Intervention de Harlem Désir

Je vous remercie de m'avoir invité à cette audition sur la décision du Royaume-Uni de quitter l'Union européenne et sur la relance du projet européen.

Je reprendrai dans ses grandes lignes mon intervention devant la mission d'information, même si les choses ont quelque peu évolué depuis avec les annonces faites par Mme May ; les fondements de notre position, cependant, demeurent. Le départ du Royaume-Uni de l'Union européenne est un événement considérable dont toutes les répercussions ne peuvent pas encore être mesurées – les Britanniques eux-mêmes ne les mesurent qu'au fur et à mesure. En effet, c'est la première fois qu'un État décide de quitter l'Union. De plus, le Royaume-Uni est une grande économie et un partenaire stratégique important. Enfin, les fractures sociales et géographiques et la peur de l'immigration et de la mondialisation qui se sont exprimées dans ce vote pourraient être observées dans les autres États membres ; de ce point de vue, au-delà des spécificités britanniques, ce référendum a eu l'effet d'un révélateur.

C'est donc l'avenir du projet européen lui-même qui est en jeu, dans un contexte où l'Europe est déjà confrontée à une multitude de crises – crise des réfugiés, menace terroriste, crise économique, montée et populismes. Même sans ce référendum, l'Europe devrait impérativement prendre des décisions en faveur de sa relance.

Elle doit d'autant plus aborder de façon ordonnée, cohérente et claire le défi de la sortie de l'un de ses États membres qu'elle doit dans le même temps apporter des réponses collectives déterminées à la crise européenne, en particulier à la forte attente de protection – des frontières, de l'économie, de notre modèle de société. Tout cela était à l'ordre du jour à Bratislava, et c'est le sens de la feuille de route qui y a été adoptée et des travaux engagés concernant l'avenir de l'Union.

La question du retrait britannique doit donc être réglée dans la clarté. Je tiens d'emblée à répéter que nous regrettons le choix des Britanniques de quitter l'Union européenne, mais que nous le respectons : c'est un choix souverain. Face à ce choix, il était important que les Vingt-Sept s'accordent sur quelques principes et sur quelques lignes rouges ; c'est ce qu'ils ont fait dès le 29 juin dernier, notamment à l'initiative du Président de la République.

Premier principe : il n'existe pas d'autres procédure pour quitter l'Union européenne que celle qui est prévue à l'article 50 du traité sur l'Union européenne, qui n'a encore jamais été utilisé. Une fois activé, cet article prévoit un délai de deux ans au plus au terme duquel l'État concerné n'est plus membre de l'Union européenne sauf accord unanime des autres États membres afin de proroger le délai de négociation. Autrement dit, dès lors que l'article 50 est activé, le calendrier est balisé et l'Union maîtrise de fait le déroulement de la procédure de négociation.

Ensuite, il ne peut y avoir aucune pré-négociation ni négociation séparée visant pour le Royaume-Uni à obtenir de tel État membre ou des Vingt-Sept des garanties préalables avant l'ouverture des négociations. C'est pourquoi nous avons insisté pour que l'article 50 soit activé rapidement.

S'agissant des relations futures entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, les quatre libertés de circulation sur le marché unique – biens, capitaux, services et personnes – seront liées, comme le préconise votre mission d'information. En clair, l'accès du Royaume-Uni au marché intérieur européen sera conditionné à la libre circulation des citoyens européens au Royaume-Uni.

Enfin, l'accès au marché intérieur et la participation à certaines politiques communes dépendront du respect et de la transposition d'un certain nombre de règles découlant du droit communautaire, ainsi que d'une contribution financière.

En étant fermes sur ces points, il ne s'agit pas de punir, mais de préserver les intérêts de l'Union, son intégrité et sa cohésion.

