Intervention de Bernard Cazeneuve

Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, je veux tout d'abord dire ma totale disponibilité pour le Parlement, sur ce sujet comme sur tous les autres. S'il ne m'est pas possible, en raison de contraintes horaires, de répondre aujourd'hui à la totalité de vos questions, je reviendrai aussi souvent que vous le souhaiterez pour le faire.

Comme vous le savez, je suis très désireux d'un débat parlementaire sur la question qui nous occupe aujourd'hui, pour confronter les points de vue, apporter des réponses précises et dissiper un certain nombre d'ambiguïtés. Un débat rigoureux comme le souhaitent tous les parlementaires ici présents permet aussi d'éclairer nos concitoyens. Et s'il permet en outre d'améliorer encore le contenu des textes réglementaires, bien entendu, nous le ferons volontiers.

Ce sujet est des plus sérieux. Il appelle donc la plus grande rigueur et la plus grande précision – mais je sais que votre Commission l'aborde dans cet esprit. J'ai pu apporter de premières réponses dans l'hémicycle à l'occasion de questions au Gouvernement, mais il m'est apparu indispensable de les compléter, aujourd'hui, à l'occasion de cette réunion et, ensuite, dans le cadre du débat parlementaire qui aura lieu.

Avant toute chose, je veux rappeler le contexte dans lequel ce décret a été pris.

Ce contexte, c'est celui d'un projet structurel, le plan « Préfectures nouvelle génération » (PPNG), destiné à mettre fin, dans les préfectures et les sous-préfectures, à la révision générale des politiques publiques (RGPP). J'ai largement eu l'occasion de présenter cette réforme. J'ai fait plusieurs communications en Conseil des ministres, notamment le 16 décembre 2015, date à laquelle j'ai indiqué les objectifs que nous visions, c'est-à-dire la modification en profondeur des modalités d'instruction des demandes de titres, dont les titres d'identité et de voyage que sont les cartes nationales d'identité (CNI) et les passeports, et le renforcement de la lutte contre la fraude aux documents d'identité. J'ai également exposé dans le détail cette réforme structurelle à la représentation nationale à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2016.

Cette réforme est donc effectivement présentée depuis plusieurs mois. Elle a pour objectif de rompre avec la RGPP en sortant de la logique du « rabot » budgétaire, grâce à deux axes structurants et complémentaires.

D'une part, il s'agit de confier l'instruction des demandes de certificats d'immatriculation, de permis de conduire, de CNI, non plus à 250 sites préfectoraux, préfectures ou sous-préfectures, mais à 58 centres d'expertise et de ressources titres (CERT), dont j'ai annoncé la localisation et reprécisé les missions dès le 24 février dernier à Châlons-en-Champagne, avant d'indiquer que le dispositif avait vocation à être étendu aux outre-mer, notamment aux Antilles et à la Guyane, où je me suis rendu il y a un mois. Cette réforme, qui a fait l'objet d'une discussion étroite et de grande qualité avec les organisations syndicales du ministère, permettra de recréer 700 emplois dans les préfectures et sous-préfectures.

J'ai également indiqué que je souhaitais que cette réforme puisse s'inscrire dans le processus de simplification et de modernisation du service public de l'État engagé par le Gouvernement. Nous révolutionnons la délivrance des titres en offrant de nouveaux télé-services aux citoyens grâce à la dématérialisation.

Je veux en effet permettre aux Français d'effectuer une pré-demande en ligne de chacun de leurs titres et de les renouveler plus rapidement, je veux améliorer la sécurité des titres que nous leur délivrons, et à travers eux, sécuriser leur identité. La sécurité de l'identité de l'usager, dans le cadre de la simplification d'une procédure, est pour moi un service public essentiel, que les Français ont le droit d'exiger de l'État. Se faire usurper son identité est un préjudice qu'il faut d'autant moins sous-estimer que cette usurpation peut servir à des actions criminelles, et qui mérite que l'État s'attache à le combattre.

Aujourd'hui, quelle est la situation ? Je veux être extrêmement précis. Nous disposons de deux traitements automatisés de nos titres d'identité et de voyage.

