Intervention de Danielle Auroi

Neuf mois après la mission que nous avons effectuée en Ukraine avec Bernard Deflesselles, Marie-Louise Fort, Jérôme Lambert, Rémi Pauvros et Joaquim Pueyo, et six mois après ma dernière communication à propos de la situation dans ce pays, il m'a semblé essentiel que nous fassions à nouveau le point. En effet, l'accord de Minsk 2 du 12 février n'a conduit qu'à une toute relative stabilisation sur le terrain et nombre de questions demeurent ouvertes.

Signé en format dit « Normandie », par les présidents français, russe, ukrainien et la chancelière allemande, il a cependant tracé la voie d'un règlement politique global. L'enjeu était double : rétablir la souveraineté de Kiev sur l'extrémité orientale de son territoire et mettre fin au bain de sang, qui se solde, en moins d'un an, par environ 7 000 morts, dont 5 500 civils.

Voici les grandes lignes des dispositions de l'accord.

D'abord et surtout, un cessez-le-feu bilatéral était censé intervenir à partir du 15 février dans les provinces de Donetsk et de Lougansk, c'est-à-dire le bassin du Donbass, tenu presque intégralement par les séparatistes.

Les deux parties s'engageaient en outre à replier toutes leurs armes lourdes. Ce retrait devait débuter au plus tard deux jours après l'entrée en vigueur du cessez-le-feu et être achevé sous deux semaines.

Il était prévu que les groupes armés étrangers, les équipements militaires et les mercenaires soient exfiltrés du territoire ukrainien. Quant aux groupes illégaux ukrainiens, ils devaient rendre leurs armes.

Les parties devaient libérer, sous cinq jours, tous les prisonniers et otages retenus.

Un dialogue politique était annoncé en vue d'organiser des élections locales, mais aussi de définir le futur régime des deux provinces séparatistes. Il était enjoint aux autorités ukrainiennes de réviser la Constitution d'ici à la fin de l'année, dans l'optique d'une large décentralisation.

Enfin, il était prévu que le contrôle de l'intégralité des frontières ukrainiennes revienne au gouvernement de Kiev immédiatement après la tenue des élections locales et la révision de la Constitution.

Plus d'un mois et demi après la signature de l'accord, son application est sujette à caution et une réelle normalisation n'est pas d'actualité.

Le cessez-le-feu n'est toujours pas parfaitement respecté – même si, à cet égard, de nets progrès sont enregistrés sur le terrain. Quant au retrait des armes lourdes accumulées de part et d'autre de la ligne de front, il n'a pas été complètement mené à son terme, alors que le délai de deux semaines est maintenant largement dépassé.

Le Président Porochenko a tout de même reconnu que la crise était « en voie de désescalade », constatant que les victimes étaient maintenant rares, ce qui n'était pas encore le cas dans les jours immédiatement consécutifs à la signature de l'accord : le harcèlement généralisé de la part des séparatistes a laissé la place à des accrochages sporadiques.

Ce demi-succès, qui doit être jugé à l'aune de la situation prévalant juste avant Minsk 2, est à mettre au crédit des Occidentaux, en particulier du couple franco-allemand, dont l'obstination et la cohésion, mais aussi la constance et la pondération, ont été déterminantes. Si la légitimité juridique du format « Normandie » peut être contestée, son efficacité politique est aujourd'hui avérée.

La haute-représentante Federica Mogherini en a au demeurant pris son parti, consciente des difficultés qu'elle aurait rencontrées pour mener des discussions avec la réactivité nécessaire, alors que les approches des vingt-huit États membres, sur le dossier ukrainien, sans diverger foncièrement, trahissent parfois des nuances.

La Russie ne semble en revanche nullement décidée à désengager ses forces militaires et les troupes de mercenaires étrangers.

Le risque est de se diriger vers un scénario de statu quo, qui entérinerait le rapport de force actuel.

D'une part, le rattachement de la République autonome de Crimée à la Russie ne serait pas remis en cause dans les faits. Je vous rappelle que la position de l'Union européenne, en théorie, n'a pas varié : dans les conclusions de sa réunion du 19 mars, le Conseil européen rappelle qu'il « ne reconnaît pas et continue de condamner l'annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol ».

