Intervention de Ségolène Neuville

Je remercie l'ensemble des rapporteurs pour leurs interventions, et je vais m'efforcer de répondre à leurs premières questions.

Le Gouvernement fait de la solidarité une priorité, et l'examen des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » en est la preuve. Ces crédits connaissent en effet, à périmètre constant, une augmentation dynamique de 4 %, qui résulte, entre autres, du succès rencontré par la prime d'activité et de son élargissement à de nouveaux publics.

Cette évolution traduit la volonté du Gouvernement de défendre les dépenses de solidarité dans un contexte économique difficile pour les plus vulnérables.

Cette volonté se traduit notamment par la mise en place d'un nouveau Fonds d'appui aux politiques d'insertion, qui sera doté de 50 millions d'euros en 2017, afin d'encourager les départements à renforcer leurs politiques d'insertion.

Je voudrais tout d'abord répondre à certaines des interrogations de M. le rapporteur spécial de la commission des finances, M. Charroux. Je reviendrai ensuite, plus loin dans mon propos, sur ses préoccupations concernant les crédits relevant directement de la mission.

S'agissant de la première étape de la réforme des minima sociaux, nous avons souhaité agir vite, dans la continuité du rapport de M. Christophe Sirugue. Plusieurs mesures figurent à l'article 49 de ce projet de loi de finances, certaines figurent dans le PLFSS, d'autres sont de nature réglementaire.

Notre volonté est de mettre rapidement en oeuvre ces mesures destinées à améliorer la vie des Français les plus modestes. La plupart d'entre elles seront mises en oeuvre au 1er janvier ou au cours du premier trimestre 2017 ; deux le seront au 1er septembre.

Je rappelle que notre action est structurée en quatre orientations : simplifier l'accès aux prestations et lutter contre le non-recours ; mieux articuler les minima sociaux et la reprise d'activité ; mieux accompagner les personnes handicapées ; relancer les politiques d'insertion.

Le coût de ces mesures, monsieur le rapporteur spécial, est limité pour les départements : l'évaluation préalable jointe au projet de loi de finances détaille ces impacts. Ils s'élèveront à 28 millions d'euros de dépenses supplémentaires pour l'ensemble des départements en 2017.

Vous évoquez par ailleurs la question de la renationalisation du RSA. Je rappelle que l'État a proposé de reprendre à sa charge ce financement. Cela aurait représenté un effort de 700 millions d'euros. L'Assemblée des départements de France (ADF) n'a pas souhaité donner suite à cette proposition. Nous regrettons cette position, mais nous prenons nos responsabilités, notamment en soutenant les départements rencontrant des difficultés.

Je me propose à présent de présenter plus spécifiquement les programmes qui relèvent de mon portefeuille en répondant aux questions des rapporteurs pour avis.

Les crédits du programme 304 « Lutte contre la pauvreté, inclusion sociale et protection des personnes » s'élèvent à 5,709 milliards d'euros en 2017, soit une augmentation de près de 7 % à périmètre constant.

Madame la rapporteure pour avis Luce Pane, je vous remercie d'avoir souligné la constance de l'engagement du Gouvernement en faveur de l'inclusion sociale et de la protection des personnes. Selon l'INSEE, le taux de pauvreté monétaire est resté stable en 2014 : 14,1 %, contre 14,0 % en 2013 et 14,3 % en 2012. Il avait connu une augmentation constante depuis le début des années 2000, et plus particulièrement depuis 2008, date à laquelle il a atteint 13 %, avec un pic de 14 % en 2012.

En revanche, les inégalités ont reculé depuis 2012. En 2013, l'augmentation du coefficient de Gini – qui mesure les inégalités – constatée entre 2008 et 2011 a été proprement « effacée », selon l'INSEE.

Néanmoins, on ne peut se satisfaire de ces chiffres : le taux de pauvreté est encore beaucoup trop élevé, et nous devons bien sûr poursuivre tous nos efforts. À ce propos, je dois vous préciser que les derniers chiffres dont nous disposons remontent à 2014 – il y a deux ans de décalage. Ainsi, les effets de la prime d'activité qui a été mise en place en janvier 2016, et qui a déjà bénéficié à 3,7 millions de foyers, n'ont pas encore été pris en compte dans les mesures du taux de pauvreté.

