'issue de discussions avec l'ensemble des parties concernées : représentants des cultes, des associations de protection des animaux et fédérations d'abatteurs. Depuis son entrée en vigueur, ce décret soumet cette dérogation à un régime d'autorisation préalable. Aujourd'hui, les abattoirs qui peuvent pratiquer l'abattage selon un rite religieux doivent être préalablement autorisés par les préfectures.

Parallèlement, le règlement de 2009 a renforcé les exigences en matière de protection des animaux à l'abattoir, avec l'accroissement de la responsabilité des exploitants et l'obligation de formation en matière de bien-être animal pour tous les opérateurs.

La mise en oeuvre de la dérogation repose sur un double régime d'autorisation préalable au titre duquel quatre conditions très strictes doivent être observées : l'abattage selon un rite religieux doit être effectué par des sacrificateurs habilités ; il ne peut être mis en oeuvre que dans un abattoir préalablement autorisé ; les sacrificateurs, comme tous les opérateurs travaillant au contact des animaux vivants, doivent être titulaires d'un certificat de compétence protection animale (CCPA) ; lors de l'opération d'abattage, les animaux doivent être correctement immobilisés par des matériels de contention spécifiques et précisément définis.

L'habilitation des sacrificateurs est régie par l'article R. 214-75 du code rural : « l'abattage rituel ne peut être effectué que par des sacrificateurs habilités par les organismes religieux agréés, sur proposition du ministre de l'intérieur, par le ministre chargé de l'agriculture ». Cet encadrement est le plus ancien ; il a été mis en place par le décret du 23 septembre 1970 qui procédait du constat qu'en l'absence d'encadrement, de nombreux abattages selon un rite religieux étaient opérés par des intervenants qui n'avaient pas toujours les qualifications requises. À l'époque, la question ne se posait quasiment exclusivement que pour l'abattage de rite religieux juif. Le texte précisait que si aucune organisation n'avait été enregistrée, le préfet du département pouvait accorder des autorisations individuelles. De fait, pendant une décennie, aucun organisme n'ayant été désigné, les préfets ont été amenés à donner à plusieurs centaines de personnes l'autorisation d'opérer. Elles étaient, le plus souvent, identifiées parmi les opérateurs des abattoirs pour répondre à une forme d'urgence sociale.

En 1981, un décret concernant le culte juif institue l'exclusivité de la nomination des sacrificateurs rituels juifs, les chokhatim, à la commission rabbinique intercommunautaire de l'abattage rituel. Cette commission étant liée au Consistoire, le monopole de ce dernier s'en est trouvé traduit en droit, sachant qu'il existait en fait depuis longtemps comme la conséquence naturelle de la création du Consistoire par Napoléon. Avant 1808, chaque communauté juive vivait de façon autonome et organisait localement sa cacherout ; la création du Consistoire a eu pour conséquence pratique de mettre en place progressivement une centralisation qui a été avalisée par le décret de 1981. Le Consistoire avait d'ailleurs créé, dès 1950, une commission de la cacherout à laquelle on doit la formalisation des principes de l'abattage rituélique appliqués à la Villette, avec la définition des fonctions précises des chokhatim et des contrôleurs, et celle des opérations de cachérisation des viandes en boucherie.

Une décennie plus tard, en 1994, volontairement sur le même modèle, le ministère de l'intérieur a accordé un monopole de la délivrance des cartes de sacrificateur à la grande mosquée de Paris, dans l'idée de canaliser, sécuriser et moraliser les pratiques totalement éclatées et peu contrôlées. Deux ans plus tard, pour des raisons d'équilibre entre les traditions culturelles de l'islam de France, le Gouvernement a décidé de transformer ce monopole en oligopole en étendant la faculté de délivrer des cartes de sacrificateur à la grande mosquée d'Évry-Courcouronnes, qui représentait la tradition culturelle marocaine, et à la grande mosquée de Lyon qui représentait une autre tendance de la tradition algérienne. C'est donc l'État qui a pris un rôle actif dans la normalisation de la pratique de l'abattage rituel musulman, car, à la différence du judaïsme, il n'y a pas, dans l'islam, de sacrificateur au sens d'une personne dotée d'un statut et d'une fonction religieuse clairement définis – lors de la fête de l'Aïd, le mouton est traditionnellement abattu par le père de famille qui n'a ni formation ni statut religieux particuliers. Avec cette normalisation, l'État a clairement montré sa volonté de mettre en place des circuits rituels clairs, précis et répondant à la sécurité sanitaire et au bien-être animal. À partir de ce moment ont été interdites toutes les pratiques d'abattage non encadrées, familiales ou complètement sauvages, lors de la fête de l'Aïd.

