Intervention de Christiane Taubira

Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, je vais vous présenter ce soir le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d’action publique.

Ce projet de loi s’inscrit en cohérence avec le projet de loi constitutionnelle portant sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, qui tend à consolider les conditions d’impartialité de d’indépendance des magistrats du ministère public et que nous avons étudié hier soir.

Le texte que je vous ai présenté hier contient des dispositions essentielles sur le statut des magistrats du ministère public, notamment en matière de nominations. Le régime des nominations par avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature sera aligné sur les modalités de nomination des magistrats du siège. Le régime disciplinaire sera également aligné sur celui des magistrats du siège. C’est sans précédent, et constitue une modification tout à fait substantielle du fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature. L’intention, clairement annoncée par le Président de la République et confirmée par le Premier ministre, est de garantir l’impartialité et l’indépendance des magistrats dans l’exercice de la justice en faveur des justiciables, et en particulier les plus vulnérables d’entre eux.

Le projet de loi que je vous présente ce soir a pour objet de préciser les attributions du garde des sceaux, et il réorganise les relations du garde des sceaux avec les procureurs généraux et les procureurs.

Nous pouvons toujours être tentés de bouleverser les choses. Cette tentation est souvent dictée par la vanité, par le souhait de laisser son empreinte. Mais nous considérons que nos institutions sont solides, et du fait qu’elles portent la marque de l’histoire et celle de la culture, elles ont pu s’installer et s’ancrer dans le temps. Par conséquent, nous avons choisi de ne pas les bouleverser, et nous maintenons donc le parquet « à la française », comme il est habituellement appelé.

En clair, cela veut dire que le garde des sceaux va veiller aux conditions dans lesquelles les magistrats du ministère public vont pouvoir exercer leur mission, et cela en satisfaisant à deux nécessités. La première est que ces magistrats du ministère public rendent compte au garde des sceaux, et la deuxième est de veiller à ce qu’ils continuent à pleinement appartenir à l’autorité judiciaire.

S’agissant de l’obligation de rendre compte au garde des sceaux, nous avons décidé de maintenir le principe hiérarchique posé par l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958. Cet article énonce précisément : « Les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice. »

Cette obligation se justifie par le fait que seul le Gouvernement est légitime pour définir une politique pénale et veiller à son application, conformément à l’article 20 de la Constitution. De plus, le Gouvernement, et en l’occurrence le garde des sceaux, doit rendre compte au Parlement. Il a donc besoin de disposer des éléments qui lui permettent d’exercer correctement cette obligation à l’égard des parlementaires.

C’est en effet le garde des sceaux qui définit la politique pénale, qui veille à son exécution et son application sur la totalité du territoire. C’est une nécessité, et c’est une obligation républicaine. À défaut, des inégalités territoriales apparaîtraient et exposeraient les justiciables à une justice inégalitaire, et au risque d’un découpage géographique en véritables fiefs à la tête desquels seraient placés des procureurs.

Cette obligation à l’égard du justiciable permet d’assurer l’égalité d’accès à la justice et l’égalité face à la justice. Ces inégalités territoriales, si elles apparaissaient, contribueraient à creuser des inégalités sociales. Le gouvernement a donc la responsabilité, sous le contrôle du Parlement, de s’assurer que les justiciables sont traités de la même façon sur l’ensemble du territoire de la République.

La seconde nécessité est de veiller à ce que les magistrats du ministère public continuent bien d’appartenir totalement et pleinement à l’autorité judiciaire. Cela conduit le Gouvernement à veiller à leur neutralité dans leurs rapports avec l’exécutif et à s’assurer de leur totale indépendance et de leur impartialité lorsqu’ils exercent l’action publique et qu’ils sont conduits à prendre des décisions dans des affaires individuelles.

Je sais bien que la question de savoir si les magistrats du parquet appartiennent bien à l’autorité judiciaire fait l’objet de débats récurrents. À cette question clairement et brutalement formée, deux types de réponse sont apportés. Le Conseil constitutionnel a estimé de façon constante que le parquet appartient bien à l’autorité judiciaire, conformément à ce qui est inscrit dans notre Constitution. Une réponse bien différente est apportée par la Cour européenne des droits de l’homme et par la Cour de cassation, qui ont clairement formulé que les magistrats du ministère public français n’appartiennent pas à l’autorité judiciaire.