J'en viens aux préoccupations que vous avez exprimées sur le financement de la prime. D'ores et déjà, il faut se réjouir de son succès. Ce succès reflète la simplicité du dispositif, que nous avons voulue, pour permettre à chacun d'accéder à la prime.

Ce dispositif est entièrement nouveau. Nous ajustons nos prévisions compte tenu des réalisations que nous constatons mois après mois, et nous allons naturellement ajuster les crédits ouverts au titre de 2016.

Je tiens à préciser que les projections sont difficiles. 3,7 millions de foyers sont bénéficiaires. Mais ce chiffre représente le total de ceux qui ont touché la prime d'activité pendant au moins un mois ; du coup, sont comptabilisés les gens qui entrent dans le dispositif, mais également ceux qui en sortent. Les prévisions ne sont donc pas aises. Sans compter l'apparition de nouveaux publics : depuis le mois de juillet, ceux qui peuvent cumuler la prime d'activité avec l'allocation adulte handicapé ; et à partir du mois d'octobre, ceux qui pourront cumuler la prime avec une rente d'invalidité. Pour l'instant, il est donc difficile de comptabiliser tout le monde.

J'en profite pour répondre à votre question sur le SMIC et la prime d'activité. Pourquoi ne pas avoir plutôt augmenté le SMIC ? Si tel avait été le cas, les travailleurs non salariés n'auraient pas bénéficié de cette augmentation ; et de fait, la prime d'activité a rencontré un vrai succès chez les agriculteurs. Un relèvement du SMIC n'aurait donc pas eu le même impact.

Vous avez ensuite appelé mon attention sur le risque de creusement des inégalités territoriales que pourrait comporter la mise en place d'un fonds d'appui aux politiques d'insertion, réservé aux seuls départements qui acceptent de contractualiser avec l'État.

Revenons sur la situation actuelle, qui est précisément caractérisée par de fortes disparités entre départements : les dépenses d'insertion représentent entre 1 % et 33 % des dépenses d'allocation selon les départements. Ces disparités ne sont pas nécessairement liées à la situation financière ou même sociale des territoires, mais à des choix politiques opérés au détriment des personnes concernées. Notre objectif est donc précisément de s'attaquer à la question des inégalités territoriales, en encourageant les départements à renforcer leurs politiques d'insertion.

Comme vous le soulignez, les départements qui ne seraient pas volontaires pour contractualiser avec l'État ne pourront pas émarger au nouveau Fonds d'appui aux politiques d'insertion. En revanche, ils conserveront leurs droits au Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), dont les critères seront redéfinis afin de mieux tenir compte des besoins sociaux, des efforts des départements en matière de contrats aidés, mais aussi de leur niveau de dépenses contraintes – c'est-à-dire de dépenses pour les allocations individuelles de solidarité.

La réforme que nous proposons vise donc à mieux répartir les financements actuels au regard des besoins, et à en octroyer de nouveaux aux départements qui s'engagent à définir leurs politiques d'insertion en cohérence avec les priorités nationales.

Je tiens au passage à souligner que le cadre contractuel que nous proposons est tout à la fois très souple puisque les priorités nationales à mettre en oeuvre et les priorités locales seront définies au niveau de chaque département, en dialogue avec le préfet, et très ouvert en raison de l'absence de critère d'éligibilité a priori. Il devrait donc inciter une grande majorité des départements à s'yengager, à moins qu'ils ne veuillent pénaliser leur propre territoire.

Vous m'interrogez également, madame la rapporteure pour avis, sur la mise en place des référents de parcours.

La mise en place de référents de parcours, qui s'inscrit dans le plan d'action en faveur du travail social, en est au stade de l'expérimentation. Celle-ci, qui vient juste de débuter dans quatre départements et durera un an, vise précisément à définir les conditions de mise en place d'un accompagnement global pour les personnes dont la situation est dite « complexe » – sachant que c'est souvent l'environnement administratif et institutionnel des personnes qui est complexe, plutôt que leur situation personnelle.

