Intervention de Rémy Rioux

Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, merci pour votre accueil. Pour laisser du temps à la discussion, je vais essayer de ne pas être trop long, quitte à être un peu schématique. Je suis très heureux et honoré d'être devant vous. Le Parlement va évidemment jouer un rôle essentiel dans cette réforme. Il s'est déjà prononcé par la loi du 7 juillet 2014 qui fixe le cadre de cette réforme. Comme vous l'avez peut-être lu, l'idée est de revenir devant vous avec un texte de loi – qui n'est pas encore prêt – afin de légitimer, préciser, mettre en oeuvre cette réforme.

Ainsi que vous l'avez mentionné, l'Assemblée nationale est représentée dans les deux institutions : à la commission de surveillance de la CDC, qui étudie cette réforme et qui est présidée par M. Henri Emmanuelli, siègent M. Marc Goua et Mme Arlette Grosskost ; au conseil d'administration de l'AFD, devant lequel je suis intervenu, siègent M. Michel Destot, M. Stéphane Demilly, Mme Cécile Duflot et M. Jean-Marie Tetard. Ces parlementaires seront appelés à intervenir et à se prononcer sur ce rapprochement. Je me tiens bien sûr à leur disposition, dans tout format utile, pour échanger sur ce point. Je serai d'ailleurs auditionné demain par la commission de surveillance de la CDC après l'avoir été par le Sénat la semaine dernière. Je suis à votre entière disposition.

S'agissant du cadre politique dans lequel la mission de préfiguration a travaillé, je précise que mon rapport ne porte pas sur la politique de développement – dont les objectifs ont déjà été fixés par le législateur – mais, plus modestement, il tend à définir ce que l'AFD et la CDC sont capables de faire ensemble et sous quelle forme, au service de cette politique. Ceci explique que j'ai peu développé la question des secteurs sociaux, ce qui ne signifie pas que notre politique de développement doit être uniquement tournée vers les infrastructures ou la lutte contre le changement climatique. J'ai d'abord cherché à repérer les domaines où existent des synergies possibles, ce qui ne veut pas dire que l'AFD ne doit pas continuer à faire de la santé et de l'éducation.

Ce rapport a l'ambition d'essayer de construire un instrument bilatéral plus fort, plus puissant, plus visible et plus partenarial. Il répond ainsi, je l'espère, à une préoccupation souvent exprimée par la représentation nationale. Dans diverses fonctions précédentes, j'ai eu l'occasion de discuter avec certains d'entre vous de la nécessité de redonner de la puissance à notre instrument bilatéral, afin de renforcer notre politique de développement au plan international. Je suis passé par plusieurs des maisons qui s'intéressent à ce sujet : au ministère de l'intérieur, au Trésor où j'ai bien connu l'AFD, à l'Agence des participations de l'État, à la direction du cabinet du ministre de l'économie et des finances, et désormais au ministère des affaires étrangères. Je vois vraiment tout l'intérêt d'avoir une institution où toutes les forces qui peuvent contribuer à la politique de développement se retrouvent, se rassemblent et lancent plus d'actions. Fragile à bien des égards, la politique de développement a vraiment besoin du soutien de tous. Celui du groupe CDC peut constituer un renfort très précieux ; il peut même changer un peu l'orientation et la nature de cette politique, et la perception qu'en ont nos partenaires. Il faut ajouter les forces, sans perdre bien sûr le soutien de l'État.

Le rapport passe en revue les trois raisons de fond, politiques, qui justifient cette réforme au moment où elle intervient. Ne nions pas sa dimension conjoncturelle et financière : elle n'aurait sans doute pas vu le jour sans la proximité de la Conférence de Paris sur le climat. Pour entraîner tous nos partenaires et obtenir un accord, le Président de la République a fait une annonce financière qui a rencontré une préoccupation plus profonde : constatant que notre politique de développement s'est érodée depuis une quinzaine d'années, le Parlement et la société civile ont exprimé leur souhait de la voir dotée de moyens supplémentaires, que ce soit pour des financements ou des dons. La réforme constitue une réponse à cet appel.