Nous avons, d'un côté, une très vieille application – elle date de 1987 – qui, n'ayant jamais été modernisée, est très obsolète : le fichier national de gestion (FNG). Cette application a été élaborée avec un langage informatique appelé Cobol, forcément l'un des plus vieux langages informatiques puisque cette application date d'il y a plus de trente ans. Elle permet de gérer les CNI avec des éléments relatifs aux demandeurs, qui sont récupérés par les agents de mairie, qui les transmettent ensuite sous format papier aux agents préfectoraux. Il n'y a donc aucune dématérialisation. Cette application pose deux problèmes : d'une part, une difficulté de maintenance, liée à l'obsolescence du langage Cobol ; d'autre part, l'impossibilité d'un échange dématérialisé des dossiers des demandeurs de CNI entre les mairies, où ils sont recueillis, et les futurs CERT, qui vont instruire les titres dans le cadre du plan « Préfecture nouvelle génération ». Dès lors, nous avions besoin, pour tenir les promesses de ce plan, de nous doter d'une nouvelle application pour traiter les CNI, en rapprochant leur processus de délivrance de celui, beaucoup plus récent, maintenant éprouvé depuis huit ans, des passeports biométriques.

D'un autre côté, nous nous sommes précisément dotés en 2008, dans le cadre d'une réforme européenne, d'une application moderne appelée TES. Elle permet, conformément à la réglementation européenne, d'instruire les passeports biométriques, et offre une modalité de transmission dématérialisée des demandes de titres entre les agents de mairie et les agents de préfecture.

Dès lors, nous avons fait le choix, assez simple en définitive – le plus économe par ailleurs, mais j'y reviendrai –, de greffer le logiciel traitant des CNI au logiciel, conforme au droit en tous points, jusqu'alors réservé aux passeports, pour offrir aux détenteurs de la carte d'identité cette technologie que nous maîtrisons parfaitement. Ainsi, nous sommes capables de dématérialiser les échanges entre les mairies qui recueillent les demandes de titres et les services préfectoraux qui instruisent ces demandes, nous supprimons le flux papier ; ce faisant, nous réduisons le délai de traitement des demandes de titres, et nous offrons de nouveaux services à la population, gratuits qui plus est. Nous avons absolument tenu, en effet, à ce que la délivrance des CNI demeure gratuite. Nous aurions pu faire payer les usagers pour la mise en place de services nouveaux, mais ce n'était pas notre voeu ; nous voulions un meilleur service, plus rapide, plus souple, et gratuit.

Pour moderne qu'elle soit, cette technologie n'en est pas moins radicalement différente de celle censurée par le Conseil constitutionnel en 2012. Notre choix est tout autre que celui qui avait été fait alors.

Le gouvernement de l'époque avait souhaité élaborer une carte à puce dénommée « carte nationale d'identité électronique » (CNIE), dont la finalité aurait été double : améliorer la lutte contre la fraude ; permettre de remonter à l'identité des détenteurs de titres à partir de leurs données biométriques. Ce n'est ni le fait que la carte ait une puce, ni le fait qu'elle ait vocation à lutter contre la fraude qui a été censuré. Ce qui a fondé la censure du Conseil constitutionnel, c'est la possibilité de constituer un fichier d'identification des personnes à partir de leurs données biométriques.

Ce que nous faisons est très différent. Nous écartons la puce, j'y reviendrai ; nous maintenons la finalité propre à la lutte contre la fraude, car c'est bien ce que nous recherchons avec le plan « Préfectures nouvelle génération » ; nous écartons totalement l'identification du demandeur de titre à partir de ses données biométriques.

Notre texte est rigoureusement conforme aux recommandations du Conseil constitutionnel, et c'est décisif. En effet, le fichier que permet de créer le décret en débat possède trois compartiments : le premier, relatif à des données alphanumériques – le nom et l'adresse du demandeur, le numéro de la demande, tous éléments déjà disponibles sur support papier pour les agents des préfectures et qui figurent sur le formulaire de demande de titre ou CERFA – est strictement inchangé ; le deuxième est relatif à la photo et aux deux empreintes digitales numérisées ; le troisième contient les pièces justificatives. S'il est possible de remonter au compartiment biométrique à partir des données propres à la demande du titre, c'est-à-dire à partir d'un nom, d'un prénom, d'une adresse, on ne peut absolument pas, à partir des données biométriques – photo numérisée, empreintes digitales, signature – retrouver l'identité du demandeur. Nous avons souhaité cette impossibilité, et nous l'avons inscrite dans le texte.

