Nous examinons aujourd'hui une proposition de loi, adoptée par le Sénat, tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle.

La moitié des 36 000 communes françaises comptent moins de 500 habitants et 86 % d'entre elles moins de 2 000 habitants. Lors des dernières élections municipales, au mois de mars 2014, 64 communes n'ont pas participé au premier tour du scrutin faute de candidats.

Les pouvoirs publics ont tenté à diverses reprises de remédier à cet émiettement communal par le regroupement des communes, afin de constituer des collectivités mieux armées pour exercer leurs compétences. La loi dite « Marcellin » du 16 juillet 1971 a ainsi mis en place le régime des fusions de communes. Elle prévoyait notamment la possibilité de créer, au sein de la commune fusionnée, des communes associées, reprenant le périmètre et le nom des anciennes communes « historiques ». 943 communes ont été créées dans le cadre de ce dispositif, pour l'essentiel dans les années qui ont suivi la publication de cette loi.

Tirant les leçons du bilan mitigé de la loi Marcellin, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a mis en place un nouveau régime, celui de la commune nouvelle, remplaçant plusieurs anciennes communes sur le fondement d'un consensus local, exprimé par les conseils municipaux ou par une consultation référendaire. En outre, le législateur a prévu la faculté pour l'ensemble des communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de se transformer en commune nouvelle.

Dans le même esprit, le statut des communes nouvelles a été assoupli par la loi du 16 mars 2015 pour faciliter la transition entre les communes préexistantes – qui peuvent subsister sous forme de communes déléguées – et la commune nouvelle issue de leur regroupement.

Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, et sans qu'aucune contrainte n'existe, une dynamique s'est enclenchée, puisque près de 15 000 élus locaux ont décidé de regrouper leurs communes pour leur redonner de la force et de la vie. Dans ce cadre, 1 092 communes forment désormais 317 communes nouvelles. Le nombre de collectivités municipales est ainsi passé sous le seuil symbolique de 36 000 pour la première fois en France.

Ces 317 communes nouvelles regroupent 1,1 million d'habitants, soit 3 500 habitants en moyenne. Compte tenu de la souplesse de la loi, ces communes sont uniques en termes de périmètre, d'organisation budgétaire ou de représentation des élus.

Cependant, il existe aujourd'hui des incertitudes sur le devenir des communes associées, encore régies par la loi Marcellin, en cas de création d'une commune nouvelle. En effet, l'article 25 de la loi du 16 décembre 2010 a laissé la possibilité aux communes qui ont fusionné avant la publication de la loi de demeurer régies par les dispositions de celle du 16 juillet 1971. Au 1er janvier 2016, il demeurait 745 communes « Marcellin », dont 343 résultaient de fusions simples et 402 de fusions d'association. Ces dernières totalisent 619 communes associées, qui font l'objet de cette proposition de loi.

Que deviennent ces communes associées au moment de la création ou de l'extension d'une commune nouvelle ?

La direction générale des collectivités locale (DGCL) considère que la création d'une commune nouvelle entraîne de plein droit la disparition des communes associées, sans qu'il soit nécessaire de prononcer leur dissolution ; l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) ne partage pas cette analyse et considère qu'il est possible de transformer les communes associées en communes déléguées, par délibération expresse du conseil municipal, afin qu'elles puissent se maintenir dans la future commune nouvelle.

C'est pourquoi la présente proposition de loi permet de maintenir des communes associées sous forme de communes déléguées. Elle procède également à quelques ajustements, rendus nécessaires par la création, par la loi du 16 mars 2015, de deux périodes transitoires.

Durant la première phase de la période transitoire, c'est-à-dire jusqu'aux premières élections municipales de la commune nouvelle, le conseil municipal est composé de l'ensemble des conseillers municipaux des anciennes communes ; au cours de la seconde phase, qui court entre les premières et les deuxièmes élections municipales de la commune nouvelle, le conseil municipal compte un nombre de membres égal à celui prévu pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure.