Comme sa directrice générale vous l'a expliqué la semaine dernière, les financements annuels de l'AFD devraient passer de 8,5 milliards d'euros à plus de 12 milliards d'euros en 2020. Dans le monde des institutions de développement, l'AFD ferait ainsi jeu égal avec la Banque asiatique de développement (BAD), elle dépasserait son homologue allemande et même la Banque européenne d'investissement (BEI) si l'on ne retient que les mandats extérieurs à l'Europe de cette dernière, elle représenterait environ deux fois la Banque africaine de développement (BAD).

Conformément à l'annonce du Président de la République, l'enveloppe des dons devrait quant à elle augmenter de près de 400 millions d'euros à horizon 2020 et vous aurez à débattre de son affectation : aide bilatérale ou aide multilatérale, en particulier ? L'AFD et la CDC devront faire leurs preuves pour capter et gérer le maximum de cette enveloppe. Certes, l'aide au développement ne représentera pas encore 0,7 % du revenu national brut (RNB) comme en Grande-Bretagne, mais l'inflexion est notable. À noter un autre effet budgétaire qui n'est pas explicite : la bonification des prêts progressera au fur et à mesure que l'activité de l'AFD augmentera, d'ici à 2020.

La réforme s'explique également par une deuxième raison, plus structurelle : le nouveau cadre du développement décidé à New York par la communauté internationale, fixe le même agenda – le développement durable – aux pays développés comme aux pays en développement, et qui rejoint les préoccupations de la Conférence de Paris sur le climat. L'ensemble des pays du monde ont désormais un cadre, un engagement et dix-sept objectifs identiques, même si les moyens diffèrent et si les plus vulnérables bénéficieront d'appuis. Dans ce contexte, il est intéressant d'avoir un outil de développement qui serve à la fois pour son propre pays et pour ses partenaires.

Troisième raison : de plus en plus de pays se dotent d'institutions de ce type, c'est-à-dire de grandes banques publiques ou de pôles financiers publics qui peuvent financer leur propre économie et disposent de moyens d'action extérieure – appui au commerce extérieur ou aide au développement. Le rapport comporte une annexe sur les comparaisons internationales. Nous sommes allés en Allemagne voir comment fonctionne la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), l'institution la plus ancienne dans le domaine. Nous sommes aussi allés à Rome où Matteo Renzi a fait aboutir la réforme législative qui réorganise l'aide au développement italienne et donne à la Cassa depositi et prestiti (CDP) la capacité de faire des financements internationaux. Nombre de pays émergents – Afrique du Sud, Brésil, Chine, etc. – se sont aussi dotés de grandes banques publiques qui se déploient sur le plan domestique et à l'international.

Dans la deuxième partie du rapport de préfiguration, j'ai essayé de dessiner le projet que les deux institutions pourraient bâtir ensemble. Pierre-René Lemas, le directeur général de la CDC, présente la stratégie du groupe Caisse des dépôts autour de quatre transitions – écologique et énergétique, territoriale, numérique, démographique – dont la cohérence est évidente avec les actions de l'AFD. Dans le cadre d'une stratégie commune, un volet international de solidarité pourrait venir s'ajouter de façon extrêmement naturelle, et les deux institutions pourraient développer des outils et échanger des expertises pour le plus grand intérêt de nos partenaires.

L'horizon géographique dont vous avez parlé, Madame la Présidente, peut aussi s'envisager de façon renouvelée. Pour ma part, je n'ai aucun doute sur la priorité africaine et la nécessité de concentrer les moyens budgétaires sur ce continent auquel je m'intéresse depuis quinze ans. Mais la logique de partenariats différenciés, qui est au coeur de notre politique de développement et figure dans la loi de juillet 2014, ne nous interdit pas d'avoir des instruments plus proches de nos intérêts dans de nombreuses autres zones géographiques. Compte tenu du fait que ses filiales interviennent désormais dans les pays intermédiaires ou émergents, la CDC a une zone de contact de plus en plus large avec l'AFD, ce qui justifie des actions communes.