C'est une impossibilité juridique : le décret l'interdit, et, pour la surmonter, il faudrait non pas seulement un décret mais une loi et de nouveaux principes constitutionnels. Il est donc faux de prétendre qu'une autre majorité pourrait prendre d'autres dispositions sous la forme d'un autre décret. Il faudrait prendre les mêmes dispositions législatives qu'en 2012, qui ne pourraient échapper à une censure que si la Constitution était préalablement révisée.

L'impossibilité de retrouver l'identité du demandeur à partir des données biométriques est également technique : l'architecture de l'application devrait être ni plus ni moins que rebâtie pour le permettre. Ce fichier ne permet donc en aucun cas, ni juridiquement, ni techniquement, de mettre un nom sur une personne à partir de ses seules empreintes digitales ; il permet uniquement de vérifier que la personne qui demande un titre est bien celle qu'elle prétend être au vu du contrôle de conformité des données biométriques que permet la base. C'est donc une procédure d'authentification des demandes, ni plus, ni moins, ce n'est pas une procédure d'identification des personnes. Ce que nous faisons est donc totalement différent de ce qui a été voté en 2012.

De surcroît, je tiens à rappeler que le Gouvernement a respecté toutes les procédures prévues par les textes pour élaborer ce décret.

Nous avons consulté la CNIL, qui, quoique n'étant pas particulièrement connue pour sa connivence avec le ministère de l'intérieur, reconnaît que les finalités de notre décret sont « déterminées, explicites et légitimes ». Et même si elle ne conteste pas que ces dispositions relèvent du domaine réglementaire, la CNIL indique qu'un débat parlementaire, compte tenu de l'ampleur du sujet, serait souhaitable. J'assume donc pleinement mon souhait d'un débat parlementaire, qui soit l'occasion d'une confrontation des points de vue, d'un échange d'idées, et qui permette de rassurer, de répondre à des interrogations légitimes et d'apaiser des craintes. Ce fichier est destiné à sécuriser des titres d'identité, pas à faire peur. J'accueillerai très favorablement toute disposition complétant le décret qui serait de nature à rassurer, tout dispositif de contrôle ou d'expertise.

Ensuite, nous avons respecté strictement toutes les préconisations du Conseil d'État, dont j'ai souhaité que l'avis soit publié sur le site du ministère de l'intérieur ; vous pouvez donc l'y trouver. Vous constaterez qu'il n'y a pas une feuille de papier à cigarette entre le décret et la position exprimée par le Conseil d'État. J'ai souhaité m'entourer des garanties maximales, en vérifiant en amont que la procédure réglementaire était adéquate. Le Conseil d'État l'a confirmé, et mes services ont alors commencé à écrire le texte, et le Conseil d'État a été à nouveau saisi. Nous avons également sollicité l'avis des élus à travers le Comité national d'évaluation des normes (CNEN) et nous avons eu de nombreux échanges avec l'Association des maires de France (AMF).

Dans ces avis, nous avons respecté les prérogatives respectives des pouvoirs législatif et réglementaire. Toutes les instances que je viens de citer le reconnaissent, le vecteur réglementaire était, au regard de la hiérarchie des normes, le vecteur approprié, qui respecte les principes de notre État de droit. Et le partage entre ce qui ressort de la loi et du règlement est un des piliers de notre État de droit – je ne vous rappellerai pas les articles 34 et 37 de la Constitution. Il est de la responsabilité du Gouvernement de faire respecter cette séparation, ce qui, naturellement, n'empêche nullement le débat. J'ai toujours souhaité, vous le savez, que nous puissions aborder toutes les questions.