Mme May a annoncé le 2 octobre que le Gouvernement britannique activerait l'article 50 avant la fin mars 2017. Cela montre que la fermeté, la clarté et la cohérence du message de l'Union ont payé : on entendait dire que les Britanniques attendraient plusieurs années, mais il n'en sera rien. Ce calendrier permettra comme nous le souhaitions que la sortie du Royaume-Uni soit effective avant le renouvellement du Parlement et de la Commission en 2019. Mme May a également annoncé qu'elle soumettrait au Parlement britannique un projet de loi d'abrogation de la loi sur les communautés européennes – European Communities Act – de 1972, projet qui déterminera les éléments du droit européen qui seront repris en droit britannique.

Le Royaume-Uni va désormais se préparer à la négociation de la sortie de l'Union européenne, et à celle des autres accords concernant sa relation future avec l'Union ainsi qu'avec le reste du monde. Il demeure membre de l'Union jusqu'au terme des négociations de sortie, avec la plénitude de ses droits et de ses obligations. Il contribue au budget, doit transposer les directives, appliquer les règlements et respecter les décisions de la Cour de justice de l'Union européenne. Il lui appartient néanmoins de faire de ses droits un usage qui respecte un esprit de coopération loyale. De ce point de vue, le renoncement à sa présidence de l'Union au premier semestre 2017 était une décision importante.

J'en viens aux étapes de la procédure de sortie prévue par l'article 50 du traité sur l'Union européenne et par le paragraphe 3 de l'article 218 du traité sur le fonctionnement de l'Union. Le Royaume-Uni doit tout d'abord notifier au Conseil européen, par exemple par une lettre du Premier ministre au président du Conseil, son intention de se retirer de l'Union – Mme May ayant annoncé qu'elle le ferait en mars. Cette notification évoquera peut-être des objectifs particuliers du Royaume-Uni concernant ses relations futures avec l'Union qui, bien que faisant l'objet d'une négociation distincte, sont liées au retrait. C'est alors que nous saurons dans quel type de négociation le Royaume-Uni entend s'engager concernant ses relations futures avec l'Union.

Ensuite, le Conseil européen – à 27 États – devra fixer des orientations de négociation. C'est à cette tâche que devra s'atteler M. Didier Seeuws, désigné responsable de l'équipe spéciale (task force) du Conseil chargée du Brexit.

Troisième étape : à la lumière des orientations du Conseil européen, la Commission présentera au Conseil une recommandation sur l'ouverture de négociations avec le Royaume-Uni concernant les modalités de son retrait de l'Union européenne « en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l'Union », comme le prévoit l'article 50 du traité sur l'Union.

Le Conseil adoptera alors une décision d'autorisation d'ouverture des négociations et désignera le chef de l'équipe de négociation. L'accord sera ensuite négocié dans un délai maximal de deux ans à compter de la notification.

Au terme de la négociation, une procédure est prévue pour entériner l'accord de retrait : le Parlement européen devra l'approuver à la majorité simple, puis le Conseil devra l'adopter au nom de l'Union à la majorité qualifiée.

Un dispositif a été mis en place pour mener ces négociations. Il a été convenu que le négociateur ou le chef de l'équipe de négociation de l'Union européenne émane de la Commission, que l'équipe de négociation pourrait comprendre des représentants du Conseil européen, du Conseil et, éventuellement, du Parlement européen, et que le Conseil européen pourrait demander dans ses orientations à être consulté tout au long de la négociation. En clair, le Conseil et les États membres pourront assurer un contrôle et un suivi permanents de la négociation.

Le 27 juillet dernier, le président de la Commission européenne a décidé de nommer Michel Barnier à la fonction de négociateur en chef responsable du groupe de travail de la Commission chargé de la préparation et de la conduite des négociations avec le Royaume-Uni au titre de l'article 50 du traité sur l'Union européenne, à compter du 1er octobre. Nous nous félicitons de ce choix : Michel Barnier sera donc chargé de la négociation relative à la sortie du Royaume-Uni.

L'article 50 établit expressément une distinction entre la conclusion de l'accord de retrait d'une part et celle d'un accord régissant les relations futures, ce qui suppose deux négociations distinctes, même si l'article dispose que le premier accord est négocié « en tenant compte » de l'autre. Rien n'interdit naturellement de désigner la même personne pour conduire l'une et l'autre négociations.

