Intervention de Didier Migaud

C'est avec grand plaisir que je me trouve, à nouveau, devant votre commission, cette fois en ma qualité de président du Conseil des prélèvements obligatoires, pour vous présenter nos travaux sur l'impôt sur les sociétés, que le Conseil n'avait pas encore examiné en tant que tel, à la différence des autres grands dossiers fiscaux que sont la TVA, l'impôt sur le revenu, la CSG, ou encore les rapports entre fiscalité locale et entreprises.

Je suis accompagné de Patrick Lefas, président de chambre à la Cour des comptes, qui me supplée dans mes fonctions de président ; de Catherine Périn, conseillère maître à la Cour des comptes, secrétaire générale du CPO ; et de Florian Colas, inspecteur des finances, corédacteur avec David Krieff, également inspecteur des finances, du rapport que je vais vous présenter, intitulé « Adapter l'impôt sur les sociétés à une économie ouverte ».

Les travaux sur lesquels s'appuie ce rapport ont été réalisés par une équipe de rapporteurs dont les contributions, se présentant sous la forme de six rapports particuliers, n'engagent pas le CPO, mais ont été mises en ligne lors de la publication du rapport.

L'impôt sur les sociétés existe, dans sa version actuelle, depuis 1948. Il a donc été institué, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, dans une économie beaucoup moins ouverte qu'elle ne l'est aujourd'hui, avant la mise en oeuvre d'un marché européen intégré, avant la constitution de la zone euro et bien avant les efforts d'harmonisation des assiettes déployés par la Commission européenne.

L'environnement économique d'aujourd'hui est mouvant, avec la forte mobilité des capitaux, des entreprises et des talents, et la quasi-disparition des droits de douane. Les stratégies d'optimisation fiscale, voire d'évasion fiscale, développées par certaines firmes multinationales, comme la concurrence fiscale dans laquelle des partenaires commerciaux de la France se sont engagés pour la localisation des activités, placent l'impôt sur les sociétés au coeur d'enjeux importants.

La mise en oeuvre du Brexit pourrait inciter le Royaume-Uni à accentuer encore la baisse de son taux d'imposition des bénéfices, qui s'établirait à 17 % en 2020. En France, une baisse par étapes du taux de l'impôt sur les sociétés a été amorcée, dans le cadre de la loi de finances pour 2017, avec l'objectif d'atteindre 28 % en 2020 pour toutes les entreprises.

Deux grands constats peuvent être dressés : l'impôt sur les sociétés perd sa cohérence initiale, alors même que l'environnement économique et le cadre juridique supranational vont remettre en cause de nombreux dispositifs nationaux. Si des adaptations semblent inévitables, il s'agit de les transformer en opportunités.

Après avoir exposé les constats que dresse le rapport, je présenterai la stratégie proposée par le Conseil, avant de répondre à vos questions.

Le premier constat, c'est que la cohérence initiale de l'impôt sur les sociétés est aujourd'hui mise à l'épreuve dans un contexte d'ouverture accrue de l'économie.

Tout d'abord, l'impôt sur les sociétés, dont le taux est élevé, a un rendement faible. Il est acquitté par une moitié d'entreprises assujetties – 51 %, soit environ 1,5 million d'entreprises –, qui concentrent près des deux tiers de la valeur ajoutée produite en France. Seulement 27 % des entreprises s'en acquittent effectivement. Les autres, soit 1,4 million d'entreprises, sont assujetties à l'impôt sur le revenu.

En 2015, le montant de l'IS, net des remboursements et dégrèvements, s'est élevé à 33,5 milliards d'euros. Parmi ces remboursements et dégrèvements figurent le CIR et le CICE – des crédits d'impôt qui, s'apparentant davantage à un mécanisme de financement de politiques publiques, ont été exclus du champ d'analyse du rapport.

L'IS est le premier impôt direct et le deuxième prélèvement obligatoire supporté par les entreprises, mais il ne représente que 15,4 % des prélèvements obligatoires pesant sur elles.

