Intervention de Bernard Cazeneuve

Je remercie tout d'abord infiniment M. le rapporteur spécial et MM. les rapporteurs pour avis. Leur travail, de très grande qualité, témoigne d'un ensemble de préoccupations que le Gouvernement partage. Je veux donc leur répondre de manière extrêmement précise.

M. Colas m'interroge sur les conditions dans lesquelles nous allons mettre en oeuvre la réforme de l'administration territoriale de l'État et plus particulièrement, pour ce qui relève des compétences de mon ministère, le plan « Préfectures nouvelle génération ». Entre 2006 et 2012, ce sont 3 700 emplois qui ont été supprimés dans l'administration préfectorale et sous-préfectorale. Chaque préfecture comptant environ 250 à 300 emplois, cela signifie qu'a été supprimé l'équivalent de douze à treize préfectures. L'application de cette logique de rabot a conduit, dans un certain nombre de territoires, à une aporie de l'administration de l'État : des collectivités territoriales ont constaté qu'elle contribuait à les affaiblir elles-mêmes. En milieu rural, les collectivités locales sont effectivement désormais dans l'impossibilité de bénéficier de services d'ingénierie de l'administration préfectorale et sous-préfectorale, alors que la complexité croissante des normes environnementales et d'urbanisme, entre autres, rend un tel accompagnement indispensable à la réalisation de leurs projets, quand bien même elles ont, par ailleurs, les moyens de les financer. J'ai donc engagé, au terme d'une discussion approfondie avec mes services, une réforme très ambitieuse de l'administration préfectorale et sous-préfectorale, réforme que rend également nécessaire notre réforme des collectivités territoriales, puisque trois grands textes de loi – la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM), la loi relative aux régions et la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) – redessinent le visage des collectivités territoriales.

En quoi consiste ce projet « Préfectures nouvelle génération » ? Nous visons trois objectifs. Il s'agit, tout d'abord, de sortir de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de redonner de la force à l'administration préfectorale et sous-préfectorale, grâce à une réforme structurelle et à un abandon de la logique de rabot. La mise en place de plateformes régionales, interrégionales et nationales de titres conduira ainsi à mutualiser un certain nombre de fonctions dans le domaine des titres d'identité, des passeports et d'autres pièces, comme les cartes grises. Selon nos calculs, cela permettra de dégager 2 000 ETP. Or l'effort budgétaire que le secrétaire d'État au budget demande au ministère de l'intérieur de fournir d'ici à 2017 est de 1 300 ETP. Cela signifie que notre réforme structurelle permettra de libérer 700 emplois de plus. Je propose d'en profiter pour remettre de la substance et de la compétence dans l'administration préfectorale et sous-préfectorale, notamment dans les domaines dans lesquels les collectivités nourrissent certaines attentes à son égard.

Il s'agit, ensuite, de recentrer les préfectures sur leur coeur de métier. Après l'ingénierie, je pourrais évoquer la lutte contre la fraude, domaine dans lequel je souhaite que l'administration préfectorale et sous-préfectorale renforce ses compétences, ou le contrôle de légalité, en amont duquel les collectivités locales ont besoin d'un plus fort accompagnement par les services de l'État, mais je n'épuiserais pas la totalité des questions que l'administration placée sous ma responsabilité pourrait avoir à traiter. C'est donc une véritable refonte du cahier des charges de l'administration préfectorale que je souhaite.

Il s'agit, enfin, de profiter de ce grand mouvement de réforme pour reconfigurer, au plan infradépartemental, la carte des préfectures, sous-préfectures et maisons de l'État. La réforme régionale divise par deux le nombre de préfectures de régions. Les préfectures départementales, pour leur part, bénéficieront de compétences nouvelles. En vertu de la charte de la déconcentration, les préfets de département disposent désormais de compétences en matière de gestion budgétaire et de gestion des ressources humaines qu'ils n'avaient pas auparavant.