L'évaluation devra permettre de préciser les compétences requises pour exercer cette fonction, mais aussi les modalités de désignation du référent de parcours. À ce stade, je ne peux donc pas répondre précisément à votre question sur le profil des personnes qui pourront bénéficier d'un référent de parcours, d'autant qu'il reviendra aux acteurs de l'accompagnement de le définir dans le cadre de cette expérimentation.

Je souhaite toutefois que le dispositif ne soit pas réservé aux seuls bénéficiaires du RSA, dans la mesure où les politiques d'insertion ont pleinement vocation à agir à titre préventif, en amont des difficultés, à renforcer la cohésion sociale et les solidarités au-delà des seules problématiques sociales. C'est en tout cas la vision que je défends et que je porterai dans le cadre de la relance des politiques d'insertion.

Les multiples expérimentations que nous menons actuellement pour améliorer l'accompagnement des personnes vont permettre de moderniser progressivement les modalités d'intervention sociale auprès des personnes en difficulté : le coffre-fort numérique ; le simulateur des droits, pour mieux informer les personnes sur leurs droits, y compris au niveau local ; le guide du premier accueil social de proximité. Par ailleurs, la Fondation pour l'Investissement Social et le Développement Humain que je lancerai prochainement vise à soutenir des projets sociaux innovants adossés à des projets de recherche universitaires, afin de faire la preuve de leur efficacité sur la base d'évaluations scientifiques rigoureuses.

Le programme 157 « Handicap et dépendance » a quant à lui pour objectif de permettre aux personnes handicapées et aux personnes âgées en perte d'autonomie de choisir librement leur mode de vie.

Cela passe notamment par deux axes forts de la politique gouvernementale qui sont au coeur du programme 157 : soutenir les revenus des personnes handicapées et favoriser leur insertion professionnelle, notamment en milieu ordinaire du travail – vous y avez insisté, madame la rapporteure pour avis Kheira Bouziane. Les crédits de ce programme s'élèvent à 10 611 millions d'euros pour 2017. À périmètre constant, ils progressent de 450 millions d'euros, soit une hausse de 4,4 %. Cette augmentation permet en particulier de financer à hauteur de 5 millions d'euros le nouveau dispositif de l'emploi accompagné, conformément à l'engagement du Président de la République lors de la Conférence nationale du handicap (CNH) du 19 mai dernier.

Pourquoi ai-je indiqué « à périmètre constant » ?

La baisse apparente de 9,4 % par rapport à l'année dernière ne fait que traduire des mesures de périmètre, motivées par notre volonté de renforcer la qualité des dispositifs à destination des personnes en situation de handicap. Elle résulte en effet du transfert vers 1'assurance maladie de la dotation globale de fonctionnement des établissements et services par le travail (ESAT), et du transfert vers la CNSA des moyens de fonctionnement versés aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Pour les ESAT, 1 484 millions d'euros vont être inscrits au budget de la CNSA, soit une légère progression de 7 millions d'euros par rapport à l'année précédente, similaire à celle observée entre 2015 et 2016. Grâce à leur transfert vers les crédits de l'assurance maladie, les ESAT pourront désormais bénéficier du Plan d'aide à l'investissement médico-social qui s'élèvera à 50 millions d'euros en 2017 suite à l'abondement exceptionnel annoncé lors de la dernière CNH. Les ESAT font partie des établissements médico-sociaux qui ont le moins bénéficié d'efforts de rénovation, et il est donc important qu'ils puissent bénéficier de ce plan d'investissement au même titre que les autres.

