L'agriculture biologique est aujourd'hui à un tournant. En effet, il y a juste un an, le 24 mars 2014, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement visant à modifier, sur de nombreux points, les règles actuelles applicables à la production biologique. En janvier, la nouvelle Commission a donné jusqu'à fin juin au Conseil et au Parlement européen pour parvenir à un compromis, faute de quoi elle retirera sa proposition. C'est pourquoi j'ai souhaité, sans attendre l'examen de mon rapport sur l'agriculture biologique, informer la Commission des enjeux importants de cette proposition et l'amener à prendre position sur celle-ci.

Mais en préalable, quelques chiffres. La production biologique, aujourd'hui, se porte bien, que ce soit en Europe ou en France. En 2012, dans l'Union européenne, 235 000 exploitations agricoles cultivaient 9,5 millions d'hectares selon le mode biologique dans les 27 Etats-membres de l'Union européenne. L'agriculture biologique représentait ainsi 5,4 % de la surface agricole utile (SAU) européenne.

Quant à la France, avec 1,1 million d'hectares cultivés en bio par plus de 25 000 exploitants, elle a dépassé l'Allemagne et affiche depuis 2014 la troisième surface bio d'Europe, derrière l'Espagne et l'Italie. 75 % des produits biologiques consommés en France sont aujourd'hui produits en France.

La consommation, justement. En Europe, le bio, c'est un marché de 22,2 milliards d'euros (en 2012) qui a doublé depuis 2004. De même en France, malgré la crise et les prix généralement plus élevés des produits issus de l'agriculture biologique, les consommateurs français se tournent de plus en plus vers le bio. Les ventes ont ainsi atteint 5 milliards d'euros en 2014, soit plus du double de 2007.

Les règles actuelles, issues du règlement no 8342007, ont donc permis un essor remarquable à la fois de la production et de consommation de produits bio. Toutefois, ces règles montrent aujourd'hui leurs limites et celles-ci justifient qu'elles soient modifiées.

Les différentes évaluations du règlement no 8342007 ont en effet mis en avant les insuffisances des règles actuelles au détriment à la fois des producteurs et des consommateurs. Parmi ces insuffisances, trois paraissent importantes :

La première est l'absence d'harmonisation des règles, que celle-ci découle des divergences d'interprétation entre les États-membres ou de la multiplicité des dérogations possibles. Ces divergences et ces dérogations, s'agissant par exemple à l'obligation d'utiliser des semences biologiques, ont une incidence négative sur la production biologique, notamment parce qu'elles entravaient la mise sur le marché d'intrants biologiques. En outre, la gestion et le contrôle de ses dérogations entraînent une charge considérable, tant pour les autorités compétentes que pour les opérateurs. Enfin, divergences et dérogations sont à l'origine de distorsions de concurrence entre les producteurs et sont susceptibles de nuire à la confiance des consommateurs.

La deuxième est la défaillance des mécanismes de contrôle. Un mécanisme de contrôle crédible est fondamental pour la confiance du consommateur et, par conséquent, pour la pérennité et le développement de la production biologique. Or, plusieurs lacunes ont été mises en évidence . D'une part, les méthodes d'analyse des résidus de substances non autorisées et les sanctions applicables ne sont pas harmonisées entre les États-membres ni même entre les organismes de contrôle d'un même État-membre. D'autre part, les autorités compétentes sont elles aussi, parfois, défaillantes dans leur supervision des organismes de contrôle.

Enfin, la troisième est l'insuffisance des règles relatives aux produits bio importés. Celles-ci reposent sur la reconnaissance, par la Commission, d'une « équivalence » des règles des pays tiers et de leurs organismes de contrôle avec les règles et les organismes de contrôle européens. Toutefois, il apparaît que la Commission européenne n'est pas en mesure de s'assurer elle-même de l'application de ces règles et de la réalité des contrôles réalisés dans les pays tiers qui, selon les différentes évaluations, sont souvent peu efficaces.

Dès lors, le règlement no 8342007, après avoir contribué à son développement, contraint la production biologique européenne dans un contexte de forte croissance de la demande et, par la défaillance de ses mécanismes de contrôle, fait peser un risque majeur pour la confiance du consommateur en cas de révélation d'une fraude ou d'une négligence affectant la qualité des produits bio.

Si une refonte du règlement est souhaitable compte tenu de ses insuffisances, la proposition de règlement, malgré des points positifs, présente de nombreux risques. L'enjeu, comme le rappelle la Commission européenne, est « d'assurer une croissance continue de l'offre et de la demande tout en maintenant la confiance des consommateurs ». Or, cet équilibre ne me semble pas respecté dans la proposition de règlement. Dans sa volonté d'uniformiser les règles applicables, elle aggrave les contraintes pesant sur les exploitants, au risque de déprimer la production européenne de produits biologiques. A l'inverse, en allégeant d'autres contraintes, en particulier s'agissant des contrôles, elle est susceptible de nuire à la confiance du consommateur.

Je voudrais en particulier aborder cinq points qui me paraissent importants.

Le premier point est la « mixité » des exploitations bio, que la Commission souhaite interdire afin de limiter les risques de contamination. Cependant, une telle interdiction d'associer production bio et non bio, souhaitable dans son principe, est de nature à rendre plus difficile la conversion des exploitations, à contraindre certaines d'entre elles d'abandonner la production biologique ou à les inciter à séparer juridiquement production biologique et production conventionnelle, rendant ainsi plus difficile la mise en oeuvre des contrôles.

Le deuxième point concerne les règles de production et les dérogations. A quelques exceptions près, les règles de production restent globalement inchangées dans la proposition de règlement. J'attire toutefois votre attention sur le renforcement considérable des contraintes liées au bien-être animal. En effet, l'attache des animaux – qui serait strictement encadrée – ou certaines pratiques, qui peuvent apparaître comme des mutilations (interdites par principe), sont parfois nécessaires à la sécurité physique des éleveurs et des animaux (écornage), à la sécurité sanitaire des animaux (coupe de la queue), ainsi qu'à la qualité nutritionnelle et gustative des produits (castration) ; qu'à ce titre, des dérogations doivent pouvoir continuer à être accordées aux éleveurs lorsqu'elles sont nécessaires.

S'agissant des dérogations, je partage l'objectif de la Commission européenne, qui souhaite réduire leur nombre ainsi que les limiter dans le temps. Ces dérogations sont en effet de nature à déséquilibrer les conditions de la concurrence entre les producteurs européens, à défavoriser la recherche pour la mise au point d'intrants biologiques autant qu'à nuire à la confiance du consommateur. Toutefois, j'attire votre attention sur le fait que la réduction du nombre des dérogations aux règles de production, comme leur limitation dans le temps, en particulier pour les semences, n'a de sens qu'à la condition de disposer d'alternatives biologiques.

Dans ces conditions, si un effort important en matière de recherche n'est pas mis en oeuvre, la fin des dérogations, même fixée à 2021, est susceptible de déprimer la production bio en privant les producteurs des intrants nécessaires.

Le troisième point porte sur les contrôles. C'est un point important car de la crédibilité de ces contrôles dépend la confiance des consommateurs et, par conséquent, la pérennité et le développement de la production bio. Dès lors, je regrette que la proposition de règlement supprime, pour des raisons de coût, l'obligation de contrôle annuel physique des exploitations biologiques au profit d'un mécanisme de contrôle basé sur l'évaluation des risques. C'est d'autant plus dommageable que cette obligation, régulièrement mise en avant par les producteurs, est aisément compréhensible par les consommateurs.

En revanche, je suis favorable à la possibilité d'une certification bio groupée pour les petits producteurs. En mutualisant son coût, elle est de nature à faciliter la conversion des exploitations vers la production biologique.

Mais le véritable « point noir », selon moi, de cette proposition de règlement est la volonté de la Commission européenne de fixer un seuil très bas (0,01 mgkg) pour les résidus de substances non-autorisés dans les produits biologiques. Harmoniser ce seuil me semble important car c'est favorable à la confiance des consommateurs. Toutefois, avant d'harmoniser le seuil, il faudrait aussi harmoniser les stratégies d'échantillonnage des organismes de contrôle, les conditions de réalisation de leurs prélèvements, leurs méthodes d'analyse et les décisions de leur comité de certification. De plus, il faut aussi définir de manière précise les conditions de mise en cause de la responsabilité du producteur et l'auteur de la contamination ainsi que celles de son indemnisation éventuelle. Sans ces préalables, un tel seuil créerait des distorsions de concurrence et de graves difficultés financières pour les producteurs dont la production serait décertifiée.

Le quatrième point, très positif, de cette proposition de règlement est le renforcement des règles applicables aux produits biologiques importés. Au terme d'une période de transition, les produits bio importés devront être conformes et non plus seulement équivalents aux règles européennes de production biologique. Les conditions du contrôle par la Commission des autorités et des organismes de contrôle dans les pays tiers seront également améliorées. Toutefois, il est essentiel que la Commission européenne parvienne, plus qu'aujourd'hui, à dégager les ressources matérielles et humaines nécessaires à un contrôle efficace.

Enfin, le cinquième point porte sur le nombre considérable d'actes délégués prévus par la proposition de règlement. Celle-ci comporte en effet 45 articles dont 29 renvoient à des actes délégués. Si l'on peut comprendre que le progrès technique ou des éléments de contexte exigent une adaptation rapide des règles, un nombre aussi considérable de renvois à des actes délégués autant que l'imprécision de leur formulation constituent une source d'insécurité juridique majeure pour les opérateurs.

La proposition de résolution qui vous est soumise reprend l'ensemble de ces éléments.

Je vous remercie pour cette présentation très claire et très précise qui, comme tous les sujets relatifs à l'agriculture biologique, me rappelle l'époque où j'étais députée européenne. En effet, j'ai rapporté en 2003 la proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) no 209291 concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires, qui a renforcé les règles relatives à l'usage commercial du terme « bio ». C'est d'ailleurs suite à l'adoption de ce règlement que Danone a dû abandonner la dénomination « bio » pour désigner un yaourt qui ne l'était pas.

Depuis cette époque, le marché des produits bio s'est considérablement développé, comme vous l'avez rappelé, et il est normal que les règles évoluent. La proposition de règlement comportent des points positifs mais d'autres sont plus discutables. Je pense par exemple à la mixité des exploitations que la Commission veut supprimer. Vous n'y êtes pas favorable et peut-être faudrait-il fixer un délai plus long mais l'objectif d'exploitations 100 % bio me semble pertinent. Il me paraît en effet contradictoire qu'une même exploitation puisse associer l'agriculture intensive et l'agriculture biologique.

Je partage votre analyse sur la nécessité de disposer de toutes les semences bio nécessaires avant la fin de la dérogation. Le FEADER pourrait être utilement mis à contribution pour soutenir la recherche. De même pour l'obligation de contrôle physique annuel, il me semble important qu'elle soit conservée.

En revanche, comme le groupe écologiste au Parlement européen, je pense que l'équivalence des règles, pour les produits bio importés, devrait être préférée à leur conformité.

Je voudrais attirer votre attention sur une question que le rapport – peut être à raison – ne traite pas. Il s'agit du « triage à façon », c'est-à-dire la possibilité pour l'agriculteur d'utiliser comme semences les graines qu'il a lui-même récoltées. Or, aujourd'hui, les semences sont protégées par des brevets qui interdisent cette pratique, au grand dam des agriculteurs.

Contrairement à d'autres signes de qualité, le label bio est désormais reconnu par une grande partie de la population. Il dispose donc d'un capital de confiance que l'allègement des contrôles, tel que le souhaite la Commission européenne, pourrait entamer. Ce serait d'autant plus regrettable que les agriculteurs biologiques les acceptent parfaitement, voire même les réclament.

Je salue l'impartialité de cette présentation qui montre bien toutes les limites des règles européennes en la matière. A ce propos, peut-être suis-je naïve mais je m'interroge sur la réelle nécessité de ces règles européennes. En effet, le bio, c'est avant tout une production et une consommation locales qui, de ce fait, doivent reposer sur des circuits courts. Si les produits bio circulent dans toute l'Union européenne, comme c'est aujourd'hui le cas, l'impact positif de l'agriculture biologique sur l'environnement est remis en cause, au moins en partie.

Par ailleurs, j'attire votre attention sur la situation de l'Allemagne. Alors que ce pays a longtemps été l'un des premiers producteurs bio, il semblerait qu'aujourd'hui, de nombreuses exploitations bio connaissent de graves difficultés. Avez-vous des informations sur la crise que connaîtrait actuellement la production bio allemande ?

Je voudrais revenir sur les contrôles. L'Union européenne est souvent perçue par nos concitoyens comme une Europe du contrôle, ce qui les peut les irriter fortement. Dès lors, le coût de ceux-ci est-il l'unique raison de l'allègement des contrôles sur les producteurs bio ou bien la Commission européenne souhaite-elle réduire des contrôles qui pourraient apparaître particulièrement contraignants ? Sur ce point, j'aimerais avoir des précisions quant à la nature des contrôles pesant sur les producteurs bio.

Comme la présidente, je considère que l'étiquetage est fondamental pour la confiance des consommateurs et qu'à ce titre les règles doivent être précises et rigoureusement appliquées. L'exemple que vous avez rappelé du yaourt appelé « Bio » alors qu'il ne l'était pas montre bien que ce signe de qualité doit être protégé. Ce qui vaut pour le bio vaut d'ailleurs pour tous les autres signes de qualité.

S'agissant de la mixité des exploitations, je ne crois pas que l'agriculture intensive soit conciliable avec l'agriculture bio. En revanche, je pense qu'il est possible d'associer cette dernière avec une agriculture raisonnée qui, sans être bio, est engagée dans une démarche de qualité.

Pour justifier l'interdiction de la mixité, la Commission européenne nous explique qu'elle réduira considérablement les risques de contamination mais c'est un leurre puisqu'une exploitation bio est, dans l'immense majorité des cas, entourée par des exploitations pratiquant l'agriculture conventionnelle.

Je suis favorable au maintien de la mixité pour des raisons pragmatiques : l'interdire brutalement risquerait d'entraver la conversion des exploitations alors même que la consommation de produits bio augmente. Je pense au contraire qu'il faut encourager cette conversion et ne pas multiplier les contraintes sur les producteurs.

Toutefois, à terme, il est préférable que les exploitations soient 100 % bio mais ce ne sera possible qu'une fois le marché du bio devenu mature. La mixité des exploitations pourrait alors être supprimée à l'issue de la période de conversion ou d'une période plus longue à définir.

S'agissant des semences, la Commission propose de supprimer, au 31 décembre 2021, la possibilité pour les agriculteurs bio d'utiliser des semences non bio non traitées. Toutefois, pour que cette mesure ait un sens et puisse être appliquée sans entraîner une chute de la production, encore faut-il qu'à cette date, toutes les semences pour toutes les variétés soient disponibles en bio, ce qui exige un considérable effort en matière de recherche, notamment via les financements du FEADER.

Je le répète, un mécanisme de contrôle crédible est fondamental pour la confiance des consommateurs. La Commission européenne propose de supprimer l'obligation de contrôle annuel pour ne conserver qu'un système de contrôle basé sur l'analyse des risques. Plus une exploitation apparaît risquée, plus elle sera contrôlée. Inversement, plus elle a fait la preuve de son sérieux, moins elle le sera. Or, je ne crois pas que les deux systèmes de contrôle soient incompatibles et d'ailleurs, les organismes de contrôle les appliquent aujourd'hui concomitamment, doublant l'obligation de contrôle physique annuel par des contrôles inopinés. Pour vivre ces contrôles, en tant qu'exploitant bio, je considère qu'ils sécurisent le consommateur mais également le producteur qui, une fois le contrôle passé, est rassuré sur la qualité de production et peut la mettre en avant. C'est pour cette raison qu'il les réclame, alors même qu'il paie directement les organismes privés de contrôle (en France du moins, car en Europe du nord, les organismes sont publics).

Je considère important, pour la confiance du consommateur, que les produits bio importés respectent les mêmes règles que les produits européens. La proposition de règlement, en exigeant, pour ces produits, la conformité des règles de production et non plus une simple équivalence, va donc dans le bon sens. Bien sûr, il ne faudrait pas qu'en imposant les règles européennes aux produits importés, cette mesure déprime la production dans les pays tiers, qui peuvent être des pays en développement. C'est pourquoi une période de transition est prévue afin de leur permettre de s'adapter.

S'agissant du « triage à façon », il est interdit à l'agriculteur d'échanger les graines qu'il a récoltées, lorsqu'elles sont protégées par un brevet, mais pas de les utiliser lui-même sur sa propre exploitation. L'article 6 de la loi no 2014-315 du 11 mars 2014 renforçant la lutte contre la contrefaçon a même précisé que « cette utilisation ne constitue pas une contrefaçon ». Cette question concerne toutefois l'ensemble des agriculteurs et pas seulement les agriculteurs bio, et elle n'est pas traitée en tant que telle dans la proposition de règlement.

D'une manière générale, je reconnais que les règles européennes sont complexes mais elles sont nécessaires. En effet, même si, dans l'idéal, il faudrait rapprocher la production de la consommation et limiter les transports de produits bio, je rappelle que la France ne produit que 75 % des produits bio qu'elle consomme et l'Allemagne encore moins – sans que j'ai plus d'information sur une éventuelle crise de la production dans ce pays. La réalité de la circulation des produits bio dans l'Union européenne exige des règles harmonisées.

A l'issue de ce débat, la commission des Affaires européennes a adopté la proposition de résolution ci-après, puis a approuvé la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques, modifiant le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil [règlement sur les contrôles officiels] et abrogeant le règlement (CE) no 8342007 du Conseil (COM(2014) 180 final - E 9240).

Neuf mois après la mission que nous avons effectuée en Ukraine avec Bernard Deflesselles, Marie-Louise Fort, Jérôme Lambert, Rémi Pauvros et Joaquim Pueyo, et six mois après ma dernière communication à propos de la situation dans ce pays, il m'a semblé essentiel que nous fassions à nouveau le point. En effet, l'accord de Minsk 2 du 12 février n'a conduit qu'à une toute relative stabilisation sur le terrain et nombre de questions demeurent ouvertes.

Signé en format dit « Normandie », par les présidents français, russe, ukrainien et la chancelière allemande, il a cependant tracé la voie d'un règlement politique global. L'enjeu était double : rétablir la souveraineté de Kiev sur l'extrémité orientale de son territoire et mettre fin au bain de sang, qui se solde, en moins d'un an, par environ 7 000 morts, dont 5 500 civils.

Voici les grandes lignes des dispositions de l'accord.

D'abord et surtout, un cessez-le-feu bilatéral était censé intervenir à partir du 15 février dans les provinces de Donetsk et de Lougansk, c'est-à-dire le bassin du Donbass, tenu presque intégralement par les séparatistes.

Les deux parties s'engageaient en outre à replier toutes leurs armes lourdes. Ce retrait devait débuter au plus tard deux jours après l'entrée en vigueur du cessez-le-feu et être achevé sous deux semaines.

Il était prévu que les groupes armés étrangers, les équipements militaires et les mercenaires soient exfiltrés du territoire ukrainien. Quant aux groupes illégaux ukrainiens, ils devaient rendre leurs armes.

Les parties devaient libérer, sous cinq jours, tous les prisonniers et otages retenus.

Un dialogue politique était annoncé en vue d'organiser des élections locales, mais aussi de définir le futur régime des deux provinces séparatistes. Il était enjoint aux autorités ukrainiennes de réviser la Constitution d'ici à la fin de l'année, dans l'optique d'une large décentralisation.

Enfin, il était prévu que le contrôle de l'intégralité des frontières ukrainiennes revienne au gouvernement de Kiev immédiatement après la tenue des élections locales et la révision de la Constitution.

Plus d'un mois et demi après la signature de l'accord, son application est sujette à caution et une réelle normalisation n'est pas d'actualité.

Le cessez-le-feu n'est toujours pas parfaitement respecté – même si, à cet égard, de nets progrès sont enregistrés sur le terrain. Quant au retrait des armes lourdes accumulées de part et d'autre de la ligne de front, il n'a pas été complètement mené à son terme, alors que le délai de deux semaines est maintenant largement dépassé.

Le Président Porochenko a tout de même reconnu que la crise était « en voie de désescalade », constatant que les victimes étaient maintenant rares, ce qui n'était pas encore le cas dans les jours immédiatement consécutifs à la signature de l'accord : le harcèlement généralisé de la part des séparatistes a laissé la place à des accrochages sporadiques.

Ce demi-succès, qui doit être jugé à l'aune de la situation prévalant juste avant Minsk 2, est à mettre au crédit des Occidentaux, en particulier du couple franco-allemand, dont l'obstination et la cohésion, mais aussi la constance et la pondération, ont été déterminantes. Si la légitimité juridique du format « Normandie » peut être contestée, son efficacité politique est aujourd'hui avérée.

La haute-représentante Federica Mogherini en a au demeurant pris son parti, consciente des difficultés qu'elle aurait rencontrées pour mener des discussions avec la réactivité nécessaire, alors que les approches des vingt-huit États membres, sur le dossier ukrainien, sans diverger foncièrement, trahissent parfois des nuances.

La Russie ne semble en revanche nullement décidée à désengager ses forces militaires et les troupes de mercenaires étrangers.

Le risque est de se diriger vers un scénario de statu quo, qui entérinerait le rapport de force actuel.

D'une part, le rattachement de la République autonome de Crimée à la Russie ne serait pas remis en cause dans les faits. Je vous rappelle que la position de l'Union européenne, en théorie, n'a pas varié : dans les conclusions de sa réunion du 19 mars, le Conseil européen rappelle qu'il « ne reconnaît pas et continue de condamner l'annexion illégale de la Crimée et de Sébastopol ».

D'autre part, les deux provinces orientales de l'Ukraine feraient l'objet d'une sorte de « transnistrisation » : un régime fantoche y serait institué, avec tous les attributs de souveraineté, mais en réalité soumis aux ordres et aux schémas régionaux de Moscou, dont l'armée contrôlerait étroitement son territoire et ses frontières.

Une hypothèque sérieuse pèserait alors sur la mise en oeuvre de deux dispositions majeures de l'accord de Minsk 2 : le contrôle de ses frontières orientales et l'autonomie des provinces du Donbass dans son giron.

Soutenu par une opinion publique sensible au dessein de « Grande Russie », le Président Poutine conforterait ainsi sa popularité intérieure. Pour la Fédération de Russie, le prix à payer pour ce nouveau conflit gelé serait toutefois très élevé, non seulement sur le plan diplomatique mais aussi sur le plan économique.