Certes, son rendement est fortement affecté par son utilisation comme véhicule d'imputation du CIR et du CICE, mais la faiblesse de ce rendement s'explique principalement par la faible profitabilité des entreprises. C'est d'ailleurs ce qui explique l'essentiel de la différence de rendement entre un point d'IS sur les sociétés françaises et un point d'IS européen moyen.

Le taux d'imposition des bénéfices de la France place celle-ci dans une position singulière en Europe. Au milieu des années 1980, le taux normal français a été abaissé progressivement de 50 % à 33,3 %. Ce taux, alors l'un des plus bas de la Communauté européenne, est demeuré inchangé alors que les taux d'imposition des autres États membres de l'Union ont poursuivi leur diminution.

Avec un taux nominal maximal de 38 %, notre pays est, parmi les États membres de l'Union européenne, celui qui a le taux nominal maximal le plus élevé, avec Malte. Ce taux nominal maximal de 38 % prend en compte la contribution sociale sur les bénéfices de 3,3 % ainsi que la contribution exceptionnelle créée en 2011 pour les entreprises réalisant un certain chiffre d'affaires.

La France se distingue également par l'existence d'un taux réduit de 15 % en faveur des PME, applicable aux bénéfices jusqu'à 38 120 euros pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 7,63 millions d'euros. Cette disposition représente un coût pour les finances publiques de 2,6 milliards d'euros.

Peu de pays disposent d'un taux réduit spécifique pour les PME. D'autres ont prévu une modulation du taux d'imposition en fonction du bénéfice imposable, sans pour autant réserver ce dispositif aux PME.

Enfin, l'impôt sur les sociétés n'est plus un impôt au taux élevé et à l'assiette étroite, contrairement à la présentation que l'on en fait habituellement. Son assiette n'est plus aussi « mitée » qu'auparavant car, depuis 2011, de nombreuses dispositions l'ont élargie.

Ainsi, la déductibilité des charges financières a été fortement réduite, avec l'institution d'un plafonnement général à finalité budgétaire et de dispositifs de lutte contre l'optimisation fiscale. Depuis 2011, les mécanismes de report en avant et en arrière des déficits ne sont plus un avantage comparatif pour la France. Les conditions de l'exonération des plus-values de cession de titres de participation sont peu favorables : la quote-part pour frais et charges réintégrée au résultat fiscal est passée de 5 % à 12 %. Quant aux avantages du régime français d'intégration fiscale, ils ont été réduits en raison d'une décision du juge européen, prise au nom de la liberté d'établissement. Enfin, le taux réduit de 15 % sur les revenus de la propriété intellectuelle est fragilisé par l'approche dite « nexus » développée par l'OCDE.

Ainsi, avec un taux élevé, une assiette d'imposition élargie et un rendement faible, l'impôt sur les sociétés est également devenu un impôt complexe, soumis à la concurrence fiscale que se livrent certains de nos partenaires et à des modifications juridiques incessantes.

En effet, un deuxième constat peut être dressé : l'environnement économique et l'évolution du cadre juridique supranational appellent une adaptation de notre impôt sur les sociétés.

Tout d'abord, du fait de la complexité croissante de l'assiette, le taux nominal d'imposition ne suffit pas à renseigner sur la pression fiscale réelle pour l'entreprise. Même s'il n'est pas utilisé par les entreprises pour leur choix d'implantation, le taux implicite d'imposition permet de comparer les dispositifs fiscaux des États.

Selon les données de comptabilité nationale, seules disponibles pour les comparaisons internationales, le taux implicite d'imposition français, d'une position moyenne entre 2000 et 2003, s'est progressivement détaché jusqu'à être le plus élevé des pays européens, tous nos partenaires ayant procédé, depuis la crise financière, à une baisse prononcée.

En 2012, la France se situait à 28,1 %, contre 20,8 % au Royaume-Uni, 25,9 % en Italie, 20 % en Belgique, 17,8 % en Espagne, 6,8 % aux Pays-Bas et 6 % en Irlande.