Quant aux sous-préfectures, je souhaite que leur carte, inchangée depuis 1926, soit adaptée. Il ne s'agit pas de prendre la carte de France pour faire des croix sur les sous-préfectures que l'on veut supprimer, comme cela fut fait pour les tribunaux il y a quelques années ; il s'agit de supprimer des sous-préfectures là où les évolutions sociologiques et démographiques le justifient, d'en créer à d'autres endroits où, au contraire, le besoin de présence de l'État se fait plus fort, et de déterminer dans quelles conditions les maisons de l'État que l'on crée peuvent se substituer à des sous-préfectures. Les maisons de l'État peuvent effectivement être le fruit d'une ré-articulation d'un certain nombre de services de l'État avec des services de collectivités locales ou se substituer à d'anciennes sous-préfectures avec un élargissement du périmètre d'intervention à la faveur de coopérations avec des services de collectivités locales ou d'autres services de l'État, non préfectoraux. Ainsi ai-je récemment inauguré, dans les Pyrénées-Atlantiques, une maison de l'État exerçant des compétences interministérielles que la sous-préfecture n'avait pas jusqu'à présent.

Nous souhaitons que ce travail soit mené à bien à l'horizon 2017. J'ai mandaté les préfets de région pour déterminer ce qu'il convient de faire et redessiner la carte des sous-préfectures et des maisons de l'État. Par ailleurs, dans le cadre des schémas départementaux d'accessibilité des services au public, ce sont 1 000 maisons de service public que nous souhaitons créer en plus des maisons de l'État et de la refonte des sous-préfectures pour renforcer considérablement le maillage des services publics territoriaux.

Toute cette réforme que j'ai engagée appelle bien entendu une attention particulière à la gestion des ressources humaines. Nous allons effectivement devoir permettre une mobilité fonctionnelle pour éviter de recourir à la mobilité géographique. J'ai donc confié au secrétaire général du ministère de l'intérieur le soin de mettre en place une cellule d'accompagnement des personnels dans la formation. Mettons vraiment l'accent sur la formation des personnels pour leur offrir des perspectives de carrière qui ne leur étaient pas ouvertes jusqu'à présent et accompagnons-les dans le développement de leurs compétences. Cette démarche devra se doubler d'un effort particulier de dialogue social avec les personnels des préfectures et des sous-préfectures.

Les questions de M. Zumkeller me donnent l'occasion de préciser l'impact de la réforme des régions sur l'administration déconcentrée de l'État. Qu'en est-il, tout d'abord, des effets de la fusion des régions en matière d'accompagnement financier ou en termes de ressources humaines des agents concernés par des réorganisations de services ? Je l'ai dit tout à l'heure, le nombre de régions passe de vingt-deux à treize : l'organisation des services de l'État se fondera donc dès le 1er janvier 2016 sur cette nouvelle cartographie.

Deux stratégies étaient possibles. L'une aurait consisté à concentrer l'ensemble des directions régionales de l'État dans la nouvelle préfecture de région des régions fusionnées. Sans doute aurions-nous ainsi gagné en centralisation et peut-être en rationalité, mais nous aurions beaucoup perdu en proximité et en aménagement du territoire. Il s'agissait donc de veiller à l'équilibre du territoire sans compromettre les économies que l'État attendait de cette réforme.

J'ai donc proposé une démarche qui permette d'atteindre les deux objectifs à la fois et confié aux préfets préfigurateurs des régions – les préfets des chefs-lieux régionaux issus de la fusion – le soin de répartir les administrations régionales de l'État entre les anciennes capitales régionales, en tenant compte de ce que sont les spécificités territoriales et économiques des régions avant la fusion. Ainsi, il était évident pour nous, pour des raisons qui tiennent à la spécificité de l'activité champenoise, que la direction régionale de l'agriculture de la nouvelle région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, dite Grand Est, fût implantée à Châlons-en-Champagne plutôt qu'ailleurs, tandis que les moyens de la zone de défense devaient être maintenus à Metz, pour des raisons qui tiennent à l'histoire et pour éviter que cette ville ne pâtisse d'un autre choix. Quant au rectorat, nous l'avons maintenu à Nancy. Nous avons donc réparti les grandes directions régionales de l'État en fonction des spécificités territoriales et des blocs de compétences. Par exemple, les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), plus particulièrement chargées des conséquences environnementales des activités agricoles, ont vocation à être établies au même endroit que les directions régionales de l'agriculture. Il s'agit de permettre aux services de coopérer les uns avec les autres et de veiller à une lisibilité globale de la réforme.

