Intervention de Jean-Pierre Dufau

Je commencerai par une explication sur l'intitulé des projets de loi qui nous sont soumis, qui peut surprendre : les deux accords que nous examinons ont été signés au nom de l'Union européenne, mais aussi de la Communauté européenne de l'énergie atomique, Euratom. Cela s'explique par le fait que cette organisation reste distincte de l'Union européenne et que les accords touchent à son champ de compétence dans le nucléaire civil, notamment celui avec l'Ukraine où il est question de la coopération pour traiter les conséquences de Tchernobyl.

Je voudrais aussi dire quelques mots des pays avec lesquels les accords ont été signés, la Géorgie et l'Ukraine, qui ont en commun d'être en situation de confrontation avec la Russie.

Je commencerai par la Géorgie, dont la situation géopolitique est aujourd'hui assez stable, car elle n'a pas vraiment changé depuis 2008. Je rappelle que c'est dans les années qui ont suivi la fin de l'URSS et l'indépendance géorgienne, en 1991, que deux entités autonomes de celle-ci, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud, ont fait sécession au prix de conflits sanglants et avec le soutien de la Russie. Ensuite, en 2008, nous avons eu une véritable guerre entre la Géorgie du président Saakachvili, issu de la Révolution des roses de 2003 et très pro-occidental, et la Russie, qui s'est terminée avec une médiation française et l'ouverture de négociations qui n'ont jamais abouti. La Russie a même reconnu la prétendue indépendance des deux régions séparatistes et y maintient 10 000 soldats.

En 2012-2013, le parti du président Saakachvili a perdu successivement les élections législatives et présidentielle et il y a eu une alternance au bénéfice d'une nouvelle majorité moins hostile à la Russie. Cependant, s'il y a eu en conséquence un apaisement des relations avec ce pays, qui a par exemple levé les embargos soi-disant sanitaires qu'il avait établi contre les produits agro-alimentaires géorgiens, le fond du problème n'a connu aucun début de règlement.

Et le contexte créé par la crise ukrainienne a entraîné récemment un nouveau durcissement : pendant l'hiver 2014-2015, la Russie a signé successivement avec l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud des traités qui reviennent à une quasi-intégration économique et sécuritaires de celles-ci à la Russie. On a donc deux pseudo-États qui, pour la Russie, sont soi-disant indépendants mais en fait intégrés à elle et qui, pour la communauté internationale, sont des parties de la Géorgie.

Dans ce contexte, la Géorgie est un pays qui a résolument et constamment fait le choix de l'Europe depuis plus de dix ans. En matière économique, c'est un élève modèle des institutions type FMI et Banque mondiale, qui applique leurs recettes libérales. Le pays bénéficie aussi de sa situation de lieu de transit des hydrocarbures d'Azerbaïdjan vers la Turquie et l'Europe. Tout cela a conduit à une certaine croissance économique, mais avec aussi un revers de la médaille : chômage élevé, pauvreté, manque de qualification de la main d'oeuvre et d'innovation, problèmes d'infrastructures comme on l'a vu avec les récentes inondations à Tbilissi.

Pour ce qui est de la gouvernance, il y a un domaine très important où la Géorgie a bien réussi, c'est la lutte contre la corruption : selon Transparency International, elle est de loin le pays qui a le mieux réussi dans ce domaine dans l'ex-URSS, à part les pays Baltes. Aujourd'hui la Géorgie a un meilleur score dans le classement de cette ONG que plusieurs pays du sud et du sud-est de l'Union européenne.