Le taux d'imposition n'est pas sans conséquence sur la localisation d'activités. Sans doute les pays bénéficiant d'un potentiel de marché important pour les entreprises peuvent-ils avoir, en moyenne, des taux d'impôt sur le bénéfice des sociétés plus élevés que les pays qui ont un potentiel de marché faible. Cela correspond au positionnement de la France au sein de l'Union européenne. Cependant, l'intégration économique a pu pousser les grands pays à baisser, à leur tour, leur taux d'imposition des bénéfices et à réduire les écarts de taux constatés. C'est le cas de l'Allemagne, cité dans le rapport.

En situation de concurrence fiscale, les pays à fort potentiel de marché, comme la France, auraient intérêt, en termes d'attractivité, à fixer un taux d'imposition dans la moyenne, sans toutefois s'engager dans une logique de concurrence fiscale qui pourrait les conduire à s'aligner sur les taux les plus bas. Le taux moyen de l'impôt sur les sociétés des pays de l'Union européenne partenaires de la France s'établit autour de 25 %.

L'approfondissement de la construction européenne et le renforcement de la lutte contre l'évasion et l'optimisation fiscales sont à l'origine d'importantes évolutions, voire de remises en cause des dispositifs juridiques nationaux.

La directive européenne Anti-Tax Avoidance (ATA) de lutte contre l'érosion des bases fiscales, adoptée en juillet 2016, va devoir être transposée en droit national d'ici à la fin 2018. Même si le système fiscal français comporte déjà, le plus souvent, des règles anti-abus dans les domaines couverts par la directive, plusieurs dispositifs vont devoir être modifiés. Cela devrait être plus particulièrement le cas pour les règles de déductibilité des intérêts. De même, une clause anti-abus générale – différant de la notion française d'abus de droit – devra être adoptée par tous les États membres. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne remet en cause de nombreux dispositifs fiscaux réservés aux sociétés résidentes, au nom de la liberté d'établissement. On l'a vu pour le régime français d'intégration fiscale, à la suite de plusieurs arrêts adoptés depuis 2008 – je pense aux arrêts Papillon en 2008, X Holding BV en 2010 et Steria en 2015.

Enfin, même si le projet ACISACCIS d'harmonisation européenne de l'assiette de l'impôt sur les sociétés n'aboutira pas rapidement, son impact doit être pris en compte dès à présent. La convergence des règles de calcul nationales vers une assiette commune de l'impôt sur les sociétés (ACIS), puis l'examen d'une éventuelle consolidation de l'assiette et de sa répartition entre les États (ACCIS) pourraient avoir un impact différent pour la France : la convergence des règles d'assiette accentuerait une position défavorable de la France en matière de taux, mais la consolidation et la répartition de l'assiette pourraient lui restituer de la matière imposable selon la clef de répartition.

La France soutient cette initiative dans son principe, même si les modalités techniques de mise en oeuvre devront faire l'objet de travaux d'approfondissement.

Ainsi, la lutte contre l'optimisation fiscale et les efforts d'harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés vont rendre les systèmes nationaux plus comparables et risquent de renforcer la concurrence par les taux d'imposition.

J'en viens aux axes qui pourraient constituer une stratégie gagnante pour la France à court et moyen terme : la poursuite de la lutte contre l'évasion des bases fiscales, bien sûr, mais aussi la sécurité juridique et la convergence des taux.

Les orientations que le CPO propose pour l'adaptation de l'impôt sur les sociétés se veulent pragmatiques : elles s'articulent en quatre ensembles de mesures relatives au taux, à l'assiette, à la lutte contre l'optimisation fiscale et au renforcement de la sécurité juridique, dont la mise en oeuvre pourrait être effectuée de manière progressive et anticipée, et non pas défensive.

