Intervention de Laurence Rossignol

Il y a un an exactement, j'étais déjà devant votre commission pour vous présenter ce projet de loi, avant son passage en séance publique à la rentrée suivante. Nous avons un calendrier similaire pour la deuxième lecture.

Depuis l'an dernier, il s'est passé beaucoup de choses. Le groupe de travail relatif à la modernisation du pilotage et à la simplification de la gestion des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) et le comité de pilotage de refondation des services d'aide à domicile ont engagé leurs travaux. Le Sénat a enrichi le texte de nombreuses contributions dont nous allons débattre. Nous avons aussi changé de rapporteure, dans le plus grand bonheur : Martine Pinville étant entrée au Gouvernement, Joëlle Huillier est appelée à rapporter un texte qu'elle avait suivi avec beaucoup d'attention l'année dernière.

Par souci d'efficacité, je vous propose de concentrer mon propos sur les trois sujets qui ont évolué en un an, quitte à ce que vous m'interrogiez sur d'autres thèmes que vous souhaiteriez voir traités. En vue de l'examen du texte par votre commission le 10 juillet prochain, je déposerai des amendements concernant deux de ces sujets. En cas de problème de calendrier, j'essaierai de transmettre les amendements aux membres de la Commission, de façon à ce que vous ne les découvriez pas juste avant la séance.

Premier sujet : le double régime d'agrément ou d'autorisation des services d'aide et d'accompagnement à domicile (SAAD). Très technique et complexe, il entraîne des conséquences sur la vie des usagers, des services et des départements. Il eût été plus raisonnable, lors de l'adoption du plan Borloo de développement des services à la personne, en 2005, de ne pas créer cette dualité de régime pour les publics fragiles, et de maintenir ceux-ci dans le système de l'autorisation. Dix ans après, plutôt que de pleurer sur le lait renversé, il faut agir en fonction de l'existant, c'est-à-dire des nombreux emplois concernés et des situations territoriales très disparates. J'ai souhaité aborder ce dossier avec réalisme et pragmatisme, sans position dogmatique par rapport à l'offre de service existante.

Les sénateurs nous ont quelque peu incités à agir. En première lecture, ils ont adopté un régime unique d'autorisation tarifée pour l'ensemble des services d'aide à domicile intervenant auprès de personnes handicapées ou âgées en perte d'autonomie ; chaque structure devrait conclure un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) avec l'autorité de tarification ; le nouveau dispositif serait expérimenté dans trois départements volontaires avant d'être généralisé à l'ensemble du territoire à l'horizon 2021. L'amendement adopté par le Sénat présente l'immense avantage d'ouvrir le débat. Cependant, après avoir consulté tous les spécialistes du sujet, je trouve que cette évolution n'est pas totalement satisfaisante : il n'aura échappé à personne que le fait de passer tous les SAAD en régime d'autorisation tarifée en 2021 comporte un très gros risque inflationniste pour les dépenses des départements.

Sur ce sujet complexe, je veux agir avec responsabilité. Il faut, je le répète, tenir compte de l'existant : plus de 8 000 structures interviennent auprès de publics fragiles ; le secteur emploie près de 450 000 personnes en mode prestataire. Nous devons concilier des exigences en termes d'emploi, de qualité de service, d'accessibilité financière et de structuration territoriale de l'offre, mais aussi de maîtrise des dépenses locales. Compte tenu du nombre de cases à cocher, vous aurez tous compris que la voie est étroite.

Face à la complexité, il serait tentant de ne rien changer à une situation qui perdure depuis des années. Soulignons d'emblée que le statu quo paraît interdit : s'estimant discriminées par les conseils généraux, des entreprises du secteur ont engagé devant la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) une procédure contentieuse dont l'issue ne fait guère de doute. Indépendamment de ce contentieux, le Gouvernement veut rendre ce secteur d'activité plus lisible et mieux réparti en fonction des besoins et des territoires. Je souhaite donc vous proposer une solution qui n'émane pas de mes seuls services. Comme je m'y étais engagée devant les sénateurs au moment des débats sur leur amendement, j'ai entrepris un travail de concertation réunissant les rapporteurs du projet de loi des deux assemblées, ainsi que les auteurs des rapports d'information sur les services à domicile – Martine Pinville et Bérangère Poletti pour l'Assemblée nationale, Dominique Watrin et Jean-Marie Vanlerenberghe pour le Sénat. Nous avons essayé d'élaborer une réponse collective. Si elle n'a pas été formellement ratifiée, au moins ma proposition ressort-elle d'une discussion avec les spécialistes de ce dossier au Parlement.

