Intervention de Pierre-Yves Le Borgn'

À l'orée du XXIème siècle, la perspective européenne semblait s'ouvrir en grand pour des Balkans enfin sortis de la guerre. Le sommet de Thessalonique, en 2003, officialisait cette vocation européenne : le chemin serait long et difficile, mais au terme d'une décennie, les six pays des Balkans occidentaux seraient membres de l'Union européenne.

En réalité, cette décennie, en dépit des immenses progrès réalisés par les Balkans, fut à certains égards une décennie perdue : au nom de la paix retrouvée, l'Union s'est parfois contentée d'une adhésion discursive des dirigeants balkaniques au processus européen, sans chercher à savoir si elles s'accompagnaient d'une réelle évolution des pratiques du pouvoir, et d'une progression de l'Etat de droit.

Des pas importants ont été faits dans le cadre des processus de rapprochement entre l'Union européenne et chacun des six pays des Balkans occidentaux, afin d'intégrer l'acquis communautaire, sur les plans matériel, institutionnel et normatif, malgré les difficultés politiques et économiques. Le processus d'adhésion a été enrichi. Il s'est doté d'instruments juridiques et opérationnels robustes, ainsi que de moyens conséquents, même si les moyens n'atteignent pas le niveau des financements accordés aux pays d'Europe centrale et orientale dans leur chemin d'adhésion à l'Union européenne.

Néanmoins, ce processus rencontre des limites. Celles-ci tiennent à des caractéristiques propres aux six pays et à la région, mais aussi à l'incapacité de l'Union européenne à exercer pleinement un rôle de catalyseur des changements auxquels aspire pourtant une grande partie de la population des Balkans.

Le processus d'élargissement aux Balkans est certes progressivement devenu le prisme structurant des politiques gouvernementales de chacun des six pays, mais cette situation n'est pas a priori acquise. L'intégration européenne n'est pas l'oeuvre de démocrates libéraux pro-européens au sens où nous pourrions les connaître chez nous avec le centre-droit, le PSE, le PPE. Elle est le fait de nationalistes assagis et devenus euro-compatibles davantage qu'euro-militants. Les héritiers politiques de Franjo Tudjman en Croatie ont été les premiers à ouvrir la voie et tous les autres ont suivi. Cela s'explique notamment par le fort soutien populaire dont bénéficie l'intégration européenne, et la reconduction récente du Premier ministre Serbe Aleksandr Vučić en est le meilleur exemple.

Il faut que nous soyons attentifs à la montée de l'euroscepticisme dans la population, et en particulier au sein de la jeunesse, qui s'impatiente de ne voir aucune amélioration aucun changement dans son quotidien. Dans un contexte où les conditions socio-économiques ne cessent de se dégrader, où d'autres modèles, russe ou turc, s'imposent et concurrencent, le positionnement politique des dirigeants des Balkans occidentaux peut toujours basculer. Nous avons pu en ressentir une forme de prémices au cours de notre déplacement en Bosnie Herzégovine il y a deux semaines.

Dès lors, la question posée par notre rapport est donc la suivante : comment continuer d'arrimer cette région stratégique à une Union européenne elle-même frappée par une crise sans précédent ? La stratégie des petits pas de l'Union européenne, qui a fait le choix de se concentrer sur le renforcement de l'Etat de droit, est-elle pertinente ?

Quel est le bilan de la décennie ? Une situation socio-économique dégradée et des risques de résurgence des nationalismes. En 1999 avait été lancé à Sarajevo le « Pacte de stabilité », en lien avec le FMI et la Banque mondiale, dont l'objectif principal était d'accompagner la transition des économies balkaniques. Contrairement aux pays d'Europe centrale et orientale, dont le rattrapage économique avait été fulgurant dans la perspective de leur intégration européenne, après une courte décennie de rattrapage économique, entre 2000 et 2008, les économies balkaniques ont été touchées de plein fouet par la crise financière et peinent depuis à sortir de la récession.

Tous les pays de la zone ont des balances commerciales déficitaires de 20 % en moyenne et leurs exportations représentent moins de la moitié du PIB, la concentration des investissements dans des secteurs non productifs, notamment bancaire, a eu pour effet d'accélérer la désindustrialisation. S'y ajoutent le chômage endémique, en moyenne de 50 % pour les jeunes de 16 à 25 ans, avec un chiffre qui peut atteindre près de 70 % dans certains pays, la faiblesse du taux d'emploi, qui est inférieur à 50 %, et une économie souterraine surdimensionnée pesant entre le quart et un tiers du produit intérieur brut.