Outre cette volonté de bâtir une stratégie unique, le rapprochement se justifie par des logiques de métiers. Il y a dans le groupe CDC des expertises qui seront très utiles à notre politique de développement et qui sont peu mobilisées actuellement par nos instruments d'assistance technique et d'expertise. On ne va pas suffisamment chercher les experts de la CDC, et c'est dommage. Inversement, l'AFD dispose de compétences qui peuvent intéresser le groupe CDC. Dans l'intérêt des deux maisons, on peut essayer d'imaginer des logiques de viviers d'experts, d'échanges d'expériences nationales et internationales, de mobilité des personnels. Dans mon rapport, j'ai cité quelques domaines : le climat et l'énergie évidemment, le développement urbain, l'aménagement du territoire, ou encore les questions de protection sociale. Tous ces pays émergents sont en train de bâtir des systèmes de protection sociale voire des institutions comparables à notre caisse des dépôts, afin d'orienter l'épargne qui est en train de s'accumuler chez eux vers des investissements de long terme et des systèmes de protection sociale. Le nouveau groupe que nous imaginons sera capable d'exporter l'expérience française de façon beaucoup plus dynamique qu'on ne le fait à présent.

La diplomatie économique, sujet qui m'est cher compte tenu de mes fonctions actuelles, et toutes les questions sur l'aide, qui sont souvent débattues dans votre assemblée, peuvent également se penser d'une façon nouvelle aux bornes des deux institutions. Nous sommes certainement capables de mobiliser les instruments existant, notamment Bpifrance et Proparco, de manière plus intelligente et collective, pour le plus grand intérêt des entreprises, notamment des entreprises de taille intermédiaire (ETI), qui cherchent à s'implanter sur les marchés internationaux. Nous pouvons le faire sans pour autant revenir sur la mission de développement qui suppose d'apporter le meilleur service au meilleur prix dans les pays d'intervention.

Autre sujet d'importance : les outre-mer, seule zone où les deux institutions interviennent aujourd'hui concomitamment ; l'AFD est l'acteur historiquement le plus présent dans ces territoires, tandis que le groupe CDC monte en puissance et y intervient via la direction des fonds d'épargne et sa filiale Bpifrance. Dans ce domaine, il est envisageable de réorganiser les différents guichets, afin d'apporter plus de financements et un service plus dynamique aux économies ultramarines. Dans le rapport, je préconise la réorganisation en deux guichets, l'un public et l'autre privé, afin de mieux répondre aux attentes de ces territoires.

Enfin, je pense qu'il y a un beau projet à monter dans le domaine « formation, recherche et innovation ». Le groupe CDC n'a pas d'outil de formation ; ses capacités de recherche se sont un peu réduites depuis la cession d'Ixis. En revanche, la recherche représente une part importante de l'activité de l'AFD qui dispose notamment d'un centre de formation à Marseille, le Centre d'études financières, économiques et bancaires (CEFEB). Je suis sûr qu'il est possible de bâtir, autour des objectifs de développement durable qui sont les mêmes pour les deux maisons, un projet qui aurait beaucoup d'allure, de force et d'effet d'entraînement sur nos partenaires. Il revient aux deux maisons de bâtir le projet ensemble.

Nous avons ensuite tenté de répondre à la troisième question qui nous était posée : quelle forme pourrait prendre ce rapprochement ? Nous avons étudié quatre scénarios allant d'une intégration très peu poussée – création d'un simple fonds pour le climat – jusqu'à une forme très intégrée – la création d'une section au sein de l'établissement public CDC, solution pour laquelle la commission de surveillance de la Caisse a exprimé son intérêt. Un troisième modèle – création d'une filiale sur le modèle de Bpifrance – ne recueillait pas les suffrages de la CDC.