La deuxième question est celle des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni qui, une fois sorti, deviendra un pays tiers avec lequel de nouvelles relations de partenariat devront être établies. L'Europe doit penser cette relation future en fonction de ses intérêts, notamment dans le domaine économique et commercial, en matière de régulation financière mais aussi de coopération policière et judiciaire, de lutte contre le terrorisme, de migrations et de politique étrangère et de défense.

Ces relations futures pourraient s'appuyer sur plusieurs modèles existants, même s'il faudra in fine en bâtir un nouveau. Le modèle norvégien est le plus intégré : il implique l'adhésion à l'espace économique européen entré en vigueur en 1994, qui lie l'Union européenne, ses 28 États membres et trois des quatre membres de l'Association européenne de libre échange (AELE), à savoir la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein, mais non la Suisse, qui a refusé d'y participer. Cette formule satisferait certains objectifs du Royaume-Uni, en particulier ceux des partisans d'un soft Brexit : conserver l'accès le plus large au marché intérieur et le passeport financier. Cela étant, elle serait en contradiction avec les demandes des tenants du « Leave », et avec plusieurs des demandes exprimées par Mme May lors du discours qu'elle a prononcé en fin de semaine. En effet, selon le modèle norvégien, le Royaume-Uni devrait continuer d'accepter la liberté de circulation pour les ressortissants des pays de l'Union, d'appliquer les mêmes règles qu'auparavant et de transposer tous les textes législatifs à venir de l'Union sans pour autant participer au processus de décision. En outre, les décisions de la Cour de justice de l'Union européenne primeraient sur le droit britannique. Enfin, la participation à l'espace économique européen se traduirait pour le Royaume-Uni par une obligation de contribuer de façon importante au financement de l'Union. Autrement dit, cette option est exclue.

Le deuxième modèle est celui de la Suisse. En 1992, la Suisse a refusé par référendum d'adhérer à l'espace économique européen, suite à quoi elle a développé ses relations avec l'Union européenne dans un cadre bilatéral et signé environ 120 accords lui permettant de participer aux politiques de l'Union au cas par cas. Cependant, la participation de la Suisse à certaines de ces politiques, notamment le marché intérieur, implique là aussi la transposition du droit communautaire en matière économique dans son droit interne. De plus, la Suisse est tenue de respecter la liberté de circulation sans restriction, en dépit des votations, et elle contribue au financement des politiques européennes auxquelles elle participe.

Le troisième modèle est celui d'un accord de libre-échange doublé d'un partenariat stratégique – c'est en quelque sorte le modèle canadien – à supposer que l'accord de libre-échange avec ce pays, le CETA, soit ratifié, ce que j'espère – qui est fondé sur une double association, à la fois politique et commerciale. Ce cadre correspond à des pays qui entendent entretenir des échanges commerciaux importants et un partenariat étroit avec l'Union européenne tout en étant plus éloignés et moins intégrés à l'Union que ne le sont les pays de l'AELE. L'accord de libre-échange approfondi qui en découle est nécessairement long et complexe à négocier. Dès lors, la période transitoire pendant laquelle le Royaume-Uni aurait le statut d'État tiers sans que les nouveaux accords ne soient finalisés pourrait durer plusieurs années. Si rien n'est encore certain, c'est vers cette option que l'on s'oriente. Dans cette période transitoire, le Royaume-Uni se retrouverait donc dans une situation où tous les accords de libre-échange avec l'Union cesseront de s'appliquer à lui. Il ne bénéficierait plus alors que de la clause de la nation la plus favorisée, et devrait renégocier en son nom tous les accords existants entre l'Union et les autres membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Sans en dire davantage sur cette relation future, Mme May a pour l'instant promis une grande loi d'abrogation (great repeal bill) de la loi sur les communautés européennes de 1972, qui entrera en vigueur lors de la sortie de l'Union. Elle satisfait ainsi l'un des objectifs des partisans du Brexit qui consiste à retrouver l'autonomie et le contrôle sur les lois, et à exclure la compétence de la Cour de justice de l'Union européenne et l'applicabilité du droit européen dès le jour où le Royaume-Uni quittera l'Union. En réalité, cette loi transformera une grande partie de l'acquis communautaire en droit national. C'est aussi une manière d'associer le Parlement au processus, dans la mesure où le Premier ministre a indiqué qu'il ne lui serait pas demandé de se prononcer sur l'activation de l'article 50.