D'autre part, les deux provinces orientales de l'Ukraine feraient l'objet d'une sorte de « transnistrisation » : un régime fantoche y serait institué, avec tous les attributs de souveraineté, mais en réalité soumis aux ordres et aux schémas régionaux de Moscou, dont l'armée contrôlerait étroitement son territoire et ses frontières.

Une hypothèque sérieuse pèserait alors sur la mise en oeuvre de deux dispositions majeures de l'accord de Minsk 2 : le contrôle de ses frontières orientales et l'autonomie des provinces du Donbass dans son giron.

Soutenu par une opinion publique sensible au dessein de « Grande Russie », le Président Poutine conforterait ainsi sa popularité intérieure. Pour la Fédération de Russie, le prix à payer pour ce nouveau conflit gelé serait toutefois très élevé, non seulement sur le plan diplomatique mais aussi sur le plan économique.

Dans ces conditions, les dirigeants européens concentrent leurs efforts sur un objectif : le respect intégral de toutes les dispositions de l'accord de Minsk 2, sous l'autorité de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

Les quatre chefs d'État et de gouvernement signataires ont approuvé, le 11 mars, la demande ukrainienne d'envoyer des observateurs de l'OSCE partout où sont constatées des violations du cessez-le-feu. Cette montée en puissance de la médiation a été formellement adoptée par les États membres de l'Organisation dès le lendemain : la mission peut maintenant compter jusqu'à 1 000 personnes, en fonction des circonstances, et l'échéance de son mandat a été reportée au 31 mars 2016.

Cette priorité diplomatique serait évidemment incompatible avec la livraison d'armes à l'Ukraine ; c'est ce qui motive le gel de la livraison des deux Bâtiments de projection et de commandement (BPC) Mistral par la France. La position de l'Union européenne diffère, sur ce point, de celle des États-Unis, qui refusent certes de fournir des armes létales aux belligérants mais ont revu à la hausse leur soutien militaire à l'Ukraine, annonçant qu'ils lui livreraient pour 75 millions de dollars d'équipements dits « de défense ».

Du côté ukrainien, les autorités réclament l'envoi par l'ONU d'une mission de maintien de la paix pour vérifier et sécuriser l'accord de Minsk 2.

Par ailleurs, pour continuer à exercer une pression, il semble indispensable de maintenir les sanctions en l'état mais tout en se montrant réactifs pour les revoir à la baisse dans le cas où des signes pacifiques tangibles seraient donnés par Moscou.

En tout état de cause, alors que certaines des mesures de Minsk 2 se mettent doucement en place, il serait maladroit d'accélérer ou de prolonger le processus de sanctions individuelles et de restrictions économiques.

En outre, la rupture avec la Russie serait une extrémité catastrophique, non seulement pour l'équilibre géopolitique dans toute l'aire eurasiatique, mais aussi parce que l'Union européenne n'a jamais cessé de considérer ce pays comme un partenaire incontournable sur de nombreux dossiers globaux.

Cette option médiane a été confirmée, le 9 mars, par M. Tusk puis, jeudi dernier, par les chefs d'État et de gouvernement, toujours sous l'impulsion de la France et de l'Allemagne : les sanctions déjà décidées restent valables jusqu'au 31 juillet et ne sont pas, pour l'instant, prorogées jusqu'au 31 décembre, terme du calendrier de mise en oeuvre de l'accord de Minsk 2 ; la décision officielle est reportée au mois de juin, mais les conclusions du Conseil européenne indiquent que la durée effective des sanctions dépendra directement de la mise en oeuvre concrète de tous les termes de l'accord. Harlem Désir, que nous auditionnons demain, nous en dira davantage.

L'Ukraine souffre de longue date de déséquilibres macroéconomiques et de problèmes structurels sérieux, entretenus par l'instabilité politique.

