Intervention de Élisabeth Guigou

Notre pays a dépassé ce taux de 3% à partir de 2008 avec la crise, mais aussi en 2002, 2003 et 2004, avant la crise. De 2007 à 2012, notre dette a augmenté de 600 milliards d'euros. Son poids dans le PIB s'est accru de 45 %. Certes il y a eu la crise, mais cette augmentation a été plus forte que chez tous nos principaux partenaires : de l'ordre de 30 % en Allemagne, en Espagne et aux Pays-Bas ; quant à la Belgique et l'Italie, elles ont fait encore mieux.

Ce comportement de la France tranchait avec la période précédente : de 1997 à 2001, sous le gouvernement de Lionel Jospin, notre déficit public global avait constamment été réduit, passant de 3 % du PIB en 1997 à 1,4 % en 2001, et le taux d'endettement public, toujours inférieur à 60 %, avait également diminué.

Plus généralement, alors que le service de la dette est devenu le premier budget de la nation, avec 50 milliards d'euros, le retour progressif à l'équilibre des comptes peut seul nous éviter de tomber durablement dans la dépendance des marchés financiers. Si nous voulons retrouver des marges de manoeuvre pour nos politiques, il est impératif de réduire notre dette.

C'est enfin un devoir moral : nous ne pouvons pas faire supporter aux jeunes générations le poids du surendettement de leurs aînés.

Pour en revenir à l'article 3, il faut préciser qu'il stipule également que chaque État se dote d'un mécanisme de correction qui peut se déclencher automatiquement s'il s'écarte de ses obligations liées au déficit. Il exige également que des organismes indépendants soient désignés, au niveau national, pour contrôler l'application et le respect de la règle de l'équilibre budgétaire. Enfin, il impose que, dans l'année qui suit l'entrée en vigueur du traité, les États signataires transcrivent, dans leur droit national, l'ensemble des obligations que je viens de décrire. Ils devront le faire, « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Cette rédaction laisse ouvertes des possibilités multiples quant à la transposition de cette clause en droit national.

Les options prises par nos partenaires sont très diverses. Certains ont l'intention d'inscrire leur règle d'équilibre budgétaire dans une loi ordinaire. Ce serait, par exemple, le cas du Danemark, du Luxembourg, de l'Estonie et de la Hongrie. L'Irlande a effectué une révision constitutionnelle de façon à assurer la compatibilité du traité avec sa Constitution, mais envisage d'inscrire la règle d'équilibre budgétaire dans une loi ordinaire, ce qui est notable dans un pays qui recourt systématiquement au referendum pour toute révision des traités européens. Les Pays-Bas envisagent d'inscrire la règle d'équilibre budgétaire dans une « loi sur la soutenabilité des finances publiques » qui serait une loi simple. D'autres, comme l'Espagne, prendront ou ont pris des lois organiques après avoir révisé leur constitution antérieurement au traité.

En France, pour la règle d'équilibre, ou « règle d'or », nous n'avons pas besoin d'une révision de la Constitution. Comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel, nous pouvons nous en tenir à une loi organique qui confortera un instrument utile, les lois de programmation des finances publiques. Et il me paraît difficile de contester l'utilité d'une projection pluriannuelle des finances publiques, dont le principe est posé depuis 2001 dans la loi organique relative aux lois de finances.

De même, comme l'a observé le Conseil constitutionnel, le mécanisme dit « automatique » de correction des dérives sera en fait modérément contraignant, le traité laissant à chaque État le soin de le définir et garantissant en tout état de cause le respect des prérogatives des parlements. Comme nous le verrons avec la loi organique, le Gouvernement nous proposera effectivement une transposition respectueuse de nos prérogatives budgétaires.