Quatre organismes religieux sont aujourd'hui agréés en France : la commission rabbinique intercommunautaire de l'abattage rituel, par l'arrêté du 1er juillet 1982 ; la grande mosquée de Paris, par l'arrêté du 15 décembre 1994 ; la grande mosquée de Lyon et la grande mosquée d'Évry-Courcouronnes, par les arrêtés du 27 juin 1996. Il appartient à chacune de ces structures d'accréditer, au plan régional ou local, des structures certificatrices garantissant que les opérations ont été réalisées selon les règles ritualisées. Cela ne regarde plus le ministère de l'intérieur ni celui de l'agriculture.

Que l'État donne un agrément à des structures désignées pour une opération religieuse doit être apprécié à travers les motivations des arrêtés pris en 1994 et 1996 pour justifier du choix des trois grandes mosquées : l'intérêt public d'organiser l'abattage rituel islamique dans des conditions garantissant l'ordre et la santé publics ; le rayonnement spirituel et culturel de ces structures ; leur représentativité dans la communauté musulmane de France et leur capacité à encadrer le marché de la viande rituellement abattue – il en ressort parfaitement qu'il s'agit de motifs d'ordre public, de sécurité sanitaire et, de façon conséquente, de bien-être animal.

Deuxième condition à la dérogation, l'abattage selon un rite religieux ne peut être mis en oeuvre que dans un abattoir agréé, expressément autorisé à déroger à l'obligation d'étourdissement. L'autorisation est délivrée par le préfet, sous réserve de satisfaire quatre critères cumulatifs : matériel adapté ; personnel dûment formé ; procédures garantissant des cadences – qui sont plus lentes – et un niveau d'hygiène adaptés à cette technique d'abattage ; système d'enregistrement permettant de vérifier que l'usage de la dérogation répond à des commandes commerciales. L'autorisation peut être suspendue, voire retirée, aux établissements qui ne répondraient pas ou plus à ces critères

S'agissant des sacrificateurs, ils doivent, au même titre que tous les opérateurs d'abattoir, être titulaires d'un certificat de compétence « protection des animaux dans le cadre de leur mise à mort ». Ce certificat est délivré à l'issue d'une session de formation dispensée par un organisme habilité par le ministère de l'agriculture, et après réussite à un test d'évaluation harmonisé sur le territoire national. Deux arrêtés portant publication de la liste des organismes de formation ont été pris en septembre 2012 et septembre 2013. Parmi les treize dont vous a parlé le ministre de l'agriculture, sept ont une habilitation spécifique pour dispenser une formation à l'abattage sans étourdissement préalable – il y en a en région parisienne, en Bretagne, en région Rhône-Alpes. Ces formations conjuguent dans leur habilitation la protection animale et les opérations de manipulation, de soins et de mise à mort sans étourdissement. Autrement dit, un sacrificateur est avant tout un opérateur d'abattoir qui a suivi une formation religieuse pour pratiquer selon le rite, la partie la plus complexe étant l'apprentissage du geste particulier fait avec un couteau qui a également été normalisé dans les textes quant à sa taille et son affûtage. Cette formation doit être prise en compte.

Enfin, les animaux doivent être immobilisés avant leur saignée par des matériels de contention conformes et précisément définis : bovins, ovins et caprins doivent être immobilisés par un procédé mécanique, en respectant l'ensemble des mesures en matière de bien-être animal prévues par les réglementations.

Ce sont les directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) qui contrôlent le bon déroulement de ces abattages, comme de toutes les procédures d'abattage. Elles vérifient également l'habilitation des sacrificateurs et la conformité de leur matériel, y compris le type de couteau utilisé – la taille et l'affûtage comptent pour beaucoup dans la question de la souffrance animale.