Après un an et demi de crise aigüe, la base industrielle de l'Est du pays est détruite, les acteurs économiques sont paralysés par l'incertitude, le pouvoir d'achat chute et tout l'appareil productif se trouve désorganisé. L'économie ukrainienne est donc à la limite de l'asphyxie : la récession est profonde, avec une contraction du PIB d'environ 7 % en 2014.

Le 9 septembre dernier, les autorités ukrainiennes ont alerté l'Union européenne sur l'urgence à adopter des mesures financières afin de les aider à résoudre des problèmes aigus de trois ordres : répondre aux besoins à court terme de la balance des paiements ; poursuivre le programme de réforme ; renforcer la confiance des investisseurs.

L'Ukraine est aussi mise en difficulté du fait de sa dépendance au gaz russe : ses réserves sont tombées à 6,5 milliards de mètres cubes, loin des 20 milliards nécessaires pour sécuriser la consommation domestique, mais aussi la demande en provenance d'Europe occidentale.

Outre sa participation à l'assistance humanitaire d'urgence au profit des populations déplacées ou ayant perdu leur emploi ou leur logement à la suite des destructions, l'Union européenne intervient sur deux plans pour donner de l'air à l'économie ukrainienne.

L'Union européenne, je vous le rappelle, a signé un accord d'association global avec l'Ukraine, tendant à renforcer le dialogue politique bilatéral et à instituer une « zone de libre-échange approfondi et complet », que nous avions approuvé.

C'est même cet acte fort qui est à l'origine de la crise politique, elle-même précurseur du conflit actuel. Par souci d'apaisement vis-à-vis de la Russie, son entrée en vigueur, initialement prévue le 1er novembre dernier, n'interviendra en définitive pas avant le 1er janvier 2016.

Si elle doit rester un objectif intangible de l'Union européenne, elle n'en est pas moins suspendue à l'accomplissement de réformes juridiques, industrielles et administratives profondes, notamment afin de mettre un terme à la corruption généralisée et à la mainmise de l'oligarchie. C'est dans cet esprit que le Conseil d'association Union européenne-Ukraine vient d'adopter un programme d'association mis à jour, qui établit une liste des réformes prioritaires à entreprendre.

Je rappelle enfin une fois de plus qu'accord d'association avec l'Union européenne ne signifie pas antichambre pour l'adhésion. La façon dont le Partenariat oriental a parfois été présenté a clairement joué dans la crispation actuelle de la Russie. La rassurer, sur ce point, ne pourra que contribuer à l'apaisement de la situation.

Ce sera d'ailleurs l'un des enjeux de la révision de la Politique européenne de voisinage (PEV) qui vient d'être engagée. Je vous proposerai, demain, de charger nos collègues Marie-Louise Fort et Joaquim Pueyo d'une mission à ce sujet.

Mais comment exiger d'un pays qu'il restructure rapidement son économie quand il est en proie à la guerre et que son effort national tend tout entier vers la restauration de son intégrité territoriale ?

Outre un soutien politique, une aide financière s'impose pour encourager le pays à dynamiser son processus de modernisation.

Le Parlement européen doit ainsi examiner, demain, une proposition d'acte législatif en vue d'accroître significativement l'aide macro-financière accordée par l'Union européenne à l'Ukraine. Ce texte prévoit l'attribution d'une assistance d'1,8 milliard d'euros, sous la forme d'un prêt à moyen terme déblocable de mi-2015 à début 2016, en quatre tranches. Cette aide viendrait compléter le total de 1,565 milliard d'euros de subventions accordées au titre de trois instruments spécifiques.

Les aides européennes se doublent d'aides internationales massives mobilisées par le FMI. En dépit de l'opposition du Brésil et, évidemment, de la Russie, celui-ci vient ainsi de débloquer un prêt dit « risqué » de 17,5 milliards de dollars sur quatre ans en faveur de l'Ukraine, prévoyant le versement immédiat d'une première tranche de 5 milliards de dollars. Cet apport fait partie d'un plan global de 40 milliards de dollars. Avec ce paquet de mesure, l'Ukraine devrait être en capacité de faire face à ses besoins de financement d'ici à 2019.