Face à la dégradation des conditions de vie, la colère de la population s'amplifie, se communique et nous l'avons entendue lors de notre mission. Elle trouve trois principaux canaux d'expression. Le premier symptôme du mal-être est le nombre et l'intensité des mouvements sociaux que l'on relève au cours des années passées et qui ont touché la quasi-totalité des pays des Balkans depuis 2010, au point que certains commentateurs ont pu prédire un « printemps des Balkans », qui en réalité n'est jamais advenu, faute de traduction politique des mouvements populaires.

Le second symptôme, très préoccupant, est l'exode massif de la jeunesse balkanique. D'ici quelques décennies, des pays comme la Bosnie-Herzégovine pourraient perdre la moitié de leurs forces vives, qui sont pourtant l'avenir de ces pays et les premiers partisans du projet d'intégration à l'Union européenne. Ainsi que le résumait un interlocuteur de la mission, il ne restera bientôt plus dans les Balkans que des « personnes âgées et des nationalistes », ce qui réduit l'hypothèse de conflits armés certes, mais fragilise beaucoup l'orientation européenne des pays et leur développement économique.

Car, c'est là le dernier mode d'expression d'une fatigue vis-à-vis du processus européen, le maintien des Balkans dans une situation de sous-développement est propice par nature à la résurgence des nationalismes. En l'absence d'amélioration économique, les thèmes nationalistes demeurent les plus mobilisateurs au plan électoral. Il faut donc accorder la plus grande attention à l'évolution future des nouveaux régimes arrivés au pouvoir à partir de 2010, qualifiés par de nombreux observateurs d'« autoritaires pro-européens. L'absence de réaction européenne, des institutions européennes, à l'envoi par Belgrade vers Pristina d'un train couvert de slogans nationalistes ou bien à l'organisation d'un référendum de quasi pré auto-détermination, est à ce titre un mauvais signal adressé à nos partenaires balkaniques.

C'est dans ce contexte que la Commission européenne a fait le choix de faire de la progression de l'Etat de droit la pierre angulaire de l'intégration à l'Union européenne, avec des résultats en demi-teinte.

La lecture des rapports annuels de suivi de la Commission permet de constater la très grande hétérogénéité de la situation des six États. Certains distinguent les bons élèves, en particulier l'Albanie, ceux qui comme la Serbie sont plus proches de l'intégration mais ont encore du chemin à parcourir, ou encore des pays comme la Bosnie Herzégovine, dont la paralysie institutionnelle demeure un obstacle majeur, rédhibitoire même, à l'intégration européenne. Cette « approche au mérite » garantit les mêmes conditions pour tous au départ, mais elle ne présage pas de la date d'arrivée. Les travaux de notre mission ont mis en exergue plusieurs difficultés dans ce processus.

La première de ces difficultés procède d'obstacles intrinsèques aux Balkans, avec deux États en situation de grande fragilité juridique.

La Bosnie Herzégovine tout d'abord, et l'horizon qui semble pour elle indépassable des accords de Dayton dont l'annexe IV fait office de constitution du pays. Pensés pour être provisoires, ils enferment le pays dans des clivages qui sont hérités de la guerre, font peser des menaces de sécessions sur le pays, qu'elles soient serbe ou croate, maintiennent nationalisme et partant le clientélisme, qui vont main dans la main. Comme l'a souligné un interlocuteur de la mission, avant d'adhérer à l'Union européenne, les Bosniens gagneraient d'abord à adhérer à leur propre pays.

Il y a ensuite l'épineuse question du Kosovo, que seuls 23 des 28 Etats membres de l'Union européenne ont reconnu. Le fait que l'accord d'association ait été conclu par la seule Commission européenne et non pas dans le cadre d'un accord ratifié par les États-membres constitue un obstacle à une politique européenne homogène à l'égard du Kosovo. La ligne est cependant difficile à trouver : il nous faut à la fois être cohérent avec nous-mêmes, puisque la France a fait le choix de reconnaître le Kosovo, sans pour autant faire de cette question le point unique des négociations avec la Serbie, au risque d'aliéner l'intégralité du dialogue politique.