Par le biais de mon amendement, je vous propose une évolution progressive et sécurisante, qui permet à la fois de préserver l'emploi et l'existant, et d'enclencher une structuration de l'offre sur les territoires. Il s'agirait de créer un régime unique d'autorisation par les départements, mettant fin au droit d'option entre agrément et autorisation.

Pour quels SAAD ? Je vise les services intervenant en mode prestataire auprès des personnes âgées et des personnes handicapées, comme proposé par le Sénat, mais j'y ajoute, et j'y tiens beaucoup, l'intervention auprès des familles en difficulté dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (ASE) et de l'action sociale des caisses d'allocations familiales (CAF).

Ce régime unique d'autorisation permet d'inscrire les services dans un seul cadre réglementaire, celui du code de l'action sociale et des familles, en tant que service social et médico-social. Il permet aussi de positionner le département, en cohérence avec le recentrage de ses missions sur ses compétences sociales, comme l'acteur impulsant la structuration territoriale de l'offre d'aide à domicile. Afin de maîtriser les dépenses locales, ce régime unique d'autorisation serait sans tarification administrée automatique. Un cahier des charges national, demandé par l'ensemble des fédérations, préciserait les conditions de fonctionnement et d'organisation des services. Il pourrait s'inspirer de l'actuel cahier des charges de l'agrément, bien connu des acteurs.

Les exigences de transparence et d'égalité de traitement entre les structures, quel que soit leur statut juridique, seront garanties par trois moyens : les dispositions relatives au délai d'instruction des dossiers par les départements ; l'accompagnement par l'État, le cas échéant, du suivi de ces demandes ; le positionnement des conseils départementaux de la citoyenneté et de l'autonomie (CDCA) chargés de suivre l'évolution de la réforme.

Voilà pour le schéma d'ensemble et l'objectif. Comment y parvenir en préservant au maximum l'existant et les emplois, tout en favorisant à terme une meilleure structuration de l'offre ? J'ai voulu pour cela un dispositif en deux parties.

Pour les quelque 6 000 SAAD agréés au moment de la promulgation de la loi – le « stock » –, le projet prévoit une bascule automatique dans le champ de l'autorisation sans tarification. Deux cas de figure sont alors envisagés. Premier cas : le service peut solliciter, auprès du département, un CPOM l'engageant sur des missions d'intérêt général avec, en contrepartie, une tarification négociée. Cette démarche pourra s'accompagner d'un rapprochement avec un service de soins infirmiers à domicile (SSIAD) dans le but de construire un service polyvalent d'aide et de soins à domicile (SPASAD). L'Agence régionale de santé (ARS) deviendrait alors signataire du CPOM. Deuxième cas : le service peut rester en tarification libre. Pour garantir la qualité et les droits des usagers, une évaluation externe sera obligatoire à la date à laquelle l'agrément aurait pris fin.

Pour les nouvelles installations de services – le « flux » –, le projet prévoit une période transitoire de sept ans pendant laquelle un opérateur peut solliciter une autorisation auprès du département, même en l'absence d'appel à projet.

À travers ce dispositif, nous avons cherché à avoir une approche équilibrée pour l'ensemble des acteurs, en tenant compte des interrogations ou des critiques émises sur le système antérieur, qui portaient notamment sur le manque de transparence des décisions des départements en ce qui concerne les autorisations. Le basculement dans le régime de l'autorisation permet de protéger l'existant. Le marché reste ouvert puisqu'il est possible, pendant sept ans, de demander une autorisation en dehors d'un appel à projet. Les départements conservent la maîtrise des tarifs et de l'organisation de l'offre puisque les services qui basculent directement de l'agrément à l'autorisation pourront demander un CPOM et une tarification.

Ce système permet aussi une meilleure structuration de l'offre sur l'ensemble du territoire, ce qui me paraît extrêmement important. À l'heure actuelle, il existe une quantité de services agréés dans les zones urbaines, au point que l'usager ne sait sur quels critères choisir, tandis qu'il n'y a que des services autorisés dans certains cantons ruraux.

Dans ce paysage très libre, les départements sont dans une situation compliquée puisqu'ils n'ont pas la maîtrise de l'organisation de l'offre. Les représentants de l'Assemblée des départements de France (ADF) m'en faisaient la remarque hier soir, au cours d'un échange que j'avais avec eux. Dans les domaines de l'aide à domicile et des assistantes maternelles, le département est contraint de donner des autorisations et ses propres agréments en parallèle de ceux délivrés par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), sans avoir aucune maîtrise de l'offre ni de l'équilibre entre l'offre et la demande. Le système que nous vous proposons lui permettra d'avoir les outils pour réguler l'offre et couvrir la totalité de son territoire en matière de services d'aide à domicile.