Plusieurs articles additionnels résultent d'amendements adoptés par le Sénat. L'article 1er bis de la proposition de loi permet aux communes nouvelles de plus de 1 000 habitants, mais composées uniquement de communes « historiques » de moins de 1 000 habitants, de désigner leurs adjoints au scrutin uninominal – et non par scrutin de liste respectant la parité – pendant la première phase de la période transitoire.

L'article 1er ter fixe des règles spécifiques pour l'ordre du tableau des conseils municipaux pendant la même période transitoire ; les articles 1er quater et 1er quinquies traitent du montant des indemnités des maires délégués et du pourvoi d'un siège vacant de conseiller communautaire d'un EPCI auquel la commune nouvelle appartient pendant cette période.

Enfin, l'article 2 précise les règles de détermination du nombre de délégués des conseils municipaux pour les élections sénatoriales durant les deux phases transitoires de création d'une commune nouvelle.

Je souhaite compléter ces dispositions afin de mieux prendre en compte, au sein du futur EPCI issu des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale et durant la période transitoire, les communes déléguées pour qu'elles ne soient pas dissuadées de créer une commune nouvelle. Afin de ne pas pénaliser les communes qui créent une commune nouvelle au moment de la fusion de l'EPCI auquel elle est rattachée avec un autre EPCI ou en cas d'extension du périmètre d'un EPCI à cette commune nouvelle, je propose que les communes déléguées conservent le même nombre de représentants au sein du conseil communautaire pendant la période transitoire. De même, en cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même syndicat de communes, il serait opportun que les communes déléguées conservent le même nombre de représentants au sein du comité syndical pendant la période transitoire.

J'ai déposé deux autres amendements, de nature technique. Le premier concerne le délai de rattachement d'une commune nouvelle à un EPCI. Lorsque des communes construisent un projet de commune nouvelle, elles savent à quel EPCI cette commune nouvelle sera rattachée ; je propose donc que les conseils municipaux des communes fondatrices puissent choisir l'EPCI de rattachement au moment de sa création, sans attendre le délai d'un mois prévu par l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales. Le second amendement prévoit les modalités d'harmonisation de la redevance pour enlèvement des ordures ménagères en cas de création d'une commune nouvelle : à défaut d'harmonisation dès la première année, le régime applicable sur le territoire des communes est maintenu pour une durée maximum de cinq années.

Pour conclure, je voudrais rappeler l'impact positif de la création de la commune nouvelle pour les communes fondatrices. À titre d'exemple, la commune nouvelle de Chambaron-sur-Morge, dans le Puy-de-Dôme, mise en place par les communes de la Moutade et de Cellule au 1er janvier 2016, a voté cette année un budget en augmentation de 50 000 euros sans hausse des impôts locaux, alors qu'un accroissement de 10 % des impôts dans chacune des communes « historiques » aurait été nécessaire sans la commune nouvelle. En outre, 15 000 euros ont été économisés en matière d'assurances et d'abonnements. De même, cette création de commune nouvelle a permis de mettre en place un meilleur régime indemnitaire pour les agents municipaux des deux communes et des horaires d'ouverture des services de la mairie élargis. L'impact de la commune nouvelle s'avère également très positif en matière d'investissement dans ces communes.

Le statut de la commune nouvelle constitue une réponse adaptée à l'émiettement communal, en mutualisant les moyens et les institutions, tout en permettant de maintenir l'identité de chaque commune. Cette proposition de loi clarifie la situation des communes associées – dites « Marcellin » – et facilite la transition, ce qui incitera beaucoup de communes à oser créer des communes nouvelles.

Je fais partie des parlementaires qui ont beaucoup milité pour l'instauration des communes nouvelles et qui soutiennent les améliorations de son régime législatif ; j'ai d'ailleurs participé à une quarantaine de réunions dans ma circonscription pour impulser la création de six communes nouvelles.

Madame la rapporteure, que se passe-t-il lorsque la commune nouvelle est déjà créée ? Dans ma circonscription, Blaise est devenue une commune associée de celