Intervention de Christine Pires Beaune

La moitié des 36 000 communes françaises comptent moins de 500 habitants et 86 % d'entre elles moins de 2 000 habitants. Lors des dernières élections municipales, au mois de mars 2014, 64 communes n'ont pas participé au premier tour du scrutin faute de candidats.

Les pouvoirs publics ont tenté à diverses reprises de remédier à cet émiettement communal par le regroupement des communes, afin de constituer des collectivités mieux armées pour exercer leurs compétences. La loi dite « Marcellin » du 16 juillet 1971 a ainsi mis en place le régime des fusions de communes. Elle prévoyait notamment la possibilité de créer, au sein de la commune fusionnée, des communes associées, reprenant le périmètre et le nom des anciennes communes « historiques ». 943 communes ont été créées dans le cadre de ce dispositif, pour l'essentiel dans les années qui ont suivi la publication de cette loi.

Tirant les leçons du bilan mitigé de la loi Marcellin, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a mis en place un nouveau régime, celui de la commune nouvelle, remplaçant plusieurs anciennes communes sur le fondement d'un consensus local, exprimé par les conseils municipaux ou par une consultation référendaire. En outre, le législateur a prévu la faculté pour l'ensemble des communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de se transformer en commune nouvelle.

Dans le même esprit, le statut des communes nouvelles a été assoupli par la loi du 16 mars 2015 pour faciliter la transition entre les communes préexistantes – qui peuvent subsister sous forme de communes déléguées – et la commune nouvelle issue de leur regroupement.

Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, et sans qu'aucune contrainte n'existe, une dynamique s'est enclenchée, puisque près de 15 000 élus locaux ont décidé de regrouper leurs communes pour leur redonner de la force et de la vie. Dans ce cadre, 1 092 communes forment désormais 317 communes nouvelles. Le nombre de collectivités municipales est ainsi passé sous le seuil symbolique de 36 000 pour la première fois en France.

Ces 317 communes nouvelles regroupent 1,1 million d'habitants, soit 3 500 habitants en moyenne. Compte tenu de la souplesse de la loi, ces communes sont uniques en termes de périmètre, d'organisation budgétaire ou de représentation des élus.

Cependant, il existe aujourd'hui des incertitudes sur le devenir des communes associées, encore régies par la loi Marcellin, en cas de création d'une commune nouvelle. En effet, l'article 25 de la loi du 16 décembre 2010 a laissé la possibilité aux communes qui ont fusionné avant la publication de la loi de demeurer régies par les dispositions de celle du 16 juillet 1971. Au 1er janvier 2016, il demeurait 745 communes « Marcellin », dont 343 résultaient de fusions simples et 402 de fusions d'association. Ces dernières totalisent 619 communes associées, qui font l'objet de cette proposition de loi.

Que deviennent ces communes associées au moment de la création ou de l'extension d'une commune nouvelle ?

La direction générale des collectivités locale (DGCL) considère que la création d'une commune nouvelle entraîne de plein droit la disparition des communes associées, sans qu'il soit nécessaire de prononcer leur dissolution ; l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) ne partage pas cette analyse et considère qu'il est possible de transformer les communes associées en communes déléguées, par délibération expresse du conseil municipal, afin qu'elles puissent se maintenir dans la future commune nouvelle.

C'est pourquoi la présente proposition de loi permet de maintenir des communes associées sous forme de communes déléguées. Elle procède également à quelques ajustements, rendus nécessaires par la création, par la loi du 16 mars 2015, de deux périodes transitoires.

Durant la première phase de la période transitoire, c'est-à-dire jusqu'aux premières élections municipales de la commune nouvelle, le conseil municipal est composé de l'ensemble des conseillers municipaux des anciennes communes ; au cours de la seconde phase, qui court entre les premières et les deuxièmes élections municipales de la commune nouvelle, le conseil municipal compte un nombre de membres égal à celui prévu pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure.

Plusieurs articles additionnels résultent d'amendements adoptés par le Sénat. L'article 1er bis de la proposition de loi permet aux communes nouvelles de plus de 1 000 habitants, mais composées uniquement de communes « historiques » de moins de 1 000 habitants, de désigner leurs adjoints au scrutin uninominal – et non par scrutin de liste respectant la parité – pendant la première phase de la période transitoire.

L'article 1er ter fixe des règles spécifiques pour l'ordre du tableau des conseils municipaux pendant la même période transitoire ; les articles 1er quater et 1er quinquies traitent du montant des indemnités des maires délégués et du pourvoi d'un siège vacant de conseiller communautaire d'un EPCI auquel la commune nouvelle appartient pendant cette période.

Enfin, l'article 2 précise les règles de détermination du nombre de délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales durant les deux phases transitoires de création d'une commune nouvelle.

Je souhaite compléter ces dispositions afin de mieux prendre en compte, au sein du futur EPCI issu des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale et durant la période transitoire, les communes déléguées pour qu'elles ne soient pas dissuadées de créer une commune nouvelle. Afin de ne pas pénaliser les communes qui créent une commune nouvelle au moment de la fusion de l'EPCI auquel elle est rattachée avec un autre EPCI ou en cas d'extension du périmètre d'un EPCI à cette commune nouvelle, je propose que les communes déléguées conservent le même nombre de représentants au sein du conseil communautaire pendant la période transitoire. De même, en cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même syndicat de communes, il serait opportun que les communes déléguées conservent le même nombre de représentants au sein du comité syndical pendant la période transitoire.

J'ai déposé deux autres amendements, de nature technique. Le premier concerne le délai de rattachement d'une commune nouvelle à un EPCI. Lorsque des communes construisent un projet de commune nouvelle, elles savent à quel EPCI cette commune nouvelle sera rattachée ; je propose donc que les conseils municipaux des communes fondatrices puissent choisir l'EPCI de rattachement au moment de sa création, sans attendre le délai d'un mois prévu par l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales. Le second amendement prévoit les modalités d'harmonisation de la redevance pour enlèvement des ordures ménagères en cas de création d'une commune nouvelle : à défaut d'harmonisation dès la première année, le régime applicable sur le territoire des communes est maintenu pour une durée maximum de cinq années.

Pour conclure, je voudrais rappeler l'impact positif de la création de la commune nouvelle pour les communes fondatrices. À titre d'exemple, la commune nouvelle de Chambaron-sur-Morge, dans le Puy-de-Dôme, mise en place par les communes de la Moutade et de Cellule au 1er janvier 2016, a voté cette année un budget en augmentation de 50 000 euros sans hausse des impôts locaux, alors qu'un accroissement de 10 % des impôts dans chacune des communes « historiques » aurait été nécessaire sans la commune nouvelle. En outre, 15 000 euros ont été économisés en matière d'assurances et d'abonnements. De même, cette création de commune nouvelle a permis de mettre en place un meilleur régime indemnitaire pour les agents municipaux des deux communes et des horaires d'ouverture des services de la mairie élargis. L'impact de la commune nouvelle s'avère également très positif en matière d'investissement dans ces communes.

Le statut de la commune nouvelle constitue une réponse adaptée à l'émiettement communal, en mutualisant les moyens et les institutions, tout en permettant de maintenir l'identité de chaque commune. Cette proposition de loi clarifie la situation des communes associées – dites « Marcellin » – et facilite la transition, ce qui incitera beaucoup de communes à oser créer des communes nouvelles.