Concernant les relations futures, il est vraisemblable que le Royaume-Uni cherche à échapper aux modèles préexistants et à négocier un statut ad hoc reposant sur un accord de libre-échange particulier – comme le sont tous les accords de libre-échange – et sur une série d'accords politiques. Concrètement, le Royaume-Uni devra sans doute s'engager dans la négociation d'au moins six accords distincts : l'accord de retrait de l'Union, l'accord commercial futur avec l'Union, un accord intérimaire couvrant la période entre la sortie de l'Union et l'entrée en vigueur des arrangements définitifs, l'accord de réadhésion à l'OMC en tant que pays non membre de l'Union, les accords de commerce avec la cinquantaine de pays liés à l'Union par des accords commerciaux bilatéraux, auxquels s'ajouteront sans doute des accords nouveaux avec d'autres pays tels que les États-Unis et la Chine, et enfin un ou plusieurs accords de coopération policière, judiciaire et en matière de politique étrangère avec l'Union.

Dans cette négociation, l'Union européenne devra veiller à l'équilibre entre l'accès au marché et les obligations, et s'assurer qu'un État tiers n'obtienne pas davantage qu'un État membre, car ce serait entamer un détricotage dangereux. Il y va de la cohésion des Européens.

La négociation relève certes de l'Union, mais la France s'y prépare et s'est dotée d'un dispositif à cet effet dès que le résultat du référendum a été connu. Le secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) pilote un travail de cartographie de l'ensemble de nos intérêts en s'appuyant sur des correspondants dans tous les ministères concernés, afin d'éclairer le moment venu les arbitrages qui devront être faits au plus haut niveau. D'autre part, le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) a constitué une équipe spéciale dédiée qui regroupe les agents les plus directement concernés de la direction de l'Union européenne et de la direction des affaires juridiques, et qui est notamment chargée d'animer un réseau de points de contact au sein du ministère et d'assurer un lien quotidien avec les ambassades concernées, en particulier notre ambassade à Londres et notre représentation permanente auprès de l'Union à Bruxelles. Conduite par le directeur de l'Union européenne et placée sous l'autorité du secrétaire général du ministère, cette équipe spéciale assure le suivi quotidien de la négociation.

Pour structurer les travaux interministériels, plusieurs blocs de sujets ont été définis et font l'objet d'une expertise approfondie : les aspects juridiques et budgétaires, la liberté de circulation des personnes, la liberté de circulation des marchandises, les libertés d'établissement et de prestation de services hors services financiers, la liberté de circulation des capitaux et des services financiers, les politiques communes, la politique commerciale commune, la coopération policière et judiciaire, les sanctions prises au titre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et les aspects communautaires de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Ce dispositif doit permettre de garantir la meilleure information, l'analyse, la réactivité et l'élaboration des positions françaises à chaque étape de la négociation en tenant compte de l'intérêt général européen, mais aussi de nos intérêts nationaux ainsi que de nos accords bilatéraux avec le Royaume-Uni, en particulier en matière de sécurité et de défense.

Vous l'avez souligné, madame la présidente : l'agenda européen ne saurait se réduire au Brexit. L'essentiel est de définir le projet européen face aux crises auxquelles l'Europe est confrontée, et face aux grands défis du XXIe siècle, dont aucun ne trouvera de réponse dans le morcellement et la division du continent. Nous ne devons pas laisser les forces de dislocation et les populismes l'emporter. Certes, le fonctionnement et les priorités de l'Union européenne doivent changer pour qu'elle relève ces défis et qu'elle regagne la confiance des citoyens.