Ce dispositif est conforme au droit de l'Union européenne et pleinement respectueux du principe de laïcité.

Le paragraphe 1 de l'article 4 du règlement du Conseil du 24 septembre 2009 prévoit une obligation d'étourdissement dans une optique d'épargner toute douleur, détresse ou souffrance évitable aux animaux, notamment lors de leur mise à mort. Par dérogation, le paragraphe 4 de cette même disposition prévoit, à l'identique du droit français, que « pour les animaux faisant l'objet de méthodes particulières d'abattage prescrites par des rites religieux, les prescriptions visées au paragraphe 1 ne sont pas d'application pour autant que l'abattage ait lieu dans un abattoir ». L'adéquation entre le droit national et le règlement européen est à cet égard parfaite. L'article 7 du règlement prévoit la notion de certificat de compétence et l'article 21 le contrôle d'une autorité compétente désignée à cet effet.

Au sujet de la conformité aux principes constitutionnels et conventionnels de laïcité et de libre exercice des cultes, le considérant 18 du règlement du 24 septembre 2009 prévoit que celui-ci « respecte la liberté de religion et le droit de manifester sa religion ou ses convictions par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites, tel que le prévoit l'article 10 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ». De fait, le régime de dérogation a été voulu dès l'origine comme étant de nature à permettre le libre exercice du culte, dont participe l'abattage selon un rite religieux, dans le respect de l'ordre public – il s'agit de la jurisprudence du Conseil d'État du 2 mai 1973, Association cultuelle des israélites nord-africains.

De même, dans la décision Œuvre d'assistance aux bêtes d'abattoirs (OABA) du 5 juillet 2013, le Conseil d'État a jugé que la dérogation à l'étourdissement pour la pratique de l'abattage selon un rite religieux avait été édictée « dans le but de concilier les objectifs de police sanitaire et l'égal respect des croyances et traditions religieuses ». Il a considéré que si le principe de laïcité imposait « l'égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et le respect de toutes les croyances, ce même principe impose que la République garantisse le libre exercice des cultes ; que, par suite, la possibilité de déroger à l'obligation d'étourdissement pour la pratique de l'abattage rituel ne porte pas atteinte au principe de laïcité ».

Enfin, dans l'arrêt Cha'are Shalom Ve Tsedek contre France du 27 juin 2000, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a relevé que la dérogation au principe d'étourdissement préalable, critiquée par l'association requérante, constituait un « engagement positif de l'État visant à assurer le respect effectif de la liberté d'exercice des cultes » et « à assurer le respect effectif de la liberté de religion », protégée en tant que telle par l'article 9 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. De cet arrêt, il ressort qu'il y aurait « ingérence dans la liberté de manifester sa religion [...] si l'interdiction de pratiquer légalement cet abattage conduisait à l'impossibilité pour les croyants [...] de manger de la viande provenant d'animaux abattus selon les prescriptions religieuses qui leur paraissent applicables en la matière ». Notre droit positif est donc pleinement respectueux des grands principes de notre République, du droit de l'Union européenne, et s'articule parfaitement avec le code rural.

Si l'administration centrale du ministère de l'intérieur n'est pas engagée dans les contrôles réalisés dans les abattoirs autorisés à pratiquer l'abattage sans étourdissement pour raison cultuelle, l'administration déconcentrée l'est, en revanche, directement dans la gestion de l'encadrement de l'abattage temporaire à l'occasion de la fête de l'Aïd el-Kébir. Il s'agit, dans ce cas encore, de concilier le profond attachement des musulmans à l'accomplissement de ce rite avec les dispositions législatives et réglementaires en matière de santé publique, de protection animale et de respect de l'environnement.