Nous avons donc cheminé tous ensemble depuis quelques mois, et il vous est finalement proposé une quatrième solution, qui suppose l'intervention du législateur. Comme vous l'avez indiqué, madame la présidente, l'idée est de permettre à l'AFD de conserver sa personnalité morale et son statut d'établissement public tout en bénéficiant de la proximité avec la CDC. L'AFD est, depuis la réforme de 1998, le lieu où s'accumule l'expérience du développement, la connaissance des pays du sud, des compétences qu'il faut préserver. L'État continue par ailleurs à transférer à l'AFD des compétences dans ces domaines, notamment en matière de gouvernance.

Le choix a donc été fait de garder cet instrument, de l'insérer dans le groupe CDC et de le restructurer très puissamment sur le plan financier puisqu'il est question de doubler ses fonds propres dès cette année et de poursuivre le mouvement en fixant une politique de distribution plus raisonnable que celle qui a été adoptée depuis quelques années, afin de parvenir à un quadruplement des fonds propres dans l'horizon des objectifs du développement durable. Il s'agit de construire un instrument puissant, qui a passé le stress test de la Banque centrale européenne (BCE), doté de fonds propres très considérablement renforcés lui permettant de porter les volumes de financement annoncés par le Président de la République.

L'idée est aussi de modifier son statut prudentiel afin d'en faire une société de financement – statut créé dans la loi bancaire – pour qu'elle ne soit plus une banque, un établissement de crédit. L'AFD, qui a dépassé le seuil des 30 milliards d'euros déclenchant une supervision de la BCE, pourrait revenir alors dans un cadre de supervision nationale.

Nous mettons ainsi l'objet en état de supporter ses engagements, montrant au passage à la CDC que la structure est financièrement saine et qu'il ne s'agit pas d'une opération de sauvetage. Il est très important d'aller chercher la CDC pour de bonnes raisons : créer des synergies et renforcer les interventions, en créant des liens entre les deux entités.

Plusieurs mesures proposées visent à créer un fort lien de gouvernance, notamment par la nomination d'administrateurs représentant la Caisse au conseil d'administration de l'AFD. Je propose aussi que le directeur général de la CDC préside le conseil d'administration de l'AFD, car il est le seul capable d'établir des connexions avec le reste de sa maison et d'en tirer des conséquences opérationnelles. Le directeur général de l'Agence serait nommé après avis du directeur général de la Caisse. Enfin, si la CDC le souhaite, le directeur général de l'AFD pourrait avoir également une responsabilité au sein du groupe CDC afin qu'il soit jugé non seulement sur sa capacité à gérer l'Agence et à la faire prospérer mais aussi sur son aptitude à l'intégrer harmonieusement et efficacement dans le groupe CDC. Toute cette dimension délicate concernant la gouvernance du nouveau groupe doit évidemment être discutée et soumise à votre approbation, compte tenu du statut de la CDC.

Les deux entités doivent aussi développer des liens financiers, sans faire courir évidemment le moindre risque à la CDC, compte tenu du montant et de la nature des sommes qu'elle gère. Il faut donc garantir l'étanchéité financière de l'AFD dans le groupe CDC. Cependant, dans le même temps, il est utile de développer des outils financiers communs. Le Président de la République a fait état d'une somme de 500 millions d'euros qui pourrait donner un premier élan à ce partenariat, reste à définir sous quelle forme elle pourrait être utilisée. Proparco, filiale de l'AFD dédiée au financement du secteur privé dans les zones d'intervention de l'Agence, peut apparaître comme un canal assez naturel. Il s'agirait de renforcer Proparco qui opère dans un domaine où la CDC possède de grandes compétences. Cette dernière pourrait en particulier apporter son expérience de l'investissement en fonds propres, domaine où l'AFD – qui fait essentiellement des dons et des prêts – est aujourd'hui peu présente. En la matière, il existe une grande complémentarité. Si Proparco peut être un canal prioritaire, on peut aussi imaginer une gouvernance partagée de fonds qui seraient confiés à l'AFD pour intervenir, par exemple, dans le montage de financement d'infrastructures en Afrique. L'électrification de l'Afrique, dont on a beaucoup parlé l'année dernière, pourrait être une voie prioritaire de ce partenariat.