Les difficultés sont aussi structurelles du côté, et de l'Union européenne, et des États balkaniques.

La nouvelle approche développée par la Commission européenne est bienvenue en ce qu'elle place l'État de droit et les libertés au centre de l'examen des réformes pour prévenir les difficultés rencontrées lors des précédents élargissements. Néanmoins, en la matière, le bilan est en demi-teinte. Les réformes en effet se limitent trop souvent à la mise en place des instruments juridiques et peinent à modifier concrètement, dans la réalité des faits, des modes de fonctionnement et des pratiques bien enracinés.

Le fossé est grand entre la production législative conforme aux standards européens, et la mise en oeuvre réelle des réformes. Il en est ainsi des réformes de la justice : les lois sur la nomination des juges ou l'indépendance de la justice abondent, mais tardent à être appliquées ou les moyens et compétences du système judiciaire ne permettent pas leur mise en oeuvre effective. Citons aussi le cas de la liberté de la presse, théoriquement garantie en particulier par la Convention européenne des droits de l'Homme, mais qui connaît une grave régression dans la quasi-totalité des pays de la région. Citons également la corruption et les trafics, plus généralement le clientélisme, qui se nourrissent de la récession économique. Ou bien enfin, le respect défaillant d'un débat public libre.

Ici, la mission estime qu'il faut faire preuve d'une réelle fermeté avec nos partenaires balkaniques sans tomber dans une posture moralisatrice. Car le processus vers l'adhésion et les réformes structurelles qui l'accompagnent sont aussi importantes que l'objectif final et l'adhésion en elle-même, ce qui implique que les États se l'approprient. Mais appropriation ne veut pas dire « régime d'exception » et les pays des Balkans, s'ils veulent entrer dans l'Union européenne, vont devoir accepter ce changement de paradigme politique. Il en va de la crédibilité de la « nouvelle approche », censée précisément permettre l'établissement d'États de droit apaisés et fonctionnels.

Enfin, l'Union européenne, embourbée dans ses crises, n'est plus en capacité ni sans doute en volonté d'assumer un processus politique. Il en résulte une inquiétante re-nationalisation de la politique européenne à l'égard des Balkans : il est frappant par exemple que ce soit une initiative germano-britannique qui en 2014 ait proposé, sans y associer la France au demeurant, une relance du dialogue de la Bosnie Herzégovine avec Bruxelles. Le refus du Conseil de suivre l'avis de la Commission sur l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Macédoine illustre également combien les intérêts nationaux, grecs et bulgares en l'occurrence, pèsent sur la poursuite (et la crédibilité) du processus d'élargissement. Le véto croate sur l'ouverture du chapitre de négociation 26 illustre lui aussi les risque d'instrumentalisation du processus d'élargissement pour le règlement de différends bilatéraux.

Que peut faire la France dans ce contexte ? La présence française s'est matérialisée au cours des années 1990 et 2000 par une participation intense et reconnue au sein des missions internationales. Je cite par exemple notre engagement dans la FORPRONU en Bosnie-Herzégovine, qui a coûté la vie à 84 soldats français. Jean-Claude et moi avons d'ailleurs tenu à déposer une gerbe à la mémoire de nos soldats lors de notre visite devant le monument qui se trouve juste en face de l'ambassade de France. Je pense aussi au contingent de militaires au titre de l'opération EUFOR-Althéa, au rôle actif dans la Mission de police de l'UE, au Kosovo, où trois Français furent à la tête de la KFOR et deux à celle d'EULEX, en Macédoine, au rôle actif joué dans le règlement de la crise de 2001, en particulier dans la négociation de l'Accord-cadre d'Ohrid, et à la réforme constitutionnelle conduite par notre ancien collègue sénateur Robert Badinter.

Mais avec son retrait militaire, la France n'a pas développé son implantation diplomatique et économique, laissant le soin à l'Union européenne de conduire une politique d'intégration régionale et de rapprochement dont l'on vient de voir les limites.

En 2013, le président de la République a été invité au sommet de Brdo-Brioni, signe du souhait des pays des Balkans occidentaux d'un retour de la France. La prise de conscience de la nécessité de reprendre pied dans les Balkans occidentaux, dans le contexte d'affaiblissement de l'Union européenne et d'enrayement du processus d'élargissement, a alors eu lieu.

