Intervention de Christian Eckert

Je remercie les rapporteurs pour la qualité de leur travail et l'acuité de leurs observations.

Votre commission examine aujourd'hui les crédits de différents programmes du budget général et de plusieurs comptes spéciaux. C'est un vaste ensemble, dont les problématiques sont variées et dont les enjeux financiers sont intimement liés à la trajectoire de redressement des finances publiques.

Avant de répondre à vos questions, je m'arrêterai sur cinq points : la charge de la dette ; le fonds relatif aux emprunts toxiques des collectivités locales ; les remboursements et dégrèvements d'impôts ; les participations financières de l'État ; et, pour finir, le troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3).

Pour ce qui est de la charge de la dette, ainsi que j'ai déjà eu l'occasion de le souligner lors de la discussion générale du PLF le 18 octobre dernier, l'amélioration du solde public sur la durée du quinquennat permet – enfin ! – de stabiliser la dette publique en pourcentage du PIB en 2016, après dix années de hausse continue. Victorin Lurel l'a rappelé, sur l'ensemble du quinquennat, notre dette publique n'aura augmenté que d'un peu plus de 6 points de PIB contre plus de 25 points lors du quinquennat précédent – voilà qui relativise quelque peu les propos entendus ici ou là. Cette stratégie d'assainissement des comptes publics nous a notamment permis de réaliser des économies considérables sur la charge de la dette. Par ailleurs, la dette française, qui continue d'apparaître comme une valeur refuge, a bénéficié d'une baisse de taux d'intérêt très significative, qui nous permet aujourd'hui d'emprunter à dix ans à des taux historiquement bas. Et cela autant en valeur absolue qu'en comparaison avec l'Allemagne, puisque l'écart des taux s'est réduit de 1,2 point depuis 2012, passant de 1,5 point à 0,3 point. Rien que ce matin, nous avons emprunté 5,5 milliards d'euros à dix ans au taux de 0,46 %.

En effet, la charge de la dette dépend non seulement du poids de celle-ci, mais aussi du niveau des taux d'intérêt, lesquels ne sont pas indépendants de notre crédibilité budgétaire. Nous empruntons aujourd'hui à des taux bas parce que notre politique est crédible. Cette crédibilité, nous la devons notamment à des comptes publics redressés, conformément aux engagements pris par le Gouvernement. La qualité de notre politique d'émission, menée par l'Agence France Trésor (AFT) et reconnue au plan international, y contribue largement. Ainsi, désormais, avec la décision récente de Standard and Poor's, l'ensemble des agences de notation évaluent nos perspectives comme stables – pour la première fois depuis 2011.

Nous bénéficions aujourd'hui de niveaux de taux faibles, qui nous permettront de contenir, pour les années à venir, la charge d'intérêt. La maturité moyenne des titres émis par l'État est de sept ans : c'est donc, en moyenne, pendant sept ans que ces taux bas viendront minorer la charge de la dette assumée par le budget de l'État. Et il n'est pas inutile de rappeler que si nos besoins de dette sont élevés en ce moment, c'est notamment parce que nous devons refinancer les tombées de dette émise sous le quinquennat précédent.

J'en viens aux emprunts toxiques, une affaire que l'on considère, Victorin Lurel l'a mentionné, comme réglée, mais qui a empoisonné, si j'ose dire, de nombreuses collectivités territoriales pendant longtemps, quelles que soient les majorités locales ou nationales. Le montant du fonds de soutien aux collectivités et à leurs établissements ayant souscrit de tels emprunts, a été doublé en loi de finances rectificative pour 2015, de manière à faire face à l'envolée du franc suisse et à ses conséquences pour les collectivités débitrices. Depuis lors, le fonds continue à fonctionner sur cette base sans élément nouveau majeur.

Ainsi, au 31 août 2016, 1 163 notifications d'aides de la part du fonds de soutien avaient été adressées à 676 collectivités, pour un montant total de 2,75 milliards d'euros. À cette date, les réponses définitives des collectivités étaient connues dans 97 % des cas représentant 2,68 milliards d'euros. Seule une très faible proportion de ces réponses s'est révélée négative : 12 % d'entre elles, soit 90 millions d'euros.

En ce qui concerne les plus petites collectivités, celles de moins de 10 000 habitants, qui ont toujours été la cible privilégiée du fonds de soutien, le taux de réponses définitives est de 98 %, et seules 9 % de ces réponses ont été négatives.