Quant à l'obligation de disposer d'un organisme de conseil « indépendant » sur les questions budgétaires, comment le Parlement pourrait-il s'en offusquer après tant d'années à discuter de la validité des prévisions économiques et budgétaires des gouvernements successifs et à chercher à développer sa propre expertise ? Comment, en tant que parlementaires, ne pas être satisfaits que le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur le traité budgétaire, ait annoncé son intention de développer une jurisprudence sur la sincérité budgétaire, qui se fondera sur les travaux de l'organisme indépendant que nous allons établir dans la loi organique ?

L'article 4 du traité oblige tout État présentant un ratio d'endettement supérieur à 60 % du PIB à réduire sa dette dépassant cette valeur à un rythme moyen d'un vingtième par an. Cette exigence n'est pas nouvelle. Elle a été introduite en 2011 par le Six pack. Elle doit en outre être nuancée car elle ne s'appliquera pas aux États membres soumis à une procédure concernant les déficits excessifs, ce qui est le cas de la France, ni pendant une période de trois ans à compter de la correction de leur difficulté. Dès lors, elle ne risque pas de concerner notre pays avant 2017.

L'article 5 prévoit que tout État sous le coup d'une procédure pour déficit excessif établira un « programme de partenariat budgétaire et économique ».

L'article 6 invite les États à transmettre à l'avance au Conseil et la Commission leurs plans d'émission de dette publique. Cette disposition pourrait constituer un premier pas dans le sens de la coordination des émissions des dettes des États de la zone euro.

L'article 7 constitue, comme l'article 3, une des principales innovations du traité. Les États membres de la zone euro s'engagent à appuyer les propositions ou recommandations de la Commission relatives à un État en situation de déficit excessif sauf si une majorité qualifiée d'entre eux n'y est pas favorable. Concrètement, cela reviendra à appliquer le principe de majorité qualifiée inversée lorsqu'un État ne respectera pas le critère du déficit. Cette disposition s'inscrit encore dans la continuité du Six pack, qui a prévu la même chose pour le vote sur les sanctions éventuelles. Le traité empêchera ainsi de renouveler l'expérience de 2003, lorsqu'une simple minorité de blocage avait pu mettre un terme aux procédures engagées contre la France et l'Allemagne. Je rappelle que le président Jacques Chirac et le chancelier Gerhard Schröder avaient imposé cela. C'est aussi à cette époque qu'ils ont refusé de donner des prérogatives de contrôle sur place à l'Office statistique de l'Union européenne (Eurostat), parce qu'ils ne voulaient pas qu'il aille regarder comment leurs statistiques nationales étaient élaborées. Mais si Eurostat avait eu ces pouvoirs, il aurait pu enquêter sur la fiabilité des statistiques grecques et l'on n'aurait peut-être pas attendu 2009 pour découvrir qu'elles étaient maquillées, découverte tardive qui a précipité la crise.

Enfin, l'article 8 est le dernier article de la partie du traité consacrée au « pacte budgétaire ». Il donne compétence à la Cour de justice de l'Union européenne pour contrôler la transposition, par les États, de la règle d'équilibre budgétaire prévue à l'article 3. La portée de cet article ne doit pas être surestimée : en aucun cas les lois de finance de chaque État membre ne seront déférées aux juges de Luxembourg afin que ceux-ci en examinent la teneur et sanctionnent, éventuellement, leur incompatibilité avec les règles de discipline budgétaire. Ces lois sont et demeureront des actes de souveraineté, adoptés par chaque parlement, conformément aux constitutions nationales.

Le titre IV du traité, consacré à la coordination des politiques économiques, comprend trois articles. L'article 9 contient l'engagement des États contractants à renforcer la coordination de leurs politiques économiques. L'article 10 autorise le recours aux coopérations renforcées ou aux mesures spécifiques à la zone euro, conformément aux traités européens. Enfin, l'article 11 prescrit que toutes les grandes réformes de politique économique envisagées soient préalablement débattues voire coordonnées entre États.

