Philippe Gomes
Question N° 27689 au Ministère de l'écologie
Question soumise le 28 mai 2013
M. Philippe Gomes attire l'attention de Mme la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie sur la situation de la Nouvelle-Calédonie au regard des politiques internationales de prévention du réchauffement climatique. Ainsi, la Nouvelle-Calédonie est incluse dans le périmètre d'application de la convention-cadre des Nations-unies sur les changements climatiques, mais pas dans celui de son protocole d'application, signé à Kyoto en décembre 1997. En effet, la France avait assorti sa ratification du protocole d'une déclaration excluant de son champ d'application les territoires de la République auxquels le traité instituant la Communauté européenne ne s'applique pas. Néanmoins, en décembre 2009, la participation du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie au sommet de Copenhague, au sein de la délégation française, avait permis d'amorcer les premières réflexions sur l'insertion de la Nouvelle-Calédonie dans « l'après Kyoto ». En janvier 2010, le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie avait demandé au Premier ministre qu'une mission d'expertise soit diligentée par l'État, en vue de proposer une analyse des différentes voies envisageables pour assurer cette insertion. Cette demande avait été réitérée en février 2011. Il ne paraît pas souhaitable que la Nouvelle-Calédonie reste en dehors des dispositifs internationaux de prévention des émissions des gaz à effet de serre, d'autant que, d'une part, plusieurs des pays qui l'entourent sont d'ores et déjà gravement touchés par les effets des modifications du climat mondial, et que, d'autre part, son développement industriel s'est réalisé, ces dernières années, sans qu'il soit porté une attention suffisante à ces enjeux. Afin de permettre à la Nouvelle-Calédonie de trouver sa place dans les conventions internationales qui seront conclues à l'avenir pour prolonger ou se substituer au protocole de Kyoto, il revient à l'État d'engager une réflexion avec les autorités calédoniennes à ce sujet. Il souhaite savoir si le Gouvernement est prêt à s'engager dans une telle démarche au côté des institutions du pays et, dans l'affirmative, selon quelles modalités et dans quels délais cette initiative pourrait alors être mise en oeuvre.
Réponse émise le 1er octobre 2013
Le régime climatique international est composé de deux grands traités : la convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques qui enjoint ses 194 États membres à agir en vue de limiter la hausse globale des températures sous la barre des + 2° C, et le protocole de Kyoto, instrument de la convention engageant notamment les pays développés à des objectifs chiffrés de réduction d'émission. De par son régime d'association particulier, la Nouvelle-Calédonie est dans une situation complexe au regard de sa participation à ces régimes. Alors qu'elle dispose de la pleine compétence en matière d'environnement ou de coopération régionale directe, elle ne peut ratifier de tels traités multilatéraux qui restent de la compétence seule de l'État français. L'inclusion des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ne peut donc s'envisager autrement que sous couvert de l'État français en tant que pays développé, partie à l'annexe I de la convention, ce qui ne permettrait pas à ces collectivités de bénéficier du soutien accordé aux pays vulnérables. Le lancement à Durban d'un cycle de négociations en vue d'un nouvel accord applicable à tous les pays, ainsi que la décision prise à Doha d'adopter une seconde période d'engagement d'une durée de 8 ans sous le protocole de Kyoto, relance la question de la participation de la Nouvelle-Calédonie et, plus largement, des PTOM au régime international de lutte contre le changement climatique. Cette question est d'autant plus importante que les émissions des gaz à effet de serre de ces territoires ont une tendance à la hausse de manière ininterrompue depuis 1990 (+ 95 %), portant leurs émissions à 5,95 Mt équivalent C02 en 2011, soit 1,2 % des émissions totales de la France. Cette tendance devrait se poursuivre. Au moment de la conférence de Copenhague en 2009, certains pays et PTOM se sont interrogés sur la possibilité d'être inclus dans la seconde période d'engagement sous le protocole de Kyoto dans l'objectif, notamment, de bénéficier de l'accès aux mécanismes de projet prévus par cet instrument. Une telle intégration apparaît toujours techniquement et juridiquement complexe et peu avantageuse au regard des préoccupations exprimées par les pays et territoires d'outre-mer. Ces derniers seraient obligés de s'engager sous couvert de l'État français et seraient donc considérés comme pays développés, ne pouvant bénéficier des avantages conférés aux pays en développement. De plus, cela viendrait renforcer mécaniquement l'effort français, les émissions de ces territoires étant ajoutées aux émissions déjà prises en compte sans pour autant conduire à revoir les quantités d'émission autorisées. Cette intégration nécessiterait la négociation d'un accord venant préciser les engagements et responsabilités de chacun, notamment en cas de non respect de l'objectif national, dans une situation où la responsabilité des actions de réduction incombe aux gouvernements locaux. Une telle discussion serait à mener rapidement, l'Union européenne et ses États membres s'étant engagés à appliquer cette deuxième période dès le 1er janvier 2013 et à déposer rapidement leurs instruments de ratification en vue d'assurer sa prompte entrée en vigueur. Dans le cadre de la préparation au processus de ratification de la deuxième période d'engagement, le ministère des outre-mer a consulté une première fois les pays et territoires d'outre-mer, via les préfets et les haut-commissaires. Trois ont précisé leur souhait de ne pas être inclus dans la deuxième période d'engagement du protocole de Kyoto : les Terres australes et antarctiques françaises, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna. Mayotte rejoindra le périmètre d'application du protocole dès lors qu'elle sera devenue région ultrapériphérique (RUP). Une nouvelle consultation des gouvernements de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française du 19 avril 2013 est sans réponse à ce jour. En parallèle, des négociations sur la poursuite du protocole de Kyoto ont eu lieu, ainsi l'ensemble des pays se sont entendus pour négocier un nouvel instrument d'ici 2015 devant entrer en vigueur au plus tard en 2020. Le principe acquis d'un régime unique applicable à tous les pays constitue, ainsi, une rupture majeure par rapport à la logique binaire qui dominait les travaux de la convention climat depuis la première conférence des parties et le mandat de Berlin qui y avait été adopté et avait conduit à l'adoption du protocole de Kyoto. L'inclusion des pays et territoires d'outre-mer dans ce futur régime international de lutte contre le changement climatique paraît plus judicieux à étudier. Sa vocation universelle et la recherche d'engagements et d'outils plus gradués entre les pays devraient fournir un cadre favorable à leur inclusion. Cela permettrait d'anticiper davantage les modalités d'inclusion en étudiant les différentes pistes possibles selon l'évolution du statut de la Nouvelle-Calédonie. Quelles que soient les options juridiques choisies, l'intégration au régime climatique doit reposer sur un socle d'engagements et d'actions en faveur de la lutte contre le changement climatique. Il revient donc à la Nouvelle-Calédonie de mener, dès à présent, une réflexion concemant les actions de lutte contre le changement climatique sur lesquelles elle pourrait s'engager et d'identifier clairement le soutien nécessaire à leur mise en oeuvre. Le Gouvernement français se tient prêt à accompagner celui de la Nouvelle-Calédonie dans cette réflexion s'il le souhaite. Les services des différents ministères et notamment ceux du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie pourraient fournir un appui afin de préparer une telle participation.
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