De même, le service à compétence nationale chargé du sujet estime que 95 % des débiteurs d'emprunts indexés sur la parité entre l'euro et le franc suisse auront souscrit au dispositif d'aide.

Le recours au fonds de soutien par les collectivités permet d'envisager à court terme une très nette désensibilisation des bilans des collectivités et des banques, et une réduction drastique du nombre de contentieux.

Au regard de ces chiffres, les objectifs politiques fixés au fonds de soutien ont été remplis lors de cette première phase – à savoir réduire sensiblement l'encours de produits structurés notamment les plus sensibles et préserver la santé financière des collectivités, notamment les plus petites. Cela a été possible grâce à un engagement financier lourd de l'État, qu'il convient de rappeler quand on songe aux vifs débats que nous avons régulièrement sur le niveau des dotations de l'État et la situation financière des collectivités. Je remercie tous ceux qui ont participé – quelques-uns sont ici présents – au bon fonctionnement de ce fonds.

Troisième point : les remboursements et dégrèvements d'impôts. En ce qui concerne cette mission, il me faut mentionner ici le renforcement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), dont les effets positifs se sont traduits par la création de 120 000 emplois nets dans le secteur marchand entre mi-2015 et mi-2016. La baisse, depuis le début de l'année, du nombre de demandeurs d'emploi sans activité, confirme l'efficacité de nos actions.

Pour poursuivre sur cette lancée, conformément à ce qui a été annoncé par le Président de la République, le taux du CICE passera de 6 % à 7 %, ce qui représentera en 2017 un nouvel allégement de 3 milliards d'euros, qui bénéficiera aux entreprises, quel que soit leur secteur d'activité, en leur donnant des marges supplémentaires.

Pour ce qui concerne le contentieux, le programme retrace également les remboursements effectués par l'administration fiscale à la suite des contentieux fiscaux dits « de série ». De manière générale, nous avons toujours prévu de façon prudente les dépenses à ce titre, depuis le début de la législature, dans la mesure où les aléas sont importants. Nous suivons ces affaires avec attention et en rendons compte au Parlement.

Pour 2017, nous prévoyons un décaissement d'un milliard d'euros au titre du contentieux portant sur les OPCVM.

Pour ce qui touche au précompte mobilier, rien n'a été budgété pour 2017, dans l'attente d'une suite éventuelle devant la Cour de justice de l'Union européenne. Jusqu'à présent, les juridictions nationales avaient examiné les dossiers dans un sens globalement favorable aux intérêts de l'État.

Le contentieux « de Ruyter », quant à lui, a fait l'objet d'une prévision de dépense de 100 millions d'euros inscrite dans le PLF pour 2017.

S'agissant enfin du contentieux « Steria », la législation a été adaptée l'an dernier. Un montant de 300 millions d'euros est prévu pour 2017. Je reviendrai ultérieurement sur la taxe de 3 % sur les dividendes.

Le quatrième point porte sur les participations financières de l'État (PFE).

Depuis 2014, M. Bachelay l'a rappelé, l'État actionnaire dispose d'une doctrine d'intervention claire, qui lui permet de faire entendre sa voix et de défendre une vision de long terme. Avec l'ordonnance du 20 août 2014, que nous mettons progressivement en oeuvre, la représentation de l'État dans les instances de gouvernance des entreprises dont il est actionnaire a gagné en efficacité. Enfin, grâce à l'adoption de la loi du 29 mars 2014 visant à reconquérir l'économie réelle, dite « loi Florange », les actionnaires de long terme – au premier rang desquels figure l'État –, disposent désormais de droits de vote doubles pour peser dans les grandes orientations stratégiques des entreprises.

La refondation de la filière nucléaire justifie un niveau exceptionnel de dépenses du compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'Etat » en 2017 afin d'assurer la mise en oeuvre des orientations annoncées par le Président de la République en juin 2015 et, à ce titre, un solde budgétaire du CAS pour la première fois en déséquilibre. L'objectif est de renforcer la cohérence de la filière, de façon à garantir le plein succès des projets à venir, à l'export avec la construction de deux réacteurs EPR sur le site de Hinkley Point au Royaume-Uni, comme en France avec le Grand Carénage et, plus tard, le renouvellement de notre parc nucléaire.