Le dernier pilier du traité dont nous sommes saisis a trait à la gouvernance de la zone euro. L'article 12 consacre l'existence de sommets de la zone euro, lesquels existaient, de manière informelle, depuis l'automne 2008. L'article 13 soulève, lui, la question du contrôle démocratique de la mise en oeuvre du traité. Il prévoit l'organisation d'une conférence réunissant les représentants des commissions compétentes du Parlement européen et des Parlements nationaux, afin de discuter des politiques budgétaires et d'autres questions régies par le traité. Nous y reviendrons naturellement avec l'examen de la proposition de résolution.

Ce traité que je vous ai présenté est est indissociable des compléments qui lui ont été apportés grâce à l'action du Président de la République.

Ces compléments se sont concrétisés lors du Conseil européen des 28 et 29 juin 2012. Les chefs d'État et de gouvernement ont alors décidé l'adoption d'un pacte pour la croissance et l'emploi comportant des actions immédiates, à hauteur de 120 milliards d'euros. Selon le ministre des affaires étrangères, que nous avons entendu le 11 septembre dernier, l'effet de ces actions sera même plus que doublé du fait de leur effet de levier sur l'investissement privé. Ce pacte comprend notamment l'augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement, afin de permettre d'accroître de 60 milliards d'euros la capacité de prêts de l'institution. Il comprend aussi le redéploiement de 55 milliards d'euros de fonds structurels qui n'avaient pas encore été engagés, afin d'en faire bénéficier les PME et l'emploi des jeunes. Il implique aussi une accélération de la mise en oeuvre de project bonds – c'est-à-dire d'emprunts pour financer des projets – pouvant aller jusqu'à 4,5 milliards d'euros.

Le Conseil européen des 28 et 29 juin dernier a également accompli d'importants progrès vers la mise en place prochaine d'une taxe sur les transactions financières par le biais d'une coopération renforcée. Il en a fait de même s'agissant de la supervision bancaire, qui pourrait constituer la première étape vers une « union bancaire ». Je ne vais pas m'attarder sur ces mesures car nous avons longuement entendu les ministres des affaires européennes, hier, sur ce point.

Enfin les chefs d'État et de Gouvernement ont souhaité mettre l'accent sur l'approfondissement de la solidarité financière. Ils ont notamment accepté que le Mécanisme européen de stabilité puisse recapitaliser directement les banques. Ceci est extrêmement important.

La mise en oeuvre de ces mesures a déjà débuté. Ainsi la Commission européenne vient-elle de publier des propositions concrètes pour la supervision bancaire. Les négociations intergouvernementales pour parvenir à une coopération renforcée sur la taxe sur les transactions financières progressent. L'augmentation de capital de la BEI est actée et nous allons, en loi de finances, voter les crédits correspondant à la part de la France. Bernard Cazeneuve nous a dit hier que les retombées pour notre pays pourraient s'élever à environ 5 milliards d'euros, en se fondant sur les taux de retour constatés dans le passé. Il a cité plusieurs exemples concrets de programmes d'investissement susceptibles d'en bénéficier.

Rejeter le traité aurait pour conséquence de faire voler en éclats ces avancées. Plus généralement, ce traité, comme tout traité, s'inscrit dans un compromis global. Certains pays, l'Allemagne en premier lieu, y sont très attachés. Il est la contrepartie pour plus de solidarité dans la zone euro. Nous pouvons comprendre que l'on demande plus de responsabilité pour plus de solidarité. Nous pouvons comprendre que l'Allemagne ait pu vouloir marquer une rupture avec une période où les États membres, la France en particulier, n'ont pas toujours respecté leurs engagements budgétaires. En tout état de cause, il n'est pas possible de retirer un élément d'un compromis global sans compromettre tout le reste.

D'ailleurs, le compromis global que j'évoque est directement inscrit dans les textes. Le traité budgétaire et celui qui a instauré le mécanisme européen de stabilité sont liés : à l'avenir, un État n'ayant pas ratifié le premier ne pourra bénéficier de l'aide du second. Refuser de ratifier le traité budgétaire aurait donc pour conséquence, pour la France, de la priver, à l'avenir, de la possibilité de bénéficier du principal outil de solidarité financière de la zone euro, un outil capable de venir en aide aux États mais aussi, c'est pour la France le plus important, aux banques en difficulté en les recapitalisant directement.