Le deuxième amendement du Gouvernement concerne la création du Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA), traduction concrète du principe de transversalité adopté par votre assemblée en première lecture. Le Sénat a souhaité revenir au Haut Conseil de l'âge (HCA) qui était prévu dans le texte initial, sur le modèle du Haut Conseil de la famille (HCF). Les acteurs du secteur enfance demandent aussi une structure transversale, qui est d'ailleurs préconisée dans le rapport sur la politique de l'enfance qui a été remis à France Stratégie.

L'idée de voir cohabiter trois hauts conseils sur trois tranches d'âge de la vie ne me convient pas. D'où l'amendement que j'avais déposé l'an dernier, visant à créer un HCFEA organisé en trois sections : une seule structure piloterait tous les sujets transversaux. L'opposition ne me contredira pas si j'affirme que le contexte actuel ne porte pas à multiplier les hauts conseils. En outre, il ne semble pas judicieux de construire des silos par tranche d'âge alors que les problématiques sont parfois très proches. Les aidants peuvent être concernés aussi bien par la politique de l'âge que par celle de la famille. Idem pour l'aide à la parentalité qui relève aussi bien de l'enfance que de la famille. Quant à l'intergénérationnel, il doit trouver une expression et une formalisation dans un Haut Conseil où doivent se rencontrer tous les experts et les acteurs de ces trois moments de l'existence, sachant que la famille dure toute la vie.

Je vous proposerai donc un amendement tendant à rétablir ce HCFEA. Loin d'y être dilué comme le redoutent certains, le HCA s'y trouvera renforcé. Mon amendement préserve aussi les missions de l'actuel Comité national des retraités et personnes âgées (CNRPA) qui sera intégré dans le HCFEA où il prendra une tout autre envergure.

Troisième sujet, plus délicat : l'affectation de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA). Par voie d'amendement, les sénateurs ont prévu d'affecter la totalité de cette contribution prélevée sur les retraites à la prévention et l'accompagnement du vieillissement, en établissant des pourcentages bien précis aux différents postes de dépense que la loi viendrait formaliser.

Cette mesure traduit sans doute leur crainte de voir le produit de la CASA détourné de son objet. Mais cette répartition en tuyaux d'orgue empêche d'ajuster les affectations en fonction de la sous-consommation de certaines dépenses, de l'augmentation des besoins ou encore du dynamisme de la recette. Cette mesure ne contribuerait pas à une gestion efficiente de la dépense publique, à l'heure où les pouvoirs publics – l'État comme les collectivités – sont engagés dans une démarche de rationalisation budgétaire.

En outre, la répartition prévue par les sénateurs, notamment à l'article 38, n'est pas opérationnelle. Les fractions de CASA affectées aux trois volets de la réforme de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) – revalorisation des plafonds, réduction de la participation des bénéficiaires, répit et relais de l'aidant – et au soutien du secteur de l'aide à domicile, ne sont pas nécessaires : la réforme de l'APA dans son ensemble et le financement de l'avenant à l'accord de branche « aide à domicile » font l'objet d'un unique concours aux départements.

Madame la rapporteure, je connais votre mobilisation sur ces thèmes que vous ne manquerez pas d'aborder en commission comme en séance.

À l'occasion de cette audition, je souhaite aussi évoquer les sujets qui poursuivront une maturation bénéfique pendant l'été et feront l'objet d'amendements du Gouvernement en séance. Nous devons mettre à profit les deux mois qui séparent l'examen en commission des débats dans l'hémicycle pour formaliser les réflexions des groupes de travail actuellement en place.

Le premier sujet concerne les EHPAD. Un important groupe de travail, réunissant fédérations et représentants d'usagers, a réfléchi à la modernisation du pilotage de ces établissements et à la simplification de leur gestion. Lancé le 9 décembre 2014 et nourri de très nombreuses contributions et d'études d'impact, il a achevé ses travaux le 30 juin dernier.

Cet été, une concertation va s'ouvrir. Elle portera sur la contractualisation et la rénovation du cadre budgétaire, mais également sur l'application de la tarification forfaitaire dans une montée en charge progressive compatible avec nos contraintes financières. Cette tarification forfaitaire est un engagement fort du Gouvernement. Il a été reçu positivement par les fédérations que nous allons consulter avant de rédiger les amendements que nous présenterons en séance. Nous voulons vous proposer un bloc de réformes cohérent. Le concept de tarif socle sera également discuté dans le cadre de cette concertation.