Dans ces conditions, les dirigeants européens concentrent leurs efforts sur un objectif : le respect intégral de toutes les dispositions de l'accord de Minsk 2, sous l'autorité de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

Les quatre chefs d'État et de gouvernement signataires ont approuvé, le 11 mars, la demande ukrainienne d'envoyer des observateurs de l'OSCE partout où sont constatées des violations du cessez-le-feu. Cette montée en puissance de la médiation a été formellement adoptée par les États membres de l'Organisation dès le lendemain : la mission peut maintenant compter jusqu'à 1 000 personnes, en fonction des circonstances, et l'échéance de son mandat a été reportée au 31 mars 2016.

Cette priorité diplomatique serait évidemment incompatible avec la livraison d'armes à l'Ukraine ; c'est ce qui motive le gel de la livraison des deux Bâtiments de projection et de commandement (BPC) Mistral par la France. La position de l'Union européenne diffère, sur ce point, de celle des États-Unis, qui refusent certes de fournir des armes létales aux belligérants mais ont revu à la hausse leur soutien militaire à l'Ukraine, annonçant qu'ils lui livreraient pour 75 millions de dollars d'équipements dits « de défense ».

Du côté ukrainien, les autorités réclament l'envoi par l'ONU d'une mission de maintien de la paix pour vérifier et sécuriser l'accord de Minsk 2.

Par ailleurs, pour continuer à exercer une pression, il semble indispensable de maintenir les sanctions en l'état mais tout en se montrant réactifs pour les revoir à la baisse dans le cas où des signes pacifiques tangibles seraient donnés par Moscou.

En tout état de cause, alors que certaines des mesures de Minsk 2 se mettent doucement en place, il serait maladroit d'accélérer ou de prolonger le processus de sanctions individuelles et de restrictions économiques.

En outre, la rupture avec la Russie serait une extrémité catastrophique, non seulement pour l'équilibre géopolitique dans toute l'aire eurasiatique, mais aussi parce que l'Union européenne n'a jamais cessé de considérer ce pays comme un partenaire incontournable sur de nombreux dossiers globaux.

Cette option médiane a été confirmée, le 9 mars, par M. Tusk puis, jeudi dernier, par les chefs d'État et de gouvernement, toujours sous l'impulsion de la France et de l'Allemagne : les sanctions déjà décidées restent valables jusqu'au 31 juillet et ne sont pas, pour l'instant, prorogées jusqu'au 31 décembre, terme du calendrier de mise en oeuvre de l'accord de Minsk 2 ; la décision officielle est reportée au mois de juin, mais les conclusions du Conseil européenne indiquent que la durée effective des sanctions dépendra directement de la mise en oeuvre concrète de tous les termes de l'accord. Harlem Désir, que nous auditionnons demain, nous en dira davantage.

L'Ukraine souffre de longue date de déséquilibres macroéconomiques et de problèmes structurels sérieux, entretenus par l'instabilité politique.

Après un an et demi de crise aigüe, la base industrielle de l'Est du pays est détruite, les acteurs économiques sont paralysés par l'incertitude, le pouvoir d'achat chute et tout l'appareil productif se trouve désorganisé. L'économie ukrainienne est donc à la limite de l'asphyxie : la récession est profonde, avec une contraction du PIB d'environ 7 % en 2014.

Le 9 septembre dernier, les autorités ukrainiennes ont alerté l'Union européenne sur l'urgence à adopter des mesures financières afin de les aider à résoudre des problèmes aigus de trois ordres : répondre aux besoins à court terme de la balance des paiements ; poursuivre le programme de réforme ; renforcer la confiance des investisseurs.

L'Ukraine est aussi mise en difficulté du fait de sa dépendance au gaz russe : ses réserves sont tombées à 6,5 milliards de mètres cubes, loin des 20 milliards nécessaires pour sécuriser la consommation domestique, mais aussi la demande en provenance d'Europe occidentale.

Outre sa participation à l'assistance humanitaire d'urgence au profit des populations déplacées ou ayant perdu leur emploi ou leur logement à la suite des destructions, l'Union européenne intervient sur deux plans pour donner de l'air à l'économie ukrainienne.

L'Union européenne, je vous le rappelle, a signé un accord d'association global avec l'Ukraine, tendant à renforcer le dialogue politique bilatéral et à instituer une « zone de libre-échange approfondi et complet », que nous avions approuvé.

C'est même cet acte fort qui est à l'origine de la crise politique, elle-même précurseur du conflit actuel. Par souci d'apaisement vis-à-vis de la Russie, son entrée en vigueur, initialement prévue le 1er novembre dernier, n'interviendra en définitive pas avant le 1er janvier 2016.