D'où viendront les économies ? Tout d'abord, les effectifs des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) seront réduits de 30 %, car il n'y aura plus qu'un SGAR par grande région fusionnée. La mutualisation rendue possible par la fusion des SGAR permettra donc des économies de 30 %. Même si une partie des compétences sont redéployées pour mettre en place des équipes d'ingénierie projetables, notamment, vers les territoires ruraux et les intercommunalités rurales, nous réaliserons un gain incontestable. S'y ajoutera par ailleurs un gain mécanique résultant de la mutualisation, au niveau des grandes régions, de l'ensemble des fonctions support des anciennes directions régionales, puisqu'il y avait autant de fonctions support que de préfectures régionales.

Comment chiffrer ces économies de fonctionnement ? Je vous garantis qu'elles seront au rendez-vous, mais je ne peux vous donner de chiffres précis avant que ce travail n'ait abouti. Si leurs présidents en sont d'accord, je reviendrai donc dans quelques mois donner à vos commissions des chiffres précis. Ainsi le Parlement pourra-t-il jouer son rôle de suivi. Par ailleurs, même si elles ne dépendent pas de mon ministère, n'oublions pas les économies qui résulteront, à terme, du même mouvement de mutualisation opéré au sein des conseils régionaux.

Je crois donc avoir indiqué de façon synthétique comment la problématique de l'équilibre territorial avait été traitée. Quant aux redéploiements d'effectifs, le dispositif de mobilité et d'accompagnement de la formation des personnels que j'évoquais tout à l'heure, à propos du plan « Préfectures nouvelle génération », vaut également pour la refonte de l'administration territoriale de l'État. Cette cellule placée auprès du secrétaire général de mon ministère permet ainsi de suivre la totalité de la réforme de l'État.

Qu'en est-il du métier de préfet ? Avec les dispositions réglementaires prises au mois de mai dernier, nous avons engagé une importante réforme du corps préfectoral. Celle-ci était fort attendue, comme en témoignaient les remarques, justifiées, de la Cour des comptes, auxquelles elle entend répondre.

La réforme repose sur plusieurs principes. Il s'agit tout d'abord de mettre fin à certaines pratiques, qui n'étaient pas bonnes. Ainsi le maintien en activité de préfets qui avaient dépassé leur âge limite d'activité contribuait à l'embolisation du corps préfectoral. Certains avaient manifestement du mal à surmonter l'angoisse que leur inspirait le passage à l'inactivité professionnelle – c'était oublier qu'une autre activité est possible après l'activité professionnelle. J'ai mis fin à cela. On ne peut plus, désormais, poursuivre son activité professionnelle au-delà de l'âge limite, et cela vaut pour tout le monde.

J'ai également mis fin au statut de préfet « hors cadre », notion péjorative et dévalorisante pour le corps préfectoral. Je veux des préfets forts, car il est bon pour les services publics et la République d'avoir des préfets forts dans un État fort. Le ministère de l'intérieur doit rompre, dans ses habitudes, avec tout ce qui est de nature à affaiblir le corps préfectoral. Nous avons donc substitué aux préfets hors cadre des conseillers du Gouvernement, nommés en conseil des ministres, ouvert la hors cadre au président et vice-président du CSATE, et arrêté un principe d'affectation des conseillers du Gouvernement dans des fonctions réelles. Autrement dit, je souhaite qu'il n'y ait plus du tout de membres du corps préfectoral sans fonctions.