La Géorgie est aussi l'une des ex-républiques soviétiques les plus avancées vers la démocratie telle que nous la concevons. Je l'ai dit, il y a eu en 2012-2013 une alternance démocratique normale, par les urnes. Plusieurs réformes démocratiques ont encore été adoptées récemment, concernant par exemple la justice, le traitement des prisonniers et la détention administrative. Bien sûr tout n'est pas encore parfait et notamment l'OSCE a publié en décembre dernier un rapport assez critique sur les procès actuellement faits, pour corruption et abus de pouvoir, aux dirigeants d'avant l'alternance de 2013 : l'OSCE ne dit pas que leurs droits fondamentaux sont violés et que ce sont des procès montés de toute pièce, mais elle relève un certain nombre de signes de manipulation et de petites entorses aux grands principes.

J'en viens maintenant à l'Ukraine. Vous le savez, nous avons récemment constitué une mission d'information et je me suis rendu sur place avec Thierry Mariani, Marie-Line Reynaud et Jean-Luc Bleunven il y a quelques semaines. J'ai essayé, dans mon rapport écrit, de présenter autant d'éléments factuels que possible, afin de vous rendre compte de ce que l'on nous a dit et de faire une sorte de point de situation avant le rapport de la mission d'information.

Je vais donc aujourd'hui m'en tenir à quelques lignes de force. Tout d'abord, il faut souligner que la crise politique au niveau central, qui a culminé en février 2014 sur la place Maïdan, est pour le moment surmontée. Ce que je veux dire par là, c'est que l'Ukraine a actuellement un président, M. Porochenko, qui a été largement élu dès le premier tour en mai 2014, et un parlement, issu des élections d'octobre dernier, où il y a une majorité très forte, qui est pro-européenne. Cela rompt avec la période précédente, où le pays était profondément clivé entre sa partie occidentale, très nationaliste et pro-européenne à la fois, et sa partie orientale et méridionale largement russophone. Aujourd'hui, l'Ukraine est plus unie qu'elle ne l'a jamais été, si on laisse bien sûr de côté la Crimée et le Donbass.

S'agissant justement du Donbass, nous sommes aujourd'hui dans une période assez indéterminée, où il est difficile de prévoir l'avenir. Vous le savez, depuis les accords de Minsk 2 et le cessez-le-feu du 15 février dernier, il y a toujours des tirs, des combats, des morts – plus de 6 000 depuis le début du conflit –, mais moins qu'avant. D'après les observateurs de l'OSCE, il est difficile d'imputer de manière générale les incidents à l'un ou l'autre camp, même si à Mariinka, il y a trois semaines, ce sont bien les séparatistes qui ont attaqué.

Pour ce qui est de la situation humanitaire et de la situation économique, nous nous sommes rendus dans le Donbass et nous avons pu voir qu'elles sont très difficiles mais pas non plus apocalyptiques. Beaucoup d'usines sont fermées mais quelques-unes continuent à tourner, parfois grâce à des arrangements locaux entre les deux camps et malgré la sorte de blocus décidé par le gouvernement central contre les séparatistes. Il y a des problèmes d'approvisionnement, notamment en médicaments, mais ce n'est pas la famine. Il y a un-et-demi à deux millions de déplacés et réfugiés, mais ce concept lui-même est assez flou, car il recouvre notamment des retraités qui se font enregistrer comme déplacés pour toucher leur pension du côté contrôlé par Kiev avant de rentrer chez eux de l'autre côté ; en effet, la ligne de front peut être passée par les civils.

Au-delà de l'application du cessez-le-feu et du règlement des problèmes humanitaires, il y a la question du règlement politique. Vous vous souvenez de ce que nous a dit Pierre Morel lorsque nous l'avons reçu au petit-déjeuner fin mai. D'un côté, les groupes de travail prévus dans le cadre des accords de Minsk 2 se sont mis en place, notamment le groupe sur les questions politiques qu'il préside, et il relevait une certaine bonne volonté, des positions moins butées par exemple que lors de la guerre de Géorgie en 2008. De l'autre, il est clair que les positions des uns et des autres sont très éloignées.