À court terme tout d'abord, la convergence du taux d'imposition en France vers le taux moyen européen paraît souhaitable. La diminution du taux d'imposition, entamée dans le cadre de la loi de finances pour 2017, avec la mise en place progressive d'un taux à 28 % pour toutes les entreprises à l'horizon de 2020, pourrait être poursuivie. Afin d'éviter de pâtir excessivement des effets de la concurrence fiscale sur son attractivité et la compétitivité de ses entreprises, et sans se lancer pour autant dans une course au moins-disant qui ne serait pas soutenable, la France pourrait rechercher une convergence accrue de son taux vers la moyenne européenne des grandes économies, autour de 25 %.

Je le redis : il ne s'agit pas, bien sûr, de poursuivre une logique de concurrence fiscale qui conduirait à s'aligner sur les taux les plus bas, mais de trouver un bon point d'équilibre et de converger vers la moyenne européenne actuelle.

La diminution du taux d'imposition pourrait viser l'ensemble des entreprises même si, en 2014, 670 000 PME ont bénéficié du taux réduit de 15 %. Cette proposition a fait l'objet d'une analyse approfondie du Conseil, dont je souhaite vous rendre compte, tout d'abord par l'examen des taux implicites d'imposition en fonction de la taille des entreprises.

Le taux implicite d'imposition, qui rapporte le montant d'impôt à la base économique issue des déclarations fiscales, permet d'apprécier la charge fiscale réelle. Dans une note de juin 2011, la direction générale du Trésor avait calculé des taux implicites pour 2007 supérieurs pour les PME – 32 % – à ceux des entreprises de taille intermédiaire (ETI) – 25 % – et des grandes entreprises – 24 %.

Quel que soit l'indicateur retenu – taux d'imposition implicite des entreprises qui paient un impôt ou bien, selon la méthode du Trésor, taux d'imposition implicite des entreprises dont le résultat d'exploitation est positif –, ces données ont, depuis, beaucoup évolué : le taux implicite d'imposition a baissé depuis 2011 pour les micro-entreprises et les PME, tandis qu'il a augmenté pour les ETI et les grandes entreprises.

J'ajoute que la pertinence d'une différence d'imposition fondée sur la taille des entreprises apparaît discutable alors même qu'à la différence de l'imposition des ménages, un objectif de redistribution entre ces acteurs économiques ne va pas de soi – surtout que les modalités de financement des PME se sont fortement améliorées, la situation d'aujourd'hui se caractérisant par une abondance de capitaux disponibles.

De plus, le postulat d'une moindre rentabilité des petites entreprises n'est pas fondé. D'une part, le taux de marge, c'est-à-dire le rapport entre l'excédent brut d'exploitation et la valeur ajoutée, des petites entreprises employant des salariés, hors micro-entreprises, est comparable, en 2012 et 2013, à celui des entreprises employant plus de 250 salariés, voire supérieur pour les entreprises employant entre un et neuf salariés ; d'autre part, la rentabilité financière nette des entreprises non financières est plus élevée pour les PME que pour les ETI et les grandes entreprises, depuis 2007. Ce taux réduit présente, en outre, l'inconvénient de provoquer des effets de seuil.

Une baisse de 28 % à 25 % du taux d'impôt sur les sociétés peut être en partie autofinancée par des évolutions de l'assiette et des modalités de calcul de l'impôt. Le reste à financer doit-il être gagé par la réduction ou la suppression de certaines des dépenses fiscales attachées à l'impôt ou par des diminutions de dépenses publiques, ou bien encore par des augmentations d'autres prélèvements ? Le Conseil n'a pas voulu se prononcer sur cette question relevant de l'arbitrage politique et de la décision souveraine du Parlement.

À plus long terme, la hausse de l'activité consécutive à un allégement de la charge fiscale peut en limiter le coût pour les finances publiques.

Deuxième axe de réforme possible : à court-moyen terme, la sécurité juridique devrait être renforcée. Plus que le taux et l'assiette d'imposition, la sécurité juridique des systèmes fiscaux nationaux est essentielle pour les investisseurs. Or, malgré le développement des rescrits fiscaux, qui donnent au système français un avantage comparatif, elle reste insuffisante du fait que la norme fiscale reste peu prévisible.