Vous estimez, monsieur Zumkeller, que le nombre de 128 préfets sans affectation territoriale témoigne du fait que nous n'avons pas réglé le problème. Je veux apporter des précisions. Outre les conseillers du Gouvernement à qui j'ai confié des missions particulières, qui me conduisent à les rencontrer souvent et à les mobiliser toujours, outre les préfets affectés au Conseil supérieur de l'administration territoriale de l'État, les préfets affectés en administration centrale et les préfets en cabinet ministériel, il y a également des préfets détachés, pour exercer des missions au service d'autres ministères dans divers domaines, comme l'environnement ou des questions internationales. Mon objectif est de faire en sorte qu'une mission soit bien confiée à tout conseiller du Gouvernement ou préfet sans affectation territoriale et de réduire à zéro le nombre des préfets sans mission à l'horizon 2017.

Est-il bien sérieux de maintenir le cumul entre la fonction de préfet de région et celle de préfet de département chef-lieu ? Je le maintiendrai, faute de quoi nous ne ferions pas d'économies. En outre, nous ne nommons que des préfets énergiques et volontaires, qui ont choisi les ennuis plutôt que l'ennui. Ainsi chacun peut-il s'épanouir dans les fonctions qui lui sont confiées.

Est-il envisageable, me demande M. Coronado, de réduire à six mois la durée de la période pendant laquelle les dépenses doivent être intégrées dans les comptes de campagne ? La commission à laquelle vous appartenez, monsieur le député, y réfléchit et le président Urvoas a lui-même quelques idées sur la question. Je ne saurais me montrer ouvert aux propositions des parlementaires membres de votre commission si je fermais la porte avant qu'ils ne commencent à les formuler ; ce ne serait pas une bonne méthode de travail.

Cela dit, il y a des avantages et des inconvénients. Une durée suffisamment longue permet de retracer les dépenses faites dans un contexte où elles peuvent, pour un certain nombre d'élections, être antérieures à la période de six mois précédant le scrutin. En effet, certains candidats commencent leur campagne bien plus tôt, notamment dans le cadre de primaires, phénomène nouveau dans la vie politique française et dont il faudra tenir compte pour procéder à la comptabilisation des dépenses de campagne. En même temps, les expériences récentes et les remarques de la CNCCFP montrent qu'une durée longue ne permet pas forcément toute la traçabilité et toute la transparence nécessaires.

Je vous propose de ne pas clore ce débat aujourd'hui. Le Gouvernement est ouvert à l'idée d'examiner la question avec les parlementaires, pour peu que ceux-ci y soient disposés – mais c'est généralement le cas au sein de la commission des lois. Considérons tous les avantages et tous les inconvénients des deux durées afin de prendre la décision la plus consensuelle possible. Je parle d'un consensus non pas simplement entre le Gouvernement et le Parlement, mais aussi entre les formations politiques de la majorité et de l'opposition. Lorsqu'il s'agit de définir des règles électorales, plus le consensus et le compromis règnent entre les formations politiques, moins les objectifs visés nourrissent la suspicion.

Ministre du budget, j'étais très favorable à la dématérialisation des élections et de la propagande électorale, qui peut permettre de très significatives économies. Je le suis resté après être devenu ministre de l'intérieur, parce que je considère que tous les ministères doivent contribuer aux efforts budgétaires et que, lorsqu'il s'agit du redressement des comptes et des intérêts supérieurs de l'État, il ne saurait être question de changer de point de vue à la faveur d'un changement de maroquin. Si je suis très favorable à cette évolution, c'est aussi parce qu'un très grand nombre de pays européens, pas moins démocratiques ni plus numérisés que la France, l'ont connue. Elle a pu susciter des débats, mais le résultat n'en a pas moins été un dispositif beaucoup plus moderne, qui permet une diffusion de la propagande électorale beaucoup plus rapide et efficace qu'auparavant. La modernisation de la société doit aussi permettre d'engranger des progrès, de faire des économies et de renforcer l'accessibilité des citoyens à l'information électorale.

Je n'en partage pas moins le point de vue que vous avez exprimé : cela ne peut pas se faire de façon brutale, sans concertation avec les formations politiques concernées qui concourent au scrutin ni avec les maires eux-mêmes. La connexion à internet reste difficile en certains endroits de notre pays. En outre, quand bien même les réseaux numériques sont présents, certains de nos concitoyens n'y ont pas accès. Il nous faut donc définir les conditions dans lesquelles la dématérialisation n'obère pas l'accès de tous à l'information électorale.