Cependant, l'Europe montre aussi qu'elle est capable d'agir avec efficacité et de peser sur des sujets décisifs lorsqu'elle s'unit et qu'elle se tourne avec ambition vers l'avenir. C'est ce qu'elle vient de faire concernant le changement climatique : après avoir défini dans le cadre énergie-climat les objectifs de la COP21, contribué à son succès et signé l'Accord de Paris, je me réjouis qu'elle se donne les moyens de le ratifier rapidement, en particulier avant la tenue de la COP22 à Marrakech. La France a montré quel rôle elle pouvait jouer et ce qu'elle peut apporter à une telle dynamique européenne.

Il nous faut pourtant relever de nombreux autres défis. L'Europe doit tout d'abord s'organiser pour assurer sa sécurité, contrôler ses frontières et se doter d'une politique de défense commune. Elle doit aussi renforcer sa protection économique, industrielle et commerciale dans la mondialisation, et protéger par ses règles internes son modèle social contre toute forme de dumping social et fiscal. La convergence économique et sociale doit être placée au coeur des priorités de la zone euro : la gouvernance et la coordination économiques ne sauraient se limiter à la surveillance budgétaire. Nous avons l'ambition de doter l'union économique et monétaire d'une véritable politique économique, s'appuyant sur des instruments, un budget de la zone euro et un contrôle parlementaire. Enfin, l'Europe doit investir davantage dans l'avenir de secteurs clés comme le numérique, la transition énergétique, la recherche – comme elle doit investir dans sa jeunesse.

De ce point de vue, la réunion des chefs d'État et de gouvernement de Bratislava a constitué une première étape – pas seulement symbolique – après le référendum britannique. Les 27 États participants ont souligné leur volonté collective de tracer dès aujourd'hui des perspectives pour l'Union, à la fois pour réaffirmer des engagements communs de long terme et pour définir un programme de travail immédiat. Dans un contexte difficile, l'enjeu était d'engager un processus de restauration de la confiance et de l'unité. À nos yeux, un tel objectif supposait l'affirmation d'un consensus autour d'un nombre limité de priorités fortes – la sécurité et l'exigence de protection, le soutien à l'économie et à l'emploi, la jeunesse – et leur traduction en mesures concrètes et précises, ainsi que l'adoption d'un calendrier resserré afin de prendre les décisions correspondantes et d'obtenir des résultats tangibles.

C'est cette vision qui inspire les trois chapitres de la feuille de route de Bratislava : les migrations et les frontières extérieures, la sécurité intérieure – par la création des gardes-frontières et des gardes-côtes – et le développement économique et social, notamment l'amplification du plan Juncker. Comme nous le préconisions, des rendez-vous sont pris afin de prendre des décisions : les deux prochains conseils européens d'octobre et de décembre, une réunion des Vingt-Sept qui se tiendra à Malte en février, et enfin le soixantième anniversaire du traité de Rome en mars 2017, qui sera l'occasion de clôturer ce processus et de fixer les objectifs que les Européens se donnent pour l'avenir.

Les chefs d'État et de gouvernement se sont largement retrouvés dans l'esprit du discours sur l'état de l'Union prononcé par M. Juncker le 14 septembre. Par leur travail de préparation conduit jusqu'à la veille même du sommet, lors du déplacement de la Chancelière Merkel à Paris, et lors de la conférence de presse commune à l'issue du sommet, le Président Hollande et Mme Merkel ont fait la preuve de l'unité des orientations et des points de vue de la France et de l'Allemagne, qui est particulièrement importante pour l'Europe dans le contexte actuel.

Tels sont les éléments que je souhaitais vous présenter, à la veille d'une négociation décisive pour l'Union et pour la France à laquelle l'Assemblée nationale prendra une part importante.