En fait, la contradiction n’est qu’apparente, malgré la différence des réponses apportées. Il faut distinguer la conception conventionnelle de l’autorité judiciaire de sa conception constitutionnelle. Au sens de la Convention européenne des droits de l’homme, l’autorité judiciaire est une autorité de jugement. C’est pour cela que la Cour européenne considère que le magistrat public, du fait de ses relations avec l’exécutif, ne peut pas être une autorité de jugement, c’est-à-dire qu’il ne peut pas prononcer de décisions privatives de liberté. Au sens de la Constitution, l’autorité judiciaire est perçue différemment, et le magistrat du ministère public appartient bien à cette autorité judiciaire. Cela ne signifie pas qu’il puisse prendre des décisions qui relèvent du seul juge, mais il faut le reconnaître comme garant des libertés individuelles. C’est assez flagrant pour les gardes à vue. Surtout, et c’est aussi le sens de ce projet de loi, nous devons veiller à ce que lorsqu’il exerce l’action publique, il soit autonome et impartial.

C’est pour cela que ce projet de loi contient de telles dispositions qui, je le répète, sont complémentaires à celles du projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Ce projet nous permet donc d’inscrire le magistrat du ministère public dans la permanence de l’unité de l’autorité judiciaire, dans la permanence de l’unité du corps judiciaire. Rappelons que les magistrats du ministère public suivent la même formation que les magistrats du siège, ils sont recrutés de la même façon selon les mêmes modalités, ils prêtent le même serment, ils obéissent à la même déontologie et au cours de leur carrière, ils peuvent exercer au ministère public ou au siège.

Cette clarification des attributions du garde des sceaux et de ses rapports avec le parquet général et le parquet a une seule finalité : faire en sorte que la justice soit impartiale et efficace pour le justiciable. Comment faire en sorte que la suspicion, qui a pesé trop longtemps sur la justice en général et sur les magistrats du ministère public en particulier, soit éradiquée, déracinée, et que l’on fasse disparaître toutes les causes réelles ou fantasmées laissant croire que les magistrats du ministère public sont à la main du pouvoir politique et exécutent ses consignes ? En clair, comment faire en sorte que la confiance revienne à l’égard de cette institution majeure, essentielle, qui constitue la colonne vertébrale de la démocratie ?

Le projet de loi que je vous présente contient quatre articles. Le quatrième énonce simplement : « La présente loi est applicable sur l’ensemble du territoire de la République. » Le premier article réécrit totalement l’article 30 du code de procédure pénale, qui dispose aujourd’hui en son premier alinéa : « Le ministre de la justice conduit la politique d’action publique déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. »

L’article 35, portant sur les attributions du procureur général, est également modifié, et nous introduisons un article 39-1 qui concerne les attributions et l’exercice de sa mission par le procureur.

Le premier article du projet de loi réécrit donc l’article 30. Son premier alinéa nouveau se lira ainsi : « Le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. »

En son deuxième alinéa, l’article 30 prévoit que le garde des sceaux adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales. Enfin, en son troisième alinéa, il précise qu’il ne peut leur adresser aucune instruction dans des affaires individuelles. En clair, il ne peut pas diligenter une enquête, il ne pourra plus décider de poursuivre, ni requérir la relaxe dans un dossier individuel ou donner des consignes en matière de choix de peines à requérir.

Ces dispositions ont existé de façon inégale et variable dans l’histoire des rapports entre l’exécutif et le ministère public et dans le code de procédure pénale. En 1958, le code de procédure pénale reconnaît au garde des sceaux le pouvoir d’adresser des instructions individuelles. Les lois de janvier et d’août 1993 préciseront que ces instructions individuelles doivent êtres écrites et versées au dossier. J’ouvre une parenthèse très intéressante : en 1999, la garde des sceaux, Elisabeth Guigou, a présenté au Parlement un projet de loi visant à mettre un terme aux instructions individuelles. Toutefois, ce projet de loi était corrélé à la réforme constitutionnelle discutée au Parlement de 1998 à presque 2000 sans jamais être soumise au Congrès.

Comme nous l’avons rappelé hier soir, bien que ce projet de loi constitutionnelle eût été adopté par les trois cinquièmes des deux chambres du Parlement, il n’a jamais été soumis au Congrès réuni à Versailles car tel fut le choix du Président de la République. Il n’en demeure pas moins que la garde des sceaux avait choisi, pendant tout le quinquennat, de respecter les dispositions du projet de loi qu’elle avait présenté en ne donnant aucune instruction individuelle. Nous pouvons donc nous référer à un quinquennat entier pendant lequel l’exécutif s’est interdit de donner des instructions dans les dossiers individuels.