Plusieurs signes ont été donnés : le réinvestissement des enceintes internationales, la nomination d'un représentant spécial chargé de développer nos relations économiques dans la région, notre collègue sénateur Alain Richard, le mandat donné en décembre 2016 à l'AFD de lancer une prospection pour déterminer la pertinence d'y développer ses activités, la décision concomitante d'adhérer au cadre d'investissement pour les Balkans occidentaux avec un versement d'1 million d'euros, l'inscription des Balkans occidentaux parmi les régions prioritaires dans le nouveau COM de l'Institut français.

L'organisation le 4 juillet 2016 à Paris du Sommet des Balkans est la manifestation la plus nette de ce retour politique. Il est important de souligner que ce Sommet ne s'est pas réduit à des déclarations incantatoires mais a permis d'avancer sur deux volets importants : la dimension Jeunesse, avec l'Office balkanique pour la Jeunesse, connu sous l'acronyme anglophone de RYCO, avec le rôle fondamental qu'a joué à cet égard l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) ; la dimension économique avec l'appui aux projets d'interconnexion et un Forum d'affaires qui a permis plus de 120 rendez-vous individuels avec les experts et entreprises de la zone pour les 70 entreprises françaises participantes du forum et les 20 entreprises publiques et privées venues des Balkans.

Peut-on pour autant y voir une véritable inflexion stratégique ? Notre réponse est non. L'inflexion si elle existe est largement insuffisante et il nous faut passer à la vitesse supérieure. La présence française demeure aujourd'hui sous-dimensionnée et manque singulièrement de cohérence globale.

En termes d'implantations, le dimensionnement des postes diplomatiques français est réduit. Notre ambassade au Monténégro est devenue un poste de présence diplomatique à format très allégé, alors même que le Monténégro joue un rôle pivot dans la région et que 40.000 Français y transitent chaque année. Les dotations du réseau culturel totalisent sur les six pays moins de 3 millions d'euros, sachant que les capacités d'autofinancement sont faibles). Il n'y a pas d'outils publics de diplomatie économique : Business France n'y a aucun bureau et le service économique régional est basé à Sofia en Bulgarie.

Pour parvenir à avoir une présence marquée et une action cohérente et efficace, sous contrainte budgétaire, il faut changer la donne et jouer avec toute la palette des leviers, tirer parti de la mutualisation des moyens et cibler précisément des domaines d'intervention prioritaires.

S'agissant des moyens, il est nécessaire de consolider l'articulation entre approche régionale et coopérations bilatérales.

En termes d'organisation d'abord, nos ambassades travaillent bien en réseau à l'échelle de la région et particulièrement dans l'action d'accompagnement à l'établissement d'États de droit. Elles peuvent s'appuyer en matière culturelle sur le réseau européen EUNIC, réseau d'instituts culturels nationaux, dont en pratique nos Instituts français pilotent les projets dans les cinq pays où ils existent. Le service économique basé à Sofia s'organise également par contractualisation avec les chambres de commerce, sous la houlette du représentant spécial Alain Richard.

Certaines structures implantées dans la région pourraient servir d'appui à des coopérations. Par exemple, la France dispose d'une conseillère chargée de la lutte contre la traite des êtres humains auprès de la Représentation permanente à Vienne, d'une ambassadrice en charge des menaces criminelles transnationales basée à Paris et d'un pôle régional de lutte contre la criminalité dans les Balkans basé à Belgrade. Ce pôle peut venir en appui des structures régionales et des mécanismes de coordination des ministères de l'Intérieur et de la justice. La France doit de manière générale mieux investir les enceintes régionales. Par exemple, elle est membre observateur du SELEC (Southeast European Law Enforcement center) ; elle gagnerait à devenir un partenaire opérationnel comme l'Italie.

Sur le plan des financements, les enveloppes multilatérales sont conséquentes : crédits de l'Instrument de pré-adhésion (IPA), 1,5 milliard d'euros à travers la BERD, fonds du FMI et de la Banque Mondiale… La France accuse un retard certain par rapport à l'Allemagne, l'Autriche ou l'Italie pour ne citer qu'eux, tant dans la présence de nos ressortissants dans ces enceintes que dans la captation des fonds.