Venons-en aux synergies. Je souhaiterais que le législateur donne un mandat clair pour que soient réalisées certaines synergies entre les deux établissements. L'idée est d'avoir un vrai réseau qui fonctionne de façon fluide à l'étranger, en outre-mer et en métropole. Je rêve que l'AFD puisse réponde qu'elle va étudier le dossier de toute entreprise qui s'adresse à elle dans un pays étranger, quitte à aller chercher la réponse au-delà de son périmètre habituel, dans ce grand groupe public. De la même manière, je rêve que les directeurs territoriaux de la CDC aillent voir les présidents de région, les maires des grandes métropoles, les chefs de grandes entreprises locales pour leur parler de développement international, et que des projets arrivent ensuite à l'AFD, charge à elle de les transformer ensuite en actions concrètes à l'étranger. À l'inverse, le réseau de l'AFD pourrait capter les expériences qui sont en cours dans des pays émergents ou en développement et les ramener en France.

À ces synergies de réseau et de métiers, il faut ajouter des synergies de coûts. L'AFD va beaucoup grossir ; le scénario dessine un développement considérable qui sera impossible à réaliser si la structure reste telle qu'elle est. Il faut donc envisager des recrutements, mais aussi des mutualisations avec la CDC, afin de renforcer la robustesse des procédures et assurer le développement dans les meilleures conditions. Ces mutualisations ne s'inscrivent pas dans une logique de restructuration à la baisse ; il s'agit d'accompagner la croissance de l'AFD, qui me semble une partie intégrante et positive du projet qui vous est présenté.

S'agissant du cadre social, on peut noter que le rapprochement s'effectue dans une certaine simplicité d'exécution puisque l'AFD conserve son statut d'établissement public. Nul besoin donc de redéfinir le cadre social des personnels de l'Agence, même s'il faut introduire une dynamique et prévoir des possibilités de mobilité à l'intérieur du groupe CDC. à les personnels de l'AFD ont rejoint l'Agence par conviction et c'est une grande force. Mais ces personnels peuvent avoir intérêt à exercer le même métier ou un autre en France, au sein du groupe CDC, puis à revenir. Réciproquement, nombre de cadres de la CDC seront certainement très intéressés par une expérience à l'étranger dans les agences de l'AFD. Il faut agir ici de façon très volontariste et les débats parlementaires seront très précieux ensuite, au moment de la mise en oeuvre de la réforme. Je pense qu'il faut insister fortement sur la mobilité : elle est attendue dans les deux maisons par des personnels qui, dans ce schéma, sont rassurés sur leur avenir. Il n'y a rien à perdre dans un rapprochement de ce type.

Pour conclure, je vais dire juste un mot des réactions publiques qui ont accueilli la sortie de ce rapport, il y a deux semaines, et, surtout, les propos du Président de la République. Le syndicat majoritaire de l'AFD s'est montré très favorable au projet. Roland Ries, le président de l'association Cités unies France (CUF) – qui représente l'action internationale des collectivités locales – a également marqué son intérêt pour le projet. Grâce au renfort de la CDC, les actions internationales des collectivités locales bénéficieront d'un appui accru et renouvelé. C'est une dimension très importante de la réforme. Le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) a pris position favorablement, de même que la Coordination SUD (Solidarité urgence développement). J'ai eu un très intéressant échange avec les syndicats de la CDC au sein du Comité mixte d'information et de concertation (CMIC) – mais je ne crois pas qu'ils aient pris position de manière officielle pour l'heure.