Enfin, le TSCG n'est pas une fin en soi. Les décisions prises à la fin du mois de juin constituent une première étape de la réorientation de la politique européenne. Le Président de la République a développé le 27 août dernier, devant les ambassadeurs, la feuille de route de la construction européenne telle qu'il la conçoit. Centrant son propos sur l'« intégration solidaire », il a évoqué la nécessité d'aller vers une mutualisation des dettes publiques et celle d'avancer vers l'harmonisation fiscale et la convergence sociale et environnementale. Il a aussi développé sa vision de l'union politique : l'Union doit avancer de sorte « qu'à chaque étape, des mécanismes nouveaux soient accompagnés par des avancées démocratiques ». Il y a ajouté des propositions concrètes sur le rôle de l'Eurogroupe et la fréquence des réunions des chefs d'État et de gouvernement de la zone euro. Intégration solidaire, avancées démocratiques et propositions pragmatiques s'inscrivant dans le cadre institutionnel actuel, tels sont les mots-clefs.

Partageant cette feuille de route pour l'Europe, je voudrais insister sur quelques points que je considère comme particulièrement importants.

Premier point : dans le domaine économique, je crois qu'il est essentiel d'en revenir au projet initial inscrit dans le traité de Maastricht, à savoir l'union économique et monétaire, et pas seulement monétaire. Il nous faut coordonner nos politiques économiques, comme le traité nous y invitait et comme nous ne l'avons pas fait. Sur ce point, la responsabilité est d'ailleurs partagée par plusieurs gouvernements. Ainsi pourrons-nous résorber certains déséquilibres croissants qui sont pour beaucoup dans les difficultés de la zone euro. Je pense en particulier à ceux des balances courantes, où l'on voit des pays tels que l'Allemagne et les Pays-Bas accumuler des excédents croissants, de l'ordre de 6 % de leur PIB, en grande partie aux dépens de leurs partenaires.

Sur cette question, je voudrais citer Jacques Delors, en avril dernier : « Mon avertissement essentiel, vous le connaissez : il faut un pilier économique et un pilier monétaire dans l'Union économique et monétaire. Il n'y avait qu'un pilier monétaire et l'économique n'existait pas (…). S'il y avait eu coordination des politiques économiques, si les ministres des finances avaient voulu se parler franchement, cela aurait pu fonctionner (…). Si les ministres des finances avaient voulu se rendre compte de la situation, ils auraient vu que l'Irlande faisait des folies avec ses banques, que l'Espagne en faisait autant avec le crédit immobilier, que la Grèce nous cachait ses véritables statistiques. Mais ils n'ont rien vu ».

Deuxième point, l'union économique impose de reprendre le processus interrompu d'harmonisation fiscale et sociale. Je citerai seulement deux exemples : est-il tolérable que les taux de l'impôt sur les sociétés de certains États membres soient proches de 10 % et que quand l'un de ces États sollicite l'aide massive des autres – je pense naturellement à l'Irlande – personne ne lui demande de mettre fin à ce dumping fiscal ? Deuxième exemple : on constate en l'Allemagne, qu'en l'absence de salaire minimum légal et suite à la réunification, à l'immigration de travailleurs de l'est et à la directive dite Bolkestein, un quart des salariés, soit huit millions, gagnent moins que le SMIC horaire français, et peut-être deux millions moins de 5 euros. Dans ces conditions, la concurrence est-elle loyale ? Est-ce compatible avec une union économique ? Je ne le pense pas. Il nous faudra un jour un salaire minimum dans chaque État membre de l'Union européenne et, à plus forte raison, dans la zone euro.