Il serait utile de renforcer la prévisibilité de l'environnement fiscal pour les entreprises, sans pour autant réduire les prérogatives du Parlement, en adoptant certaines pratiques en vigueur à l'étranger. Différentes techniques utilisées en Allemagne ou au Royaume-Uni pourraient être utilement adaptées au contexte français. C'est le cas, par exemple, des clauses dites « de grand-père », permettant de maintenir le régime fiscal existant pour les situations en cours, de manière définitive ou temporaire.

Troisième axe de réforme possible : la convergence européenne de l'assiette de l'impôt sur les sociétés, une ambition de moyen-long terme qui devrait néanmoins être préparée dès à présent. Le soutien de la France au projet ACCIS ne doit pas être sans conditions. Débuter par la convergence des règles fiscales et renvoyer à un stade ultérieur, donc hypothétique, la consolidation et la répartition de l'assiette pourraient lui être désavantageux, surtout si son taux d'imposition reste au niveau actuel. Ainsi, dans le cas où le passage de l'ACIS à l'ACCIS ne pourrait être atteint rapidement, la France gagnerait à conditionner l'avancée sur l'assiette commune à la mise en oeuvre d'un « tunnel de taux », similaire à celui qui existe pour la TVA.

Par ailleurs, plusieurs dispositifs français vont devoir être ajustés, comme la limitation de la déductibilité des intérêts d'emprunt, pour laquelle les propositions de directives européennes laissent aux États membres déjà dotés de mesures de droit interne d'effet équivalent, une marge de manoeuvre dans les délais – et aussi, pour partie, dans les modalités de transposition de ces règles.

C'est également le cas pour la déductibilité des dépenses de recherche et développement qui aurait vocation à se substituer au CIR. En effet, la surdéduction de ces dépenses prévue dans le projet de directive ACIS est moins favorable que le CIR.

La mise en oeuvre d'une assiette consolidée européenne de l'impôt sur les sociétés est bel et bien une perspective de moyen terme dont la France doit tenir compte dès aujourd'hui.

Quatrième et dernier axe de réforme proposée, la lutte contre l'optimisation fiscale agressive devrait être poursuivie, de manière permanente. Au-delà de l'imagination sans cesse renouvelée de certains contribuables pour échapper à l'impôt, les avancées récentes, qui font suite aux travaux de l'OCDE, laissent encore place à des améliorations renforçant les dispositifs existants. J'en citerai deux.

Tout d'abord, l'effort de définition des normes de référence en matière de prix de transfert peut être approfondi, à l'échelon international, en apportant des précisions aux lignes directrices de l'OCDE – notamment par l'insertion d'exemples concrets. À l'échelon national, l'administration pourrait publier les instructions fiscales qu'elle entend appliquer.

En second lieu, la poursuite de l'action contre les pratiques d'« États-tunnels » au sein de l'Union européenne semble nécessaire. Il serait, en particulier, très utile de négocier des conventions fiscales uniques pour l'ensemble de l'Union européenne avec les États tiers, afin de prévenir les comportements d'optimisation qui pourraient résulter des différences dans le réseau conventionnel des États membres.

Avant de conclure, je voudrais souligner que les changements de l'environnement juridique et économique offrent des opportunités à saisir, pour autant qu'ils sont anticipés et intégrés dans un ensemble cohérent. Les équilibres seront subtils, puisqu'il faudra parvenir à assurer la contribution effective des entreprises au financement des services publics dont elles bénéficient, notamment en combattant l'optimisation agressive ; à contribuer à l'attractivité et à la compétitivité de la France, par des règles d'assiette et de taux qui ne la placent pas en situation défavorable dans les comparaisons internationales et soutiennent la projection de ses entreprises à l'étranger ; à assurer, enfin, la sécurité et la stabilité de l'environnement juridique des contribuables.