Je souhaite, pour terminer, apporter quelques réponses précises aux principales interrogations formulées dans le débat public, éventuellement par certains d'entre vous.

Première interrogation : ce fichier ne serait-il pas un « méga-fichier » ayant vocation à ficher tous les Français ? Ce n'est pas mon objectif. Mon objectif est de mettre en place un nouveau service public, destiné à favoriser l'accès à des titres sécurisés, notamment lors du renouvellement des titres d'identité.

Je veux donc apporter deux éléments de réponse.

D'une part, il ne s'agit pas d'un fichier d'identification des détenteurs de titres, mais d'un fichier d'authentification des titres demandés, comme j'ai déjà eu l'occasion de le souligner.

D'autre part, il existe actuellement un fichier, dont personne ne parle : le fichier national de gestion (FNG), qui concerne déjà tous les Français détenteurs d'une carte d'identité. Et le fichier TES, qui contient depuis 2008 des données biométriques, a permis de délivrer plus de 29 millions de passeports, c'est-à-dire à près de la moitié de la population, sans que personne s'en préoccupe jamais.

Seconde interrogation : pourquoi ne pas avoir repris le système de puce proposé en 2012 et refait la CNIE, comme semble le suggérer la CNIL dans son avis ? Je donnerai là quatre éléments de réponse.

Premier élément de réponse : nous avons cherché à nous écarter de la CNIE de 2012 parce qu'elle avait suscité des contestations extrêmement fortes et des interrogations multiples. Et, même si ce n'est pas la CNIE elle-même qui a été censurée, nous avons essayé de mettre en place un dispositif absolument différent pour bien montrer que notre intention n'était nullement de permettre l'identification de quiconque par l'intermédiaire des données biométriques. Notre objectif était en réalité, en changeant le dispositif, de bien montrer que notre démarche était différente et visait à élaborer non un fichier d'identification des Français mais un dispositif d'authentification de titres.

Le débat en cours est intéressant : il nous est reproché à la fois de refaire ce qui a été censuré en 2012 – ce qui n'est pas vrai – et en même temps de ne pas faire pareil, de ne pas faire la CNIE. Vous reconnaîtrez avec moi que c'est un peu compliqué. Oui, nous avons fait tout à fait différemment, car nous savons bien ce qui s'est passé en 2012. Nous ne voulons pas que les mêmes interrogations, les mêmes suspicions, rejaillissent par méconnaissance des préconisations du Conseil constitutionnel.

Deuxième élément de réponse : nous avons lancé, avec le plan « Préfectures nouvelle génération », une réforme qui arrive, chose rare, à concilier économies et modernisation du service public. Nous devons faire des économies, c'est une réalité à laquelle nous sommes tous confrontés. Dès lors, en 2015, j'ai demandé à mes services de maîtriser le coût de cette réforme, dont vous savez qu'elle se traduit par un repyramidage important des personnels, mais aussi par des investissements importants dans des applications informatiques permettant aux Français de faire des demandes à distance. Une puce électronique aurait renchéri de plus de 100 millions d'euros la réforme. Or je ne souhaitais pas rendre payants les titres. L'objectif est un service plus facilement accessible, plus moderne, plus rapide et gratuit. Si la CNI est gratuite, l'ajout d'une puce dans une carte aurait un coût budgétaire, qui ne pourrait être financé qu'en faisant payer l'usager, ce à quoi je me refuse pour des raisons que chacun comprendra.

Troisième élément de réponse : la puce peut aussi créer des complications pour l'usager en cas de perte de la carte d'identité. En effet, alors que nous souhaitons faciliter les renouvellements des titres tout en luttant mieux contre la fraude, la perte d'une carte d'identité à puce – et donc des données biométriques détenues de façon individuelle – nécessiterait pour l'usager de repartir à zéro. La réforme perdrait sa raison d'être.

Enfin, un quatrième élément me paraît décisif : la puce ne nous est pas apparue comme étant la technologie la plus performante en matière de sécurité.

Nous avons, en 2008, selon les préconisations européennes, choisi de construire une base de données biométriques. Nous confirmons ce choix aujourd'hui, à la lumière de huit années d'expérience.