Je conclurai sur l'union politique, car nous ne pouvons pas éluder ce débat quand nous renforçons l'union monétaire, budgétaire, bancaire et économique. Deux problèmes se posent à l'Europe, qui sont d'ailleurs liés : le premier, c'est l'incapacité à prendre de vraies décisions, le syndrome « trop peu, trop tard » ; le second, c'est le déficit démocratique, ce qui me conduit à penser que la crise de la zone euro est avant tout une crise politique. Je pense qu'il y a beaucoup de progrès que nous pourrions obtenir dans cette voie sans avoir à réviser les traités européens.

Prenons par exemple la désignation du futur président de la Commission européenne en 2014. Pour lui donner une légitimité démocratique, Mme Merkel a proposé qu'il ou elle soit élu au suffrage universel. Ce que propose le Parti socialiste européen est beaucoup plus simple, car cela s'inscrit dans les traités actuels pour un résultat voisin. Je vous rappelle que le PSE a décidé que le futur candidat des Socialistes européens serait désigné avant les élections européennes de 2014, dans le cadre d'une sorte de primaire européenne. Cette personnalité mènera, au nom de tous les partis adhérents au PSE, une campagne européenne sur un projet commun. En mettant ainsi en lumière une personnalité, qui portera un projet politique à l'échelon européen, nous espérons susciter l'intérêt des citoyens et donc combattre l'abstention. A fortiori si les autres partis européens, notamment le Parti populaire européen et les Libéraux, s'engagent dans la même démarche, car alors le débat électoral européen commencera à ressembler à ce qui se passe dans chacun des États. Nous aurons en effet des différences programmatiques identifiables par tous, des personnalités qui s'exposeront pour convaincre les électeurs de leur aptitude à diriger l'Union, des engagements de campagne.

Je vais conclure sur le contrôle démocratique en vous présentant la proposition de résolution adoptée hier par la commission des affaires européennes. Je souhaite naturellement que nous l'adoptions.

Ce qui sous-tend cette résolution, c'est l'idée que la légitimité démocratique peut être double dans une fédération d'États-nations : elle repose à la fois sur le Parlement européen et sur les parlements nationaux. Je suis d'ailleurs heureuse que M. Barroso ait repris à son compte cette idée de fédérations d'États-nations évoquée par Jacques Delors il y a plus de vingt ans !

La résolution a donc d'abord pour objet la mise en place rapide d'une conférence réunissant des représentants des parlements nationaux et du Parlement européen, conformément à l'article 13 du traité budgétaire. Dans ce domaine, nous ne partons pas de rien. Plusieurs propositions, plus ou moins différentes, ont déjà été faites, que ce soit par certains de nos collègues ou ex-collègues des commissions des finances et des affaires européennes pendant la législature précédente, par le Parlement européen ou encore par des personnalités telles que Jean-Louis Bourlanges. En ce qui me concerne je souhaite surtout que nous allions vite et que nous ayons une institution efficace. C'est pourquoi je plaiderai pour que cette conférence parlementaire soit dotée d'une sorte de commission permanente restreinte pour assurer un contrôle continu.

L'autre objet de la proposition de résolution, c'est une implication plus grande du Parlement français dans les processus de dialogue économique et budgétaire qui se mettent en place entre les institutions européennes et les États membres. Avec le « semestre européen », nous avons ainsi depuis deux ans un dialogue sur les choix économiques avec des échéances prédéterminées. Les propositions de nouveaux règlements dites Two pack actuellement en discussion entre les institutions européennes prévoiraient un peu la même chose sur les budgets nationaux. Le Parlement français doit systématiquement pouvoir jouer son rôle dans ce dialogue, ce qui implique que nous devons pouvoir en débattre aux dates qui conviennent.

En conclusion, je vous invite, chers collègues, à adopter le projet de loi de ratification du traité budgétaire et la proposition de résolution, afin que nous puissions poursuivre une construction européenne, je l'espère, plus solidaire et plus démocratique.