La loi du 9 mars 2004 a modifié le code de procédure pénale. Elle maintient le fait que les instructions individuelles doivent être écrites et versées au dossier, mais elle introduit également dans le code un chapitre consacré aux attributions du garde des sceaux, dont elle élargit les prérogatives en lui confiant la conduite de l’action publique. L’article 30 du code de procédure pénale, totalement réécrit, dispose que « le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement ». Aux termes de l’article 20 de la Constitution, il relève de la responsabilité du Gouvernement de conduire cette politique publique majeure qu’est la politique pénale. De plus, le Gouvernement doit rendre des comptes au Parlement à longueur de session, que ce soit en répondant aux questions écrites, lors des questions au Gouvernement ou lors des séances assez désertiques consacrées aux questions orales sans débat. Ainsi, le Gouvernement doit rendre compte devant le Parlement de l’application de la loi pénale qu’il lui a proposée et que le Parlement a choisi d’adopter. Sur la base de cette loi pénale, c’est le garde des sceaux qui doit définir les priorités et orientations, et veiller à la mise en oeuvre des moyens pour l’application de cette loi. Pour toutes ces raisons, le garde des sceaux doit effectivement disposer des informations nécessaires pour les restituer chaque fois que de besoin devant le Parlement. Le garde des sceaux dispose donc d’un certain nombre de prérogatives, qui doivent être exercées. Le fait d’inscrire dans la loi l’interdiction des instructions individuelles n’affaiblit pas le rôle du garde des sceaux : au contraire, il renforce son obligation de veiller, au nom du Gouvernement, à l’exécution et à l’application de la politique pénale.

C’est ce que je fais, principalement par le biais de circulaires. Dans la circulaire générale sur la politique pénale, adoptée le 19 septembre 2012 en conseil des ministres, j’ai rappelé que nous ne donnerions pas d’instructions individuelles ; j’y définissais déjà une nouvelle architecture concernant les attributions du garde des sceaux et ses relations avec le parquet général et le parquet ; surtout, j’y ai indiqué les grands principes de la politique pénale, notamment le principe essentiel de l’individualisation, la nécessité d’une démarche éclairée quant aux choix de procédure, l’importance des droits de la défense, ou encore l’attention qu’il faut accorder aux victimes. Outre ces orientations, la circulaire du 19 septembre 2012 comportait des dispositions pratiques et soulignait l’importance des relations entre le parquet et les services d’enquête.

Certes, aux termes du code de procédure pénale, c’est le procureur qui dirige la police judiciaire. Mais j’ai aussi instauré l’habitude, pour les procureurs, d’un retour auprès des enquêteurs de police judiciaire au sujet des informations relatives aux procédures dans lesquelles ils ont été impliqués. J’ai pu constater la mise en oeuvre de cette pratique au cours des divers déplacements que j’ai effectués en juridictions. Je suis également appelée à diffuser des circulaires de politique territoriale, lorsqu’une partie du territoire est confrontée à un type de délinquance particulier qui appelle une politique pénale plus ciblée. Évidemment, une circulaire de politique territoriale reste cohérente avec la politique pénale générale, mais elle décline un certain nombre de priorités, d’orientations ou de procédures spécifiques au territoire concerné. Par exemple, dans la circulaire territoriale que j’ai diffusée en Corse et dans l’agglomération de Marseille, je demande aux procureurs de pratiquer l’autosaisine des services d’enquête - police et gendarmerie - à chaque fois qu’ils perçoivent que cette méthode permettrait de faciliter la conduite des enquêtes et d’augmenter leur efficacité.

Ces circulaires peuvent aussi concerner des thématiques particulières : je pense par exemple à la circulaire contre le racisme et l’antisémitisme, ou à la circulaire sur la détention des armes.

Enfin, les circulaires peuvent accompagner une loi adoptée par le Parlement lorsque les débats ont fait apparaître que certaines dispositions, qui ne peuvent être inscrites dans la loi, contribueraient pourtant à une meilleure compréhension de l’intention du législateur et, par conséquent, à une meilleure application de cette loi. Il m’est déjà arrivé à deux reprises de diffuser, parallèlement à la promulgation d’une loi par le Président de la République, une circulaire d’application de cette loi.

Voilà donc, parmi les moyens à la disposition de l’exécutif et, plus directement, du garde des sceaux, des prérogatives qui permettent de s’assurer de la bonne exécution de la politique pénale et de son application cohérente sur l’ensemble du territoire sans avoir à intervenir dans les affaires individuelles. L’article 2 du présent projet de loi, qui modifie l’article 35 du code de procédure pénale, précise les attributions du procureur général. De même, l’article 3 du projet de loi introduit dans le code un nouvel article 39-1 qui précise les attributions du procureur et les relations entre procureur général, procureur et garde des sceaux.

J’ai rappelé tout à l’heure l’article 5 de l’ordonnance de décembre 1958 : le procureur général doit rendre compte au garde des sceaux, à partir des éléments qui lui sont transmis par le procureur. Le procureur général est chargé de décliner les orientations de la politique pénale générale en fonction des particularismes de son ressort. Quant au procureur de la République, il tient compte encore plus finement des circonstances locales pour adapter cette politique pénale générale.

Le procureur général, alimenté par les informations que lui remonte le procureur de la République, rend compte au garde des sceaux par le biais d’un rapport annuel de politique pénale. Ce rapport porte sur l’activité et la gestion des parquets de son ressort, ainsi que sur l’application de la loi et des instructions générales reçues au titre du nouvel alinéa de l’article 30 du code de procédure pénale.