Notre but principal, inscrit dans le plan « Préfectures nouvelle génération », c'est la lutte contre les usurpations d'identité lors du renouvellement d'un titre qui a été perdu, volé ou détruit. Lors de l'instruction de la demande de renouvellement d'un titre, les empreintes du demandeur peuvent être comparées au dossier du titre antérieur qui comprend les données biométriques. Sans base de données, il n'y a pas de point de référence, donc pas de comparaison possible. Cette faille facilite l'usurpation d'identité, notamment à travers la technique du look alike : un individu mal intentionné récupère le titre d'une personne à laquelle il ressemble physiquement, se présente pour en demander le renouvellement ; il obtient un nouveau titre qui n'a pas été confronté au titre volé. Il dispose alors d'un vrai titre, valide, mais délivré à partir de données erronées, ne correspondant pas à la vraie identité initiale du détenteur du titre. Ce « vrai faux » est le principal moyen de fraude à l'identité.

En sens inverse, ce fichier permettra à la victime d'un usurpateur d'identité de faire prospérer l'investigation : en examinant tous les titres correspondant à un nom, il sera possible d'invalider ceux d'entre eux qui ont été indûment obtenus – on empêchera ainsi l'usurpateur de commettre de nouveaux méfaits avec un titre indu.

Le deuxième motif du choix de la base de données biométriques, c'est la possibilité de déférer aux réquisitions judiciaires, notamment pour extraire le dossier de demande du titre – y compris les données biométriques – de personnes décédées, notamment de victimes, ou d'auteurs, d'attentats ou de catastrophes.

Le troisième motif, enfin, c'est qu'une base de données ne présente pas de risques de défaillance, d'altération ou de dégradation du composant électronique du titre. De surcroît, outre la base en tant que telle, ce sont les processus qui lui sont agrégés qui la rendent pertinente en termes de sécurité : les codes-barres et liens numérisés avec des pièces justificatives authentifiées – actes de naissance ou justificatifs de domicile.

À la suite de la censure du Conseil constitutionnel de 2012, le ministère de l'Intérieur n'est pas resté inactif. L'un des objectifs de la réforme de 2012 était la lutte contre la fraude. Or il nous est apparu que, plus qu'à la sécurité du titre lui-même, c'est aujourd'hui davantage à chacune des étapes de l'instruction des demandes que nous devons nous montrer vigilants.

J'en viens aux garanties apportées pour éviter le piratage du fichier. La CNIL indique en effet dans son avis que l'importance de ce fichier, dont les données et les finalités sont incontestables en tant que telles, impose la plus grande vigilance. Elle a parfaitement raison.

De fait, l'application TES bénéficiera dans son nouveau format de protections informatiques qui ont été parfaitement pensées, déjà pratiquées depuis huit ans et dont la robustesse est donc non pas espérée mais avérée. En effet, face aux risques de piratage évoqués, les bases de l'application centrale sont protégées de plusieurs manières. Vous comprendrez que mon propos ne sera pas exhaustif, afin de préserver ce haut degré de sécurité. Mais je suis extrêmement favorable à ce que toutes les expertises nécessaires soient diligentées : des organismes comme l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) sont à même d'y procéder avant que le fichier ne soit activé. Chacun sera ainsi rassuré.

Enfin, troisième et dernière interpellation à laquelle je veux répondre : ce qui est critiquable n'est pas tant ce que vous faites, nous dit-on, que ce qui pourrait en être fait par d'autres demain. Mais ce que nous faisons ne peut pas être défait autrement que par le vote de nouvelles lois : juridiquement, il n'y a pas d'autre chemin. Il faudrait même, pour ne pas encourir à nouveau la censure du Conseil constitutionnel, modifier la Constitution.

Quant à la question, technique, de savoir si l'on peut modifier le fonctionnement du fichier sans modifier les textes, je suis tout à fait favorable à un contrôle annuel des conditions de son usage par les agences et structures d'expertise idoines, ainsi que par le Parlement. Je suis même prêt à inscrire ce contrôle dans les textes réglementaires, afin de dissiper toute ambiguïté.