Ainsi, Électricité de France (EDF) deviendra – certains diront : enfin ! – le chef de file de la filière, ce qui mettra fin à une décennie de compétition avec AREVA, désormais recentré sur le cycle du combustible. Par ailleurs, l'État est convaincu que la stratégie d'EDF, qui passe par des investissements importants dans le nucléaire et les énergies renouvelables, est de nature à créer de la valeur. C'est pourquoi l'État soutiendra le renforcement des fonds propres de l'entreprise en participant à son augmentation de capital à hauteur d'environ 3 milliards d'euros. De plus, afin d'accompagner au mieux EDF dans cette période d'investissement, l'État a accepté de percevoir son dividende en actions pour les exercices 2016 et 2017, ainsi qu'il l'avait déjà fait en 2015.

J'aborde le cinquième et dernier point : le PIA 3. D'un montant de 10 milliards d'euros, il a été annoncé par le Président de la République dès l'année 2015. Dans le sillage des deux premiers programmes, ce troisième volet permettra de soutenir l'enseignement, de valoriser la recherche et d'accélérer la modernisation des entreprises.

Ce troisième programme prévoit la mise en place de dotations décennales pour l'enseignement supérieur en remplacement des dotations non consommables qui se révèlent peu efficaces dans un contexte de taux d'intérêt très bas.

En outre, le PIA 3 consacrera 4 milliards d'euros aux investissements en fonds propres, afin de mieux partager avec les entreprises les risques comme les chances des projets.

L'efficacité de ce programme passe par une sélection rigoureuse des projets, Guillaume Bachelay l'a rappelé. Pour tenir compte des recommandations formulées par la Cour des comptes – qui n'a pas toujours tort, et qui n'a pas toujours raison non plus –, les crédits de paiement versés aux opérateurs au titre du PIA 3 seront autorisés annuellement au sein du budget général, à partir de 2018, alors que les autorisations d'engagement sont ouvertes en totalité en 2017. Cette évolution, qui s'accompagne par un regroupement des crédits sur une seule et même mission budgétaire, se traduira par une information améliorée du Parlement, tout en préservant les principes qui font la spécificité du PIA.

Le PIA 3 marque une nouvelle étape, puisque 6 milliards d'euros, soit 60 % des crédits, seront destinés à des projets qui relèvent du secteur de la qualité environnementale. C'est un gage de plus donné à nos concitoyens de la mobilisation totale du Gouvernement sur le front du développement durable et de la croissance verte.

J'en viens aux questions qui m'ont été posées.

M. Lefebvre nous invite à améliorer la présentation budgétaire. Il s'agit d'un fil rouge qui traverse l'ensemble de nos travaux depuis des années. En ce qui concerne les remboursements ou dégrèvements d'impôts locaux, je comprends tout à fait votre interrogation. Cependant, leur rattachement aux dépenses risquerait de dégrader la lisibilité des dépenses et affaiblirait leur pilotage budgétaire. Cette présentation peut bien évidemment être discutée et remise en question. L'essentiel est bien de pouvoir assurer la qualité de leur suivi et la bonne information du Parlement sur le sujet.

Pour ce qui est de l'alignement de l'architecture budgétaire des deux programmes, cette évolution peut en effet s'avérer souhaitable, mais nécessite des modifications importantes des systèmes d'information ; elle n'est donc pas réalisable dans un futur proche, mais elle fait partie des évolutions envisageables. Enfin, sur la publication des informations relatives aux admissions en non-valeur et aux remises gracieuses, nous sommes évidemment favorables à ce que l'information du Parlement soit la plus complète possible, dans la mesure où l'on peut s'assurer de la fiabilité des données produites.

M. Lefebvre et vous-même, monsieur le président, nous invitez à nous exprimer sur le contentieux en cours sur la taxe de 3 % sur les dividendes versés. Le Conseil constitutionnel a jugé contraire à la Constitution, au nom du principe d'égalité, non pas la taxe elle-même – dont vous avez d'ailleurs rappelé le rendement – mais son exonération réservée aux groupes fiscalement intégrés. Il a relevé que la filiale française d'un groupe détenue à 95 % par une société-mère située à l'étranger était moins bien traitée qu'une filiale française détenue à 95 % par une société-mère française constituée en intégration fiscale. Si nous ne décidons rien, les recettes de l'État n'y perdraient rien, mais au contraire y gagneraient considérablement, à savoir, selon nos estimations, 3,6 milliards d'euros d'impôts. Ce gain serait bien sympathique mais notre économie ne s'en trouverait pas plus compétitive pour autant, bien au contraire puisqu'il irait à l'encontre des baisses d'impôts que l'État souhaite mettre en oeuvre. J'ai en effet vu quelques titres de journaux, quand le Conseil constitutionnel a pris sa décision, qui assuraient que l'État allait être condamné et risquait de perdre 8 milliards d'euros !