Si elle doit rester un objectif intangible de l'Union européenne, elle n'en est pas moins suspendue à l'accomplissement de réformes juridiques, industrielles et administratives profondes, notamment afin de mettre un terme à la corruption généralisée et à la mainmise de l'oligarchie. C'est dans cet esprit que le Conseil d'association Union européenne-Ukraine vient d'adopter un programme d'association mis à jour, qui établit une liste des réformes prioritaires à entreprendre.

Je rappelle enfin une fois de plus qu'accord d'association avec l'Union européenne ne signifie pas antichambre pour l'adhésion. La façon dont le Partenariat oriental a parfois été présenté a clairement joué dans la crispation actuelle de la Russie. La rassurer, sur ce point, ne pourra que contribuer à l'apaisement de la situation.

Ce sera d'ailleurs l'un des enjeux de la révision de la Politique européenne de voisinage (PEV) qui vient d'être engagée. Je vous proposerai, demain, de charger nos collègues Marie-Louise Fort et Joaquim Pueyo d'une mission à ce sujet.

Mais comment exiger d'un pays qu'il restructure rapidement son économie quand il est en proie à la guerre et que son effort national tend tout entier vers la restauration de son intégrité territoriale ?

Outre un soutien politique, une aide financière s'impose pour encourager le pays à dynamiser son processus de modernisation.

Le Parlement européen doit ainsi examiner, demain, une proposition d'acte législatif en vue d'accroître significativement l'aide macro-financière accordée par l'Union européenne à l'Ukraine. Ce texte prévoit l'attribution d'une assistance d'1,8 milliard d'euros, sous la forme d'un prêt à moyen terme déblocable de mi-2015 à début 2016, en quatre tranches. Cette aide viendrait compléter le total de 1,565 milliard d'euros de subventions accordées au titre de trois instruments spécifiques.

Les aides européennes se doublent d'aides internationales massives mobilisées par le FMI. En dépit de l'opposition du Brésil et, évidemment, de la Russie, celui-ci vient ainsi de débloquer un prêt dit « risqué » de 17,5 milliards de dollars sur quatre ans en faveur de l'Ukraine, prévoyant le versement immédiat d'une première tranche de 5 milliards de dollars. Cet apport fait partie d'un plan global de 40 milliards de dollars. Avec ce paquet de mesure, l'Ukraine devrait être en capacité de faire face à ses besoins de financement d'ici à 2019.

Je m'interroge quant à l'évolution territoriale de l'Ukraine. Il faut certes le dénoncer mais la Crimée risque de rester pendant très longtemps sous le contrôle de la Russie. Quant au cessez-feu dans l'Est de l'Ukraine, il ne règle pas tout. Bref, la situation militaire est gelée.

Dans les prochains mois, il faut aider l'économie ukrainienne pour éviter un contrecoup social de la crise sur la partie occidentale du pays. Il n'est pas question d'agiter un chiffon rouge devant la Russie en envisageant une adhésion de l'Ukraine à l'Union européenne. En revanche, l'accord d'association qu'elles ont signé doit être mis en oeuvre.

Parallèlement, l'Ukraine doit poursuivre les réformes, la lutte contre la corruption et l'enracinement de l'État de droit et des libertés publiques.

Un geste pourrait aussi être accompli en faveur de la jeunesse ukrainienne : la libéralisation du régime des visas.

Les Russes ne se montrent guère rapides dans la manoeuvre pour appliquer l'accord de Minsk 2 : un certain nombre d'armes lourdes n'ont pas été retirées, les combattants restent trop présents et les prisonniers n'ont pas été libérés. Mais les Ukrainiens font aussi des difficultés : ils ont certes adopté, le 17 mars, la résolution délimitant le territoire qui sera soumis à statut spécial, mais en évoquant des « territoires occupés », ce qui ajoute des tensions, et en réclamant que ceux-ci soient libérés immédiatement, afin de pouvoir y organiser les élections locales prévues.

Par ailleurs, le Président Porochenko sollicite le soutien de la France à la mise sur pied d'une mission de maintien de la paix sous mandat des Nations unies. Or Moscou n'accepterait cette opération que si les séparatistes étaient associés aux discussions, exigence évidemment inacceptable pour Kiev.

Le cessez-le-feu est effectivement plus ou moins respecté, même si des armes lourdes ce sont encore fait entendre, ce week-end, du côté de Donetsk. L'OSCE ne parvient pas à se faire une idée claire des mouvements des deux parties, alors que le trafic de convois russes dits « humanitaires » a augmenté ces derniers mois…

Minsk 2 a le mérite d'exister, il a permis des avancées notables, particulièrement en ce qui concerne les dégâts humains, mais un certain flottement domine. Une nouvelle réunion de suivi de l'accord se tiendra sous peu.