Madame la rapporteure Bouziane, vous avez insisté sur la nécessité d'ouvrir les ESAT sur le milieu ordinaire de travail ; je vous rejoins entièrement sur ce point. Faire entrer les ESAT dans le droit commun des établissements médico-sociaux permet justement de les intégrer dans le mouvement de transformation de l'offre médico-sociale pilotée par les agences régionales de santé (ARS) pour mettre en place une offre plus inclusive, ouverte sur le milieu ordinaire et centrée sur les personnes, sur leur parcours et non sur les places. À ce titre, le fléchage de 750 000 euros au sein du budget des ESAT – comme l'année dernière d'ailleurs – sur les projets d'évolution professionnelle vers le milieu ordinaire illustre la volonté du Gouvernement d'ouvrir les ESAT vers le milieu ordinaire de travail.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 avait déjà permis de développer les mises en situation professionnelle en ESAT (MISPE), et la loi travail a étendu aux travailleurs de ces établissements la possibilité d'ouvrir un compte personnel de formation (CPF) de droit commun comme n'importe quel travailleur. Ils peuvent désormais, comme tout un chacun, acquérir des droits personnels capitalisables pendant la durée de leur contrat de soutien et d'aide par le travail. Les ESAT sont de ce fait assujettis à une contribution obligatoire versée à un OPCA. L'aide au poste, que l'État continuera à verser aux ESAT, et dont le budget global s'élève à 1 288,5 millions d'euros en 2017, permettra de compenser aux ESAT cette contribution.

Notre engagement pour l'emploi ne s'arrête pas là. Il est renforcé par la création d'un nouveau dispositif de l'emploi accompagné, qui a été créé par la loi travail et qui est doté d'un budget de 5 millions d'euros, au titre de l'action 13 du programme 157.

Ce dispositif a pour but d'apporter une réponse aux personnes qui ont un projet d'insertion en milieu ordinaire de travail, mais qui nécessitent néanmoins un accompagnement médico-social du binôme employeur-employé.

Le projet de décret en cours de préparation a été adopté à l'unanimité moins trois abstentions au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) et à l'unanimité au Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (CNEFOP). Je me félicite que cette innovation voulue par le Président de la République ait pu, après une concertation approfondie avec l'ensemble des partenaires, recueillir un tel soutien de l'ensemble des partenaires, et je crois que je réponds en cela à votre question. Ce décret prévoit en outre que le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et l'Association pour la gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (AGEFIPH) participent au financement du dispositif aux côtés de l'État.

Car c'est bien à cela que doivent servir ces fonds : soutenir l'emploi. Et c'est à cela qu'ils ont très largement servis depuis que nous sommes au Gouvernement : en attestent les progrès constants du pourcentage de travailleurs handicapés dans le secteur privé et dans le secteur public, même si c'est encore insuffisant. Par exemple, en 2012, le FIPHP réalisait 127 millions de dépenses d'interventions ; en 2016, ces dépenses devraient être de 172 millions. Elles ont donc bien augmenté.

Au titre de la sécurisation des universités, il a été décidé de reconduire en 2016 les mesures d'exonération déjà pratiquées en 2015. Ce sont ainsi 12,7 millions qui ne seront pas versés au FIPHFP – et non 29 millions. Les universités devaient 19 millions. L'exonération est au taux de 66 %. C'est donc une perte de 12,7 millions d'euros pour le FIPHFP.

Pour conclure sur ce point, je voudrais, au-delà de cet événement précis, souligner avec vous que le modèle de financement du FIPHFP, comme de l'AGEFIPH d'ailleurs, arrive sans doute à son terme puisque les recettes tirées des amendes pour non-respect de la loi baissent, et c'est heureux, alors que les besoins et donc les dépenses augmentent. Le vrai sujet est là : il nous faudra inventer un nouveau modèle de financement. Je souhaite évidemment que nous puissions initier une réflexion sur le sujet.

Vous m'avez questionnée sur le secteur adapté, en regrettant que le PLF ne prévoie pas de nouvelle création de postes. Je vous répondrai qu'entre 2012 et 2016, nous avons créé 3 000 postes nouveaux, et que cet effort est unique. Il y a donc actuellement 22 536 postes en entreprise adaptés. J'ajouterai qu'avant-hier, un amendement parlementaire a modifié le PLF et prévoit de créer 500 postes supplémentaires pour 2017, et ce avec le soutien total du Gouvernement.

Pour ce qui est de la médecine du travail, on peut effectivement considérer, madame la rapporteure pour avis, qu'il y a un lien entre la survenue de handicaps au travail, et la médecine du travail tout au long de la vie. Je partage avec vous la conviction que la médecine du travail est nécessaire pour favoriser l'accès et le maintien des travailleurs handicapés dans l'emploi.