Deuxième sujet : la notion de personne de confiance. Nous devons la préciser en séance, en veillant à ce que sa définition soit la même à chacune de ses occurrences dans les textes législatifs, notamment le code de la famille et de l'action sociale et la future loi portant sur la fin de vie. L'été permettra de procéder à ce travail légistique.

Enfin, je soutiendrai en séance des dispositions relatives aux résidences-senior. Le Gouvernement souhaite conserver la définition introduite par les sénateurs en mars dernier, tout en l'étayant pour assurer la défense de ces consommateurs que sont les résidents de ces structures. Je souhaite, en outre, que cette définition soit suffisamment large pour intégrer tous les modèles de résidences services pour personnes âgées. Tout cela nécessite un travail juridique et une concertation approfondie avec les ministères du logement et de la justice.

Il ne vous aura pas échappé que, pendant l'été, mon cabinet et les services du ministère des affaires sociales vont être particulièrement actifs.

Pour conclure, je tenais à vous dire que le travail mené par votre commission représente une avancée importante pour ce projet de loi. Ce texte fait l'objet d'une attente forte de la part des personnes âgées et de leurs proches, des élus et des professionnels du secteur. Le Premier ministre s'est engagé à ce qu'il soit adopté avant la fin 2015, afin qu'il puisse entrer en vigueur de façon pleine et entière au 1er janvier 2016. Nous avançons et devons mettre à profit ce temps pour l'enrichir de vos contributions mais également pour préparer l'entrée en vigueur de la loi. Je m'y emploie en travaillant, de manière quasi parallèle à la navette parlementaire, à l'élaboration des décrets d'application. Il s'agit de faire en sorte qu'il n'y ait pas un temps de latence trop long entre la promulgation de la loi et celle des décrets.

Considéré comme une priorité par le Gouvernement et le Parlement, ce texte est toujours examiné avec beaucoup de bienveillance, d'attentes. Nous aimerions tous qu'il y ait encore plus d'argent, plus de moyens, plus de sécurisation des départements. Pour autant, dans le contexte budgétaire actuel, il n'est pas négligeable d'affecter plus de 650 millions d'euros supplémentaires à la prise en charge de la perte d'autonomie. À la faveur de ce texte, les départements disposeront de moyens nouveaux et ils verront le taux de compensation de l'État remonter.

La longueur des procédures législatives provoque de l'impatience chez les citoyens, qui ne comprennent pas le décalage entre les annonces faites par la presse de l'adoption d'un projet de loi en conseil des ministres et le temps qu'il faut à la démocratie parlementaire pour le faire aboutir. Comme je suis moi-même impatiente, j'ai souhaité anticiper tout ce qui pouvait l'être, grâce au solde de la CASA de cette année. Celui-ci sera ventilé de la manière suivante : 100 millions d'euros pour alimenter le plan pluriannuel d'aide à l'investissement 2015-2017 ; 25 millions d'euros de concours APA supplémentaires aux départements, pour compenser le coût de la revalorisation salariale de la branche de l'aide, de l'accompagnement, des soins et des services à domicile ; 20 millions d'euros pour l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ; 5 millions d'euros pour abonder les fonds départementaux de compensation du handicap notamment au profit des personnes handicapées vieillissantes ; 4 millions d'euros pour le soutien aux aidants et la préfiguration de la conférence des financeurs ; 2,9 millions d'euros pour la poursuite de la réhabilitation des logements-foyers ; près de 0,5 million d'euros pour l'accueil téléphonique mis en place en parallèle du premier portail d'information.

Surtout, j'ai mis en place un comité de pilotage de préfiguration des conférences des financeurs. Avec la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), nous avons lancé un appel à projet, et vingt-six départements se sont portés candidats pour mettre immédiatement en place une conférence des financeurs. Un budget de 2,6 millions d'euros a été dévolu à ces vingt-six conférences des financeurs préfigurées. À la fin de l'année 2015, nous pourrons tirer les leçons de cette expérimentation et en faire profiter les autres départements. Le nombre des départements volontaires m'a semblé être un gage de réussite de ces conférences.

Avec ce texte, nous mettrons en place des dispositifs innovants. C'est la raison pour laquelle nous essayons d'anticiper, de les expérimenter avant leur généralisation, dans le délai qui nous sépare de la promulgation de la loi. Comme ils sont innovants, nous n'avons pas une visibilité totale sur leur montée en charge. C'est pourquoi il ne me semble pas raisonnable de suivre les préconisations du Sénat en ce qui concerne l'affectation en pourcentages de la CASA. Ne sachant pas encore comment vont s'effectuer les montées en charge de ces différents dispositifs très innovants, il ne me paraît pas judicieux de les figer pour les années à venir, dès lors que l'on sécurisera les départements sur la partie APA.