Pour ce qui est des futures élections locales, essentielles pour adouber dans le Donbass des dirigeants légitimes, aussi bien la Rada ukrainienne que les séparatistes s'écartent plus ou moins des accords de Minsk, et bien sûr dans des sens opposés. La Rada veut subordonner ces élections au départ préalable de tous les combattants étrangers, voire à la reprise préalable du contrôle de la frontière avec la Russie par le gouvernement de Kiev, tandis que les séparatistes prétendent exclure de ces élections les personnes déplacées et les partis nationaux ukrainiens.

D'autres points seront très difficiles, par exemple l'amnistie des faits survenus pendant le conflit ou encore la négociation sur le degré d'autonomie du Donbass. Les séparatistes veulent un statut à part, allant au-delà de la grande décentralisation en cours en Ukraine, et en plus qu'il soit inscrit dans la Constitution, ce qui sont des demandes difficilement acceptables par Kiev.

La conciliation de positions contraires à ce point ne sera pas aisée, d'autant que de puissants intérêts risquent de converger pour faire échouer le processus politique. Le pouvoir russe pourrait préférer le maintien d'un statu quo qui affaiblirait durablement l'Ukraine et freinerait son intégration euro-atlantique. Les dirigeants séparatistes ne peuvent que craindre une solution politique qui conduirait vraisemblablement à les écarter à terme, même si ce n'est pas immédiat. Enfin, la lassitude pourrait s'installer dans l'opinion publique ukrainienne, avec la tentation d'abandonner le Donbass à son sort, tandis que les milieux nationalistes de Kiev pourraient considérer que le maintien d'une situation de tension sert leurs intérêts, notamment électoraux. Ces réflexions qui ne sont que des supputations soulignent la complexité du jeu politique.

Le dernier point qu'il faut rappeler sur l'Ukraine, c'est que ce pays ne traverse pas seulement une crise nationale, mais aussi une crise économique très grave. En cumul sur les deux années 2014 et 2015, le PIB ukrainien devrait baisser de 12 % à 15 %, ce qui n'est pas étonnant puisqu'avant le conflit, le Donbass contribuait pour 16,5 % à ce PIB. La monnaie a perdu plus de la moitié de sa valeur face à l'euro ou au dollar, ce qui est catastrophique car aussi bien la dette publique que celles des ménages et des entreprises sont largement libellées en devises. 42 banques sur 155 ont été déclarées en faillite ou insolvables depuis début 2014. Le déficit public est de l'ordre de 10 % du PIB si on tient compte de l'entreprise publique gazière Naftogaz et en deux ans, de 2013 à 2015, le ratio dette publique sur PIB sera passé de 40 % à 94 %.

Face à cela, l'Ukraine bénéficie d'aides internationales massives. Le FMI a promis 17,5 milliards de dollars d'ici 2018 et l'Union européenne plus de 11 milliards d'euros d'ici 2020. Au total, l'aide internationale serait de 41 milliards de dollars d'ici 2018, soit l'équivalent de la moitié du PIB annuel de l'Ukraine. Parallèlement, une négociation difficile est en cours avec les créanciers privés de l'Ukraine.

Par ailleurs, le gouvernement ukrainien a adopté des mesures budgétaires très rigoureuses du type réduction des emplois publics et des pensions. Le prix du gaz à la consommation a été augmenté de 285 % en avril dernier !

En dehors de ces mesures douloureuses, l'Ukraine est engagée dans un ensemble très complet de réformes politiques et économiques, comme nous l'ont dit les députés du groupe d'amitié de la Rada que nous avons récemment rencontrés. Je ne vais pas en faire la liste, que vous trouverez dans mon rapport écrit, mais ces réformes touchent de très nombreux domaines : réforme constitutionnelle, décentralisation, indépendance de la justice et des médias, lutte contre la corruption, marchés publics, marché de l'énergie, banques, etc. Ce dont il faut être conscient, c'est que, du point de vue de la majorité au pouvoir à Kiev, cet agenda de réformes est lié indissociablement à l'engagement européen du pays. Selon le programme politique de la coalition gouvernementale, il s'agit de se mettre aux standards européens afin que l'Ukraine soit en situation de présenter une candidature à l'Union européenne en 2020.