Pour autant, je ne crois pas que le déficit de médecins du travail trouve son explication dans une limitation des postes offerts aux internes, argument qui est parfois avancé. De fait, en 2015, 104 postes ont été pourvus sur 194 offerts, et en 2016, 72 sur 157, soit moins de la moitié. Ce métier a un problème d'attractivité, qui nécessite de prendre un ensemble cohérent de mesures pour trouver les voies et moyens de recruter davantage de médecins du travail. Les mesures mises en oeuvre par les lois récentes, à la suite du rapport de votre collègue Michel Issindou, devraient permettre de répondre à cet enjeu crucial pour la santé.

Pour conclure, je pense vous avoir démontré que notre engagement en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés n'a jamais été aussi profond.

Un autre axe fort de la politique gouvernementale est de soutenir les ressources des personnes en situation de handicap, notamment via l'aide au poste en ESAT que j'ai déjà évoquée, et via l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Depuis 2008, l'évolution du nombre de bénéficiaires est notable. Elle résulte de plusieurs effets : l'impact de la crise économique, le vieillissement des premières générations du baby-boom, et le décalage de l'âge légal de départ à la retraite du fait de la réforme des retraites de 2010, estimé à 440 millions.

Pour 2017, le budget de l'AAH s'élève à 9 052 millions d'euros. J'entends les préoccupations de votre rapporteur spécial, M. Charroux, sur le caractère suffisant, ou pas, de ces crédits. Je voudrais tout de même souligner que l'augmentation des crédits que nous proposons par rapport au PLF pour 2016, soit 400 millions d'euros, est la plus forte depuis le début de ce quinquennat. Elle est même plus forte que les augmentations constatées sur les dépenses effectives entre chaque exercice. C'est là-dessus que nous nous sommes basés pour réaliser notre évaluation.

Pour encourager l'engagement des bénéficiaires des différentes allocations relatives au handicap dans un parcours professionnel, l'accès à la prime d'activité des travailleurs handicapés ou invalides a été facilité en 2016. Les allocations perçues – AAH, pensions d'invalidité, rentes pour accidents du travail et maladies professionnelles – sont désormais assimilées à des revenus d'activité dès lors que le salaire du travailleur est supérieur ou égal à 0,25 SMIC net. Ainsi, 54 000 foyers comptant un bénéficiaire de l'AAH auront reçu, chaque mois, la prime d'activité.

Par ailleurs, plusieurs mesures du rapport de M. Christophe Sirugue concernant l'AAH seront mises en oeuvre au 1er janvier 2017.

Ainsi la durée d'attribution maximale de l'AAH 1, pour les bénéficiaires dont le handicap est particulièrement grave et peu susceptible d'évolution, passera de dix à vingt ans. Par ailleurs, les démarches des personnes handicapées au moment du départ en retraite seront simplifiées : les bénéficiaires de l'AAH pourront la conserver sans avoir à solliciter l'allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA).

Enfin, conformément aux préconisations du rapport, l'amélioration du pilotage de l'AAH se poursuivra en 2017, notamment à travers un nouveau guide relatif à l'harmonisation des pratiques d'attribution de l'AAH.

Cet engagement dans le pilotage témoigne de notre volonté de maintenir l'engagement de l'État aux côtés des MDPH. Le transfert de leur financement à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) traduit avant tout la volonté de donner aux MDPH une meilleure visibilité de leurs financements via un circuit unifié. Cela s'inscrit en cohérence avec les travaux que nous menons depuis deux ans sur les simplifications en matière des politiques du handicap. Ce transfert est intégralement compensé à la CNSA, tant au titre des subventions historiques de l'État que de la compensation des postes non pourvus. Il est prévu par l'article 20 du PLFSS.

Je voudrais rappeler à cet égard que l'effort de l'État porté conjointement par le programme 157 et la CNSA est passé de 122,10 millions d'euros en 2012 à 138,40 millions d'euros en 2016. En 2017, le budget global des MDPH s'élèvera à 140,30 millions d'euros, soit une progression de 15 % en cinq ans.

Pour toutes ces raisons, j'ai la conviction que les crédits accordés dans le cadre de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » vont nous permettre de suivre ce que l'on peut considérer comme le fil rouge de l'action du Gouvernement : mieux protéger nos concitoyens en prêtant une attention particulière aux plus vulnérables.