Non, j'y insiste : la décision du Conseil, qui nous laisse d'ailleurs jusqu'au 1er janvier pour nous mettre en conformité, nous ferait gagner de l'argent si nous ne légiférions pas. Certes, il existe une possibilité de contentieux européen sur l'intégration fiscale et je vais y revenir. Il n'est en tout cas pas question de ne pas légiférer et de nous priver de 3,6 milliards d'euros de recettes fiscales supplémentaires. Nous avons écarté les solutions consistant à baisser le taux de la taxe pour l'appliquer à tout le monde. On pourrait en effet prévoir, pour un même rendement, de le fixer à 1 % au lieu de 3 %. Une autre solution aurait pu consister à traiter le sujet par le biais de la quote-part – je vous laisse la surprise pour le moment du dépôt du projet de loi de finances rectificative, le conseil des ministres se réunissant non le mercredi 16 novembre mais le vendredi 18 ; mais quelques fuites provenant du Conseil d'État ne sont pas impossibles, ce qui n'est pas une invitation de ma part mais le triste constat d'une pratique récurrente. Nous ferons donc des propositions visant à ce que les entreprises franco-françaises ne soient pas pénalisées.

Monsieur Lefebvre, votre question me permet aussi d'insister sur un sujet plus large. Vous avez raison de rappeler que la Commission européenne a engagé une action en manquement portant sur l'existence même de la taxe qu'elle estime contraire à la directive mère-fille. Selon les analyses de nos services, cette taxe est bien conforme à la directive. Les décisions seront rendues en 2017. Nous les attendons, de même que nous attendons, avec d'autres États membres, les Pays-Bas, la Grande Bretagne, l'Allemagne, et l'Autriche, les nouvelles précisions de la Cour de justice de l'Union européenne sur les régimes d'intégration fiscale. C'est un sujet qui dépasse les majorités. Il est possible que l'Union européenne nous impose de revenir en partie sur ce régime qui existe depuis 1988. Dans ce cas, une réforme d'ampleur devra être mise en oeuvre.

J'appelle votre attention, monsieur le président, sur la nécessité d'éviter toute confusion entre, d'une part, la décision du Conseil constitutionnel qui s'est fondé sur les principes du droit national, en particulier celui d'égalité des contribuables devant l'impôt, pour supprimer l'exonération fiscale, et, d'autre part, les questions pendantes devant la Cour de justice de l'Union européenne, qui sont examinées au regard du droit européen.

Monsieur Lurel, vous me demandez si nous avons anticipé la hausse des taux. Nous espérons que nous n'aurons pas à la subir, mais quelques chiffres me permettent de vous répondre : alors qu'aujourd'hui, le taux des OAT à dix ans se situe, pour la France, autour de 0,4 %, le PLF se fonde sur une prévision d'un taux de 1,25 % à la fin de l'année 2017, soit le triple de ce que nous avons constaté ce matin même. Nous avons également anticipé un taux de 2 % pour la fin de 2018, et de 2,75 % pour la fin de 2019. Il faut bien travailler sur des hypothèses, et il ne s'agit évidemment que de prévisions. Il me semble cependant, même s'il faut toujours se méfier, qu'elles sont plutôt prudentes par rapport à ce que nous constatons aujourd'hui.

Vous m'avez également posé une question sur les garanties à l'export. Les évolutions en cours résultent des dispositions votées par l'Assemblée nationale à la fin de l'année 2015. Le transfert des garanties publiques au commerce extérieur de la COFACE vers une filiale du groupe Bpifrance sera effectif le 31 décembre 2016. Un guichet unique sera mis en place, doté d'une palette d'interventions couvrant tous les stades du développement des entreprises. Bpifrance assurera un maillage territorial.