Après cette présentation un peu longue des deux pays, je serai plus bref sur les accords d'association. De même que celui avec la Moldavie que nous avons examiné il y a quelques semaines sur le rapport de Thierry Mariani, ces deux textes s'inscrivent dans une politique de l'Union européenne, le Partenariat oriental, qui est lui-même l'une des deux déclinaisons de la Politique de voisinage. Nous avons discuté de cela la semaine dernière en examinant la résolution européenne rapportée par Pierre-Yves Le Borgn'. Je rappelle seulement que l'offre principale du Partenariat oriental aux six pays ciblés était la signature d'accords d'association qui renforceraient le dialogue politique, approfondiraient les coopérations techniques et surtout seraient des accords commerciaux et économiques aboutissant à une quasi-intégration économique. Trois des six pays ont donc conclu des accords.

Tous ces accords sont bâtis sur le même modèle, défini à Bruxelles. Ils commencent par poser un certain nombre de valeurs communes : démocratie, droits de l'homme, économie de marché, État de droit, lutte contre la corruption, non-prolifération des armes de destruction massive, etc. Ensuite, ils instaurent une coopération politique qui comprend notamment une « convergence progressive » en politique étrangère et de sécurité. Ils prévoient aussi de nombreux domaines de coopération technique, ce qui donne un cadre juridique aux actions de coopération de l'Union.

Enfin et surtout, leurs stipulations les plus nombreuses et les plus opérationnelles sont économiques et commerciales : chacun de ces accords est aussi un accord de libre-échange dit « complet et approfondi » tel que les promeut la politique commerciale de l'Union. Les accords avec l'Ukraine et la Géorgie comportent donc l'établissement d'une zone de libre-échange entre chacun de ces pays et l'Union : les droits de douane doivent être supprimés sur la quasi-totalité des flux commerciaux – entre 98 % et 100 % selon les cas. Il y a seulement quelques dérogations et clauses de sauvegarde, généralement temporaires, concernant notamment des produits agricoles, car c'est toujours une question sensible pour l'Union, et parfois aussi certains produits industriels. L'Ukraine a ainsi obtenu le droit de protéger pendant dix ans son industrie automobile au cas où celle-ci souffrirait trop des importations depuis l'Europe, ainsi que le droit d'utiliser pendant quelques années encore l'appellation « cognac »…

Par ailleurs, conformément à la notion de libre-échange « complet et approfondi », ces accords traitent de beaucoup d'autres questions ayant trait plus ou moins directement au commerce en ce sens qu'elles sont susceptibles d'entraver son développement : procédures douanières, réglementations techniques, sanitaires et phytosanitaires, liberté d'établissement des entreprises et de prestation de services, accès non-discriminatoire à des marchés publics transparents, droit de la concurrence, protection de la propriété intellectuelle et en particulier des indications géographiques, liberté de change et de transfert de capitaux, etc. Sur toutes ces questions, les accords imposent à des degrés divers, selon des échéanciers précis, un alignement des pays partenaires sur l'« acquis communautaire ».

Les accords d'association doivent donc avoir pour effet une quasi-intégration de fait des partenaires orientaux dans le « marché unique », leurs clauses économiques étant très précises et exigeantes. En revanche, en termes politiques, l'association reste beaucoup plus une coopération de principe autour de grandes valeurs partagées.

Il faut aussi souligner, en creux, ce que ces accords ne sont pas.