Le code rural impose que l'abattage selon un rite religieux, y compris dans ce cadre temporaire des trois jours de fête, s'effectue en abattoir. Il prohibe la mise à disposition de locaux, terrains, installations, matériels ou équipements qui permettraient l'abattage en dehors d'abattoirs ou d'abattoirs temporaires aménagés et encadrés à cet effet, même pour une aussi courte période. En l'absence d'abattoir proche pouvant répondre à une demande ponctuelle importante, et après une analyse précise des besoins locaux, l'aménagement d'installations temporaires pour ovins agréées pour la durée de cette fête peut être envisagé dans le dialogue avec les préfectures, en répondant à l'ensemble des règles en vigueur. La pratique dérogatoire de l'abattage sans étourdissement des ovins nécessite donc la délivrance aux abattoirs temporaires de la même autorisation et fait l'objet du même encadrement réglementaire spécifique. Il en est de même pour les abattoirs pérennes agréés pour l'abattage sans étourdissement pour la seule durée de la fête.

À cet effet, les dossiers de demande d'agrément des abattoirs temporaires doivent être déposés en préfecture et auprès des services vétérinaires au minimum trois mois avant la fête religieuse. Les certificats de compétence en protection animale des sacrificateurs doivent être demandés dès cette phase d'instruction du dossier d'agrément. L'identité et la preuve de la qualité des sacrificateurs qui opéreront pour la fête dans ces installations temporaires font donc partie des pièces à communiquer pour la recevabilité du dossier. Dès l'acceptation du dossier, l'installation doit être testée ; c'est cette phase d'essai qui conditionnera l'agrément temporaire. Pour les sacrificateurs disposant d'une expérience pratique limitée, les services de l'État sont invités à encourager les associations musulmanes à se tourner vers les structures de formation pour organiser des stages dédiés, ciblés sur ces personnes pour cette période.

À l'issue de la première instance de dialogue avec l'islam de France, en juin 2015, le ministre de l'intérieur avait annoncé la constitution d'un groupe de travail sur les modalités de l'organisation de l'Aïd el-Kébir. Ses travaux ont permis d'élaborer un guide pratique, réalisé conjointement par nos services et ceux de la Direction générale de l'alimentation (DGAL) pour le ministère de l'agriculture. Il mettra à disposition des professionnels, des administrations, des collectivités et des porteurs de projet un ensemble de données concrètes et une recension des bonnes pratiques. Il paraîtra dans la première quinzaine du mois de juillet 2016. Il sera adressé aux préfectures ainsi qu'aux conseils régionaux du culte musulman (CRCM) qui en disposeront donc dès la préparation de l'Aïd 2016, même s'il est probablement trop tard pour mettre en place des installations temporaires d'ici au mois de septembre.

L'administration territoriale de l'État assure le suivi et le contrôle des projets mais elle n'en assure en aucun cas le portage. Elle contrôle que les conditions de transport, de garde et de parcage des animaux sont compatibles avec les impératifs biologiques de l'espèce et avec les prescriptions réglementaires relatives au bien-être des animaux. La dérogation à l'étourdissement implique ainsi que l'immobilisation des animaux soit, comme dans tout abattoir classique, assurée par un procédé mécanique excluant toute contention manuelle. La contention doit être maintenue pendant un délai suffisant pour atteindre la perte de conscience de l'animal et, comme dans un abattoir, la mort de l'animal doit être constatée avant que les phases d'habillage des carcasses ne débutent.

En cas de dysfonctionnements graves en matière de protection animale ou d'hygiène des manipulations, le préfet est invité, par une circulaire conjointe du ministre de l'intérieur et du ministre de l'agriculture, à suspendre l'agrément de l'abattoir, voire à décider la fermeture de tout ou partie de l'établissement, que ce dernier bénéficie d'un agrément pérenne ou temporaire. Il s'agit de l'application de l'article L. 206-2 du code rural et de la pêche maritime pour les manquements en matière de protection animale, et des articles L. 233-1 et 2 du même code pour les manquements relatifs à l'hygiène.

En parallèle – c'est la partie la plus visible que vous devez connaître dans vos circonscriptions –, les contrôles dans les centres de rassemblement et les sites d'approvisionnement doivent être renforcés dans les jours qui précèdent l'Aïd el-kébir. La vigilance des services de police et de gendarmerie est appelée en la matière, afin de lutter contre tout site d'abattage clandestin. Aujourd'hui, il n'y a plus aucune tolérance à l'égard des personnes qui commettraient une infraction en la matière.