À l'occasion des élections départementales, nous avons lancé, dans cinq départements, une expérimentation qui s'est révélée assez concluante. Il s'agissait de permettre un accès numérique à la propagande électorale en même temps qu'un accès sur papier, et de sensibiliser les citoyens à la nécessité de préférer le numérique au papier. Si vous en êtes d'accord, je propose un travail partenarial entre la commission des lois et le Gouvernement, qui permette de tirer tous les enseignements de cette expérimentation et de déterminer les conditions et le calendrier de son éventuelle extension. Il nous faut notamment réfléchir à l'implication des associations d'élus dans cette réforme afin qu'elle soit la plus consensuelle possible. Des propositions de loi sont à l'étude. Qui dit proposition de loi dit étude d'impact et nécessité d'une réflexion commune. Il y a donc matière à faire, vite, bien et ensemble. En tout cas, ma position est fort claire : je suis très favorable à cette évolution.

J'en viens à votre question non intéressée et par ailleurs tout à fait légitime, monsieur Coronado, sur les difficultés spécifiques rencontrées lors des campagnes et des élections à l'étranger. Selon vous, ces difficultés sont de trois ordres. Premièrement, s'agissant des modalités de paiement à l'étranger, il vous paraît nécessaire de renforcer les pouvoirs des mandataires délégués, ce qui permettrait de limiter les rejets de comptes de campagne lorsque des dépenses sont payées directement par les candidats eux-mêmes. Deuxièmement, vous souhaitez élargir la faculté d'ouvrir des comptes bancaires à l'étranger, laquelle est aujourd'hui très limitée et se heurte à de nombreuses difficultés pratiques. Troisièmement, pour convertir en euros les dépenses réglées en monnaie locale, il n'est pas possible, d'après vous, de continuer à appliquer le « taux de chancellerie » en vigueur un an avant le scrutin.

Je souhaite vous faire part de deux réflexions. D'une part, lors des élections législatives de 2012, les décisions de la CNCCFP relatives aux candidats dans les circonscriptions des Français de l'étranger se sont distinguées par une proportion d'approbation pure et simple et d'approbation après réformation nettement inférieure à celle qui a été constatée pour l'élection des autres députés de France. Je propose donc que nous soyons prudents avant d'envisager de grandes évolutions.

D'autre part, le financement des campagnes pour l'élection des députés des Français de l'étranger fait déjà l'objet, je le rappelle, de règles très spécifiques, formulées dans les articles L. 330-6-1 et suivants du code électoral, qui prennent en compte la situation particulière des candidats. Ainsi, les modalités de financement diffèrent selon le pays considéré : il y a les pays dans lesquels la monnaie est convertible ; les pays dans lesquels le mandataire délégué peut payer certaines dépenses qui lui sont remboursées par le mandataire, sans pour autant être autorisé à ouvrir un compte spécial ; les autres pays, dans lesquels le mandataire délégué peut ouvrir un compte spécial. Je conviens que ces dispositions sont complexes à mettre en oeuvre pour les candidats, particulièrement pour ceux qui se présentent dans des circonscriptions qui couvrent plusieurs pays.

Je propose d'engager une réflexion. Il s'agirait d'assouplir le dispositif pour les candidats en matière de paiement des dépenses ou de perception des ressources, tout en maintenant un contrôle efficient des comptes par la CNCCFP. Plusieurs solutions peuvent être envisagées dans ce cadre, quel que soit le pays considéré : permettre au mandataire délégué d'ouvrir un compte bancaire spécial ; élargir la liste des dépenses pouvant être payées par les mandataires délégués ; permettre au mandataire délégué d'utiliser la carte bancaire du mandataire liée au compte du candidat. Je souhaite que ces solutions fassent l'objet d'une expertise technique approfondie et que soit mis en place, à cette fin, un groupe de travail qui associerait le ministère des affaires étrangères, celui de l'intérieur, celui des finances et des comptes publics, la CNCCFP, la Banque de France, l'ordre des experts-comptables et des parlementaires concernés.