Le procureur général rend également compte de son action par le biais de rapports particuliers. Ceux-ci concernent des thématiques : il peut s’agir de contentieux spécifiques ou de l’application particulière d’une disposition de la loi sur une portion du territoire du ressort.

Par exemple, les services du ministère de la justice étaient impliqués dès l’amont dans la mise en place des zones de sécurité prioritaires, c’est-à-dire dès la conception de ces zones, lesquelles sont assez fortement inspirées des groupes locaux de traitement de la délinquance, qui sont des instances purement judiciaires. J’ai mobilisé dès le mois d’août les procureurs et les procureurs généraux, qui m’ont fait des propositions de périmètres territoriaux pour ces zones de sécurité prioritaires ; ils m’ont transmis des rapports de politique pénale à ce propos et, ensemble, nous avons mis en place des méthodes. Le ministre de l’intérieur Manuel Valls et moi-même avons participé à une journée d’évaluation avec eux, le 13 mai à Lyon, il y a un peu plus de deux semaines.

Ces rapports thématiques nous permettent donc de connaître et d’analyser l’application de la politique pénale, y compris dans une zone géographique très clairement délimitée. Quelle est l’utilité de cette remontée d’informations ? Les rapports annuels de politique pénale et les rapports particuliers, qui peuvent d’ailleurs aussi concerner des affaires particulières, servent d’abord à ajuster la politique pénale et la répartition des moyens sur l’ensemble du territoire. Ils servent aussi à informer la chancellerie sur le fonctionnement de l’institution judiciaire, à lui permettre d’anticiper et de prendre des mesures lorsqu’un contentieux particulier nécessite une concentration de moyens provisoire pour qu’un procès se déroule correctement. Je pense, par exemple, à des contentieux de santé publique.

Lors d’un procès qui s’est achevé récemment à Marseille, nous avons dû faire un effort particulier en matière de frais de fonctionnement : compte tenu du nombre de victimes - 3 800 dans un premier temps, près de 6 000 finalement -, il a fallu délocaliser le procès, ce qui a nécessité des moyens. Ce sont ces remontées d’informations qui permettent à la chancellerie d’anticiper et, parfois, d’ajuster les moyens lorsque la situation le nécessite. Je résume les principales attributions du procureur et du procureur de la République : décliner la politique pénale, faire remonter l’information, contribuer à une répartition correcte des moyens sur le territoire, et s’assurer finalement que la justice est rendue de façon équitable dans notre pays, c’est-à-dire que les justiciables, où qu’ils se trouvent, sont égaux devant la justice. Toutes ces considérations paraissent très abstraites si nous ne relions pas les textes que nous examinons à la réalité dans laquelle nous vivons et sur laquelle nous voulons agir.

Pour donner plus de chair et de nerfs à ces mesures, je conclus mon intervention en évoquant une grande et belle figure de magistrat du ministère public. Je remonte loin, puisque j’évoquerai à l’affaire Dreyfus. J’ai un attachement particulier pour cette affaire, pour ce qu’elle représente, pour ce qu’elle signifie et pour ce que sa conclusion révèle de la société française et du courage de la justice. C’est la figure du procureur général Jean-Pierre Manau qui, au nom du ministère public, a défendu sa conception de la vérité et de l’impartialité.

Je suis particulièrement sensible à cette affaire pour ce qu’elle dit de la société française et parce que Dreyfus a été condamné au bagne en Guyane. Dans la ville de Kourou, la tour Dreyfus existe toujours sur le littoral. Elle servait à surveiller ce bagnard en particulier qui se trouvait sur l’île du Diable que l’on appelle aujourd’hui les Îles du Salut. Ce grand procureur général a eu le courage de requérir la cassation de la première condamnation d’Émile Zola par la cour d’assises, puis de requérir la cassation de la condamnation de Dreyfus par le conseil de guerre en dépit du climat politique ambiant.

Pour le président de la chambre criminelle de la cour de cassation, ce grand magistrat représentait l’un des plus beaux exemples du courage civil des magistrats du ministère public. En tant que magistrat amovible, il a en effet eu le courage de préférer la vérité et l’impartialité. Il a choisi une parole libre. En dépit d’une situation tumultueuse, des positions du gouvernement, il a eu le courage de requérir la cassation de deux jugements, de deux condamnations manifestement injustes. Voilà une très belle figure qui rappelle que ce que nous faisons n’a rien d’une chicanerie d’écriture ni d’une chimère sur les relations entre l’exécutif et le ministère public. Nous consolidons une institution majeure au service des justiciables afin que ceux qui sont conduits à désespérer de la vie puissent espérer toujours en la justice et donc en l’État.