Tout d'abord, ni l'un, ni l'autre n'ouvre de perspective d'adhésion prochaine aux pays signataires. Leur préambule est à cet égard explicite. Comme il y avait une demande forte de l'Ukraine et de la Géorgie sur la question, soutenues par un certain nombre d'États membres de l'est et du nord, il y a certes un certain nombre de formules sur les « valeurs communes » partagées avec l'Union, l'« identité européenne », les « aspirations européennes » ou encore la situation de « pays européen » des deux pays. Mais il est aussi écrit dans ce préambule, à la demande de la France et d'autres grands États membres, que les accords d'association ne préjugent en rien de l'évolution future des relations de l'Union avec ses partenaires orientaux.

Ensuite, ces accords ne comprennent pas de clauses sécuritaires, ou a fortiori militaires, qui soient réellement opérationnelles et n'ont pas d'incidence sur la question controversée du souhait de l'Ukraine et de la Géorgie d'adhérer à l'Alliance atlantique.

Enfin, ils ne traitent pas non plus de la mobilité des personnes et en particulier de la levée de l'obligation de visa pour les courts séjours, laquelle fait l'objet d'un processus à part, qui est en cours. Les deux pays espèrent bénéficier de cette mesure dès janvier 2016, mais aucun engagement ferme n'a été pris du côté européen à cet égard.

Nous devons également écarter les arguments tournant autour de la pertinence de la Politique européenne de voisinage et en particulier de sa déclinaison à l'est, le Partenariat oriental. Cette politique a été conduite avec une certaine maladresse par les institutions européennes, surtout s'agissant de l'Ukraine. L'Union a certainement sa part de responsabilité dans le déclenchement des événements qui s'enchaînent dans ce pays depuis novembre 2013, même si leurs causes profondes sont ailleurs. Mais la maladresse des institutions européennes ne saurait justifier que ce soit l'Ukraine qui soit « punie » par un refus de ratification de l'accord d'association.

Dans ce contexte, c'est pour trois raisons que je vous invite à adopter les projets de loi qui permettront la ratification des accords d'association avec la Géorgie et l'Ukraine.

D'abord au nom de l'idéal européen. La Géorgie, depuis une décennie, et l'Ukraine, depuis un an, ont des majorités politiques fortes, démocratiquement élues, qui ont fait le choix de l'Europe, vue comme un modèle politique et économique. Ce choix détermine à la fois leur politique étrangère et, en interne, un agenda très ambitieux de réformes démocratiques et de modernisation économique. L'Union européenne doit accompagner ces réformes, dans le cadre d'un pacte de confiance avec l'Ukraine et la Géorgie : la coopération devra avoir de réelles contreparties en termes de droits de l'homme, de bonne gouvernance ou de lutte contre la corruption.

Ensuite, en raison de notre attachement aux principes fondateurs du droit international. Nous pouvons regretter que la confrontation présente avec la Russie n'ait pu être évitée et souhaiter qu'un nouveau partenariat puisse être trouvé avec elle. Mais nous ne pouvons transiger ni sur le respect de la souveraineté des États internationalement reconnus, ni sur celui de leur intégrité territoriale. L'Ukraine et la Géorgie sont des États souverains qui sont libres de faire leurs choix sans être contraints par l'ingérence d'un voisin trop pressant.

Enfin, nous devons être conscients que les positions de la France comptent particulièrement pour l'Ukraine et la Géorgie. Elles comptent en raison de l'image générale de notre pays, de son attachement séculaire à la liberté, de son statut international et des spécificités de sa politique étrangère. Elles comptent aussi et surtout à cause de l'implication personnelle de ses dirigeants dans la médiation des crises qui ont frappé ces pays ces dernières années : le président Nicolas Sarkozy en 2008 lors de la guerre russo-géorgienne ; le ministre Laurent Fabius dans la résolution de la crise de Maïdan en février 2014 ; le président François Hollande dans le processus de Minsk pour résoudre le conflit du Donbass. D'autres dirigeants européens, notamment allemands et polonais, ont également répondu présent, mais pas tous : cela donne une portée particulière à la voix de la France, donc à notre vote de ce jour.