Je vous informe, d'une part, que le groupe d'amitié France-Ukraine de l'Assemblée nationale auditionnera de nouveau l'ambassadeur d'Ukraine, le 31 mars à 18 heures, et, d'autre part, qu'il accueillera une délégation de la Rada – qui vient enfin de constituer son groupe d'amitié Ukraine-France –, certainement dans la seconde moitié de mai.

J'approuve totalement la tonalité générale de la communication : fermeté et dialogue avec la Russie. Je déplore en effet que certains préconisent une implication militaire improbable, pour ne pas dire impossible. Le dialogue n'exclut pas la fermeté – c'est du reste la ligne défendue par le Président de la République et la chancelière Merkel.

D'abord, cette option fonctionne : l'engagement de la Russie perdure mais il est contenu. Ensuite, aucune autre n'est tenable. Enfin, la Russie a autant d'intérêts que l'Ukraine en lien avec l'Union européenne.

S'agissant du soutien européen à l'Ukraine, je souligne la nécessité d'accroître l'aide humanitaire, comme le réclament les organisations non gouvernementales.

Cette communication s'inscrit dans la lignée des travaux que nous avons produits, les uns et les autres, depuis longtemps, notamment la communication consécutive au déplacement de juillet dernier, mais aussi, auparavant, deux communications que j'avais présentées en compagnie de Marie-Louise Fort.

Nous nous étions déjà inquiétés, à l'époque, de certains discours entendus sur la place Maïdan, résolument pro-européens, quitte à tromper l'opinion publique ukrainienne et à effrayer les Russes, compte tenu de leur histoire.

Nous sommes heureusement tous sur la même longueur d'onde. Il sera difficile de faire reculer la Russie dans les années à venir ; la situation me rappelle furieusement celle qui prévaut en Transnistrie, région orientale de la Moldavie pratiquement annexée à la Russie dès 1991, mais aussi en Ossétie du Sud et en Abkhazie, qui ont proclamé leur indépendance à la suite de la guerre éclair entre la Russie et la Géorgie, en 2008. Dans ces deux cas, comme pour l'Ukraine, les Russes ont certes arrêté leur progression, mais au moment où ils avaient atteint leurs buts de guerre.

Ce n'était pas l'avenir espéré pour l'Ukraine par la communauté internationale, avec l'approbation de la Russie, lorsque fut proclamée son indépendance, moyennant son désarmement nucléaire, puisqu'un traité garantissait alors l'inviolabilité de ses frontières.

Les sanctions ne sont manifestement pas à la mesure des enjeux, mais comment réagir autrement ? Les Russes ne reculeront certainement pas dans les années à venir et un état de fait s'installera. Il n'en demeure pas moins que nous devons continuer de travailler avec l'Ukraine comme avec la Russie.

La semaine dernière, j'ai suggéré à mon alter ego allemand, notre collègue Gunther Krichbaum, un déplacement commun de nos deux commissions des affaires européennes en Ukraine, peut-être en octobre.

Une mission franco-allemande, à l'image de celles que nous avons effectuées par le passé en Islande, en Croatie et en Serbie, serait effectivement une excellente idée.

À l'époque de la crise géorgienne, la réaction de l'Europe, mobilisée par le Président Sarkozy, avait été extrêmement rapide, ce qui avait permis de contenir l'avancée russe et d'assurer un vrai cessez-le-feu. Dans le cas présent, la situation reste au contraire très fragile : le cessez-le-feu n'est pas encore effectif, les armes présentes ne seront pas retirées et je crains même que d'autres ne viennent alimenter le front.

Il importe effectivement de se montrer exigeant vis-à-vis de l'Ukraine, responsable d'une partie de sa propre faiblesse, en n'ayant pas progressé en matière de solidification de la démocratie et de lutte contre la corruption.

L'Union européenne doit par ailleurs continuer d'exercer une pression vis-à-vis de la Russie mais les divergences d'appréciation, au sein du Conseil européen, sont frappantes : à côté du couple franco-allemand, qui défend une position raisonnable, les pays d'Europe centrale et orientale réagissent de manière beaucoup plus passionnelle ; étant de nationalité polonaise, le Président Donald Tusk lui-même prend des positions relativement dures. Toute la difficulté consiste à maintenir un dialogue à la Russie tout en restant extrêmement méfiant, car le Vladimir Poutine d'aujourd'hui n'est plus celui de 2008.

Nous continuerons donc de suivre ce dossier de très près et avec beaucoup de prudence. Pour commencer, nous recevrons avec plaisir la délégation du groupe d'amitié de la Rada ukrainienne.