Ce passage à une garantie directe de l'État, dont Bpifrance sera le gestionnaire pour le compte de l'État, alors que la COFACE accordait ses propres garanties, justifient les évolutions budgétaires inscrites au PLF 2017. Ainsi, un nouveau compte de commerce est créé pour retracer l'ensemble des flux de dépenses et de recettes liés à ces garanties. En 2017, le programme 114 « Appels en garantie » de la mission « Engagements financiers de l'État » n'aura plus à supporter des versements d'appels en garantie, qui seront directement inscrits au compte de commerce. Enfin, pour plus de lisibilité, l'ensemble des moyens accordés à Bpifrance Assurance Export pour son fonctionnement seront désormais retracés sur le budget de l'État, et positionnés sur le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».

Monsieur Bachelay, l'impact des PIA 1 et 2 sur le déficit public est, en rythme de croisière, un peu inférieur à 0,1 point de PIB par an. Dans le détail, il a été le suivant : 600 millions d'euros en 2011 ; 1,7 milliard en 2012 ; 1,9 milliard en 2013 ; 3,5 milliards en 2014 ; 2,9 milliards en 2015. Les prévisions tablent sur 1,8 milliard d'euros en 2016, et sur 2 milliards en 2017. Le caractère irrégulier de ces données s'explique par la nature exceptionnelle de certaines dépenses. Je pense, en particulier, pour 2014, aux interventions dans le domaine de la défense.

L'impact du PIA 3 sur le déficit est plus difficile à anticiper, puisque ce troisième programme ne donnera pas lieu à la réalisation de décaissements avant 2018.

Je me suis déjà exprimé s'agissant du CAS « Participations financières de l'Etat » ; le débat reviendra sans doute lors de l'examen d'un texte financier ou à une autre occasion.

Pour ce qui concerne les stratégies d'optimisation fiscale, en 2015, l'État a sensibilisé l'ensemble des entreprises dont il est actionnaire. Ce sujet a été abordé dans tous les conseils d'administration : M. Sapin, ministre des finances et des comptes publics, a donné des consignes très précises sur ce sujet. Aujourd'hui, la totalité des entreprises du portefeuille publient la liste de leurs implantations et participations consolidées à l'étranger dans leur rapport annuel.

Vous avez souligné les progrès accomplis en matière de responsabilité sociale, sociétale et environnementale (RSE), sujet auquel l'État porte une attention renforcée dans les entreprises dont il est actionnaire.

Je rappelle que l'État a plafonné à 450 000 euros bruts la rémunération annuelle des dirigeants d'entreprises publiques, et qu'il a demandé une diminution des rémunérations dans les entreprises où il est minoritaire. Cette année, avec d'autres actionnaires, il a rejeté les propositions de rémunération d'un certain nombre de dirigeants d'entreprise, en particulier ceux de Renault et d'Alstom. Le Gouvernement a même décidé – avec le Parlement – d'aller plus loin, et de rendre le vote des actionnaires contraignants. La mesure adoptée par les députés, si elle est également votée par les sénateurs, devrait permettre de faire bouger les lignes sur ce point.

L'État actionnaire se préoccupe aussi de féminiser les conseils d'administration dans lesquels il nomme des administrateurs : au 1er juin 2016, 30 % d'entre eux étaient des femmes, et même 36 % dans les sociétés à participation publique cotées de droit français. Il s'agit de premiers progrès.

Vous m'avez interrogé sur la Grèce et sur le compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce », s'agissant plus particulièrement de la reprise des remboursements à la Grèce des intérêts versés sur les obligations détenues par les États membres de la zone euro, versements interrompus depuis 2015.

Sur ce sujet, le communiqué du 25 mai dernier de l'Eurogroupe a défini une ligne claire. Il prévoit en effet une reprise conditionnelle, à partir de 2017, du mécanisme de rétrocession des intérêts versés. Les conditions posées sont, d'une part, que la Grèce respecte bien les attendus du programme de soutien et, d'autre part, que les reversements d'intérêts apparaissent toujours nécessaires, y compris après une mise à jour de l'analyse de soutenabilité de la dette grecque. Nous saurons, d'ici quelques mois, si ces conditions sont remplies.

Néanmoins, la France a choisi, pour procéder aux versements, la solution d'un transfert à un compte séquestre auprès du mécanisme européen de stabilité (MES) qui sera ensuite chargé d'effectuer directement le versement à la Grèce. Dès lors, la dépense budgétaire prévue dans le projet de loi de finances pour 2017 à hauteur de 239 millions d'euros interviendra de manière certaine. Dans l'hypothèse où les conditions prévues ne seraient pas respectées, un remboursement au budget de l'État sera organisé.