S'agissant du contenu de la coopération, qui manque à ce jour de substance, deux axes complémentaires sont à poursuivre. Le premier est le renforcement des États de droit, de l'efficacité opérationnelle des structures administratives ou judiciaires pour lesquels la France dispose de capacité d'expertise reconnues. Le second est le développement d'actions bilatérales dans le domaine de la diplomatie d'influence, en utilisant tous les canaux, avec le souci de répondre prioritairement aux besoins des sociétés des Balkans : développement économique, actions en direction de la jeunesse, soutien aux sociétés civiles.

Six cadres nous semblent pertinents.

Le premier est l'assistance technique, particulièrement le développement des jumelages et l'envoi d'experts techniques avec deux axes :

- une approche de diplomatie économique par le soutien technique aux exécutifs, à l'image de la coopération en matière de développement rural en Serbie ;

- une coopération en direction des professionnels du droit, qu'il s'agisse des magistrats, des avocats, des procureurs, dans les domaines pénal, administratif ou commercial. La France dispose d'une expérience, au sein notamment du Conseil supérieur de la magistrature, de l'Autorité de la Concurrence, des barreaux, du Conseil supérieur du notariat, qui pourrait être utilement mise à profit ;

Le deuxième cadre est la mobilisation des collectivités territoriales pour développer la coopération décentralisée, sur le modèle de celle qui existe entre la Macédoine et la Normandie ou l'Europe du Sud-Est et l'Auvergne. Les collectivités des Balkans tireraient profit de l'expertise des exécutifs locaux français, que ce soit pour le développement du tourisme, de la protection du patrimoine, de la gestion de l'eau.

Le troisième cadre est la coopération en matière de sécurité et de défense. Outre le SELEC, les coopérations bilatérales mériteraient d'être renforcées (police, douane, justice). Les initiatives en la matière fonctionnent, les pays sont demandeurs. Les accords conclus en septembre et octobre 2016 avec la Serbie le montrent, notamment sur le renseignement criminel. Nous avons une coopération sécuritaire qui s'est développée avec le Kosovo sur la formation contre le terrorisme et la cybercriminalité. Nous avons des coopérations sectorielles conduites par notre attaché de sécurité intérieure à Skopje, notamment dans la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et l'immigration clandestine.

Le quatrième cadre est la mobilisation des acteurs économiques, à conforter après le Forum France-Balkans de 2016. Les échanges et les investissements français sont très en dessous de leur potentiel, mais l'environnement est assez concurrentiel. Il convient donc d'avoir une approche coordonnée et bien organisée, en accordant la priorité notamment aux filières de la ville durable, du tourisme et de l'agro-alimentaire.

Cinquième cadre, il convient de répondre aux aspirations de la jeunesse en contribuant à sa formation. La place de la langue française est en recul et nos coopérations universitaires sont très limitées. Une nouvelle impulsion doit être donnée, en mettant l'accent sur l'excellence éducative, au travers notamment du développement des filières bilingues et de l'octroi du label Francéducation.

Enfin, nous devons soutenir les sociétés civiles, particulièrement dans trois directions : le travail de réconciliation et de mémoire, qui est bien loin d'être terminé dans la région, l'ouverture culturelle et le soutien à la professionnalisation du secteur des médias. Ce sont des domaines dans lesquelles la France possède des compétences reconnues et qui sont essentiels dans l'accompagnement politique de ces pays.

C'est la raison pour laquelle l'Office balkanique pour la jeunesse (RYCO), établi à Tirana, a aujourd'hui tant d'importance. La confiance n'est pas encore établie, notamment avec les ONG présentes, la désignation d'un secrétaire général serbe est refusée par les Kosovars. Il faut une action diplomatique forte pour permettre à ce Forum, avec le soutien de l'OFAJ, de devenir le ferment d'une nouvelle histoire pour les Balkans.

Voilà madame la Présidente les conclusions et propositions résumées de notre rapport. Je tiens à saluer Jean-Claude Mignon, collègue et ami avec qui j'ai pris un immense plaisir à accomplir cette mission. En ce jour de fin de notre législature, je retire de ce travail dans les Balkans et de cette session partagée au Conseil de l'Europe, qu'il est possible dans le respect de nos différences politiques et partisanes de nous rassembler pour le meilleur autour de causes communes, et nous avions à l'évidence Jean-Claude et moi la même passion pour les Balkans occidentaux, ce coin d'Europe où se mêlent la volonté, la générosité et également les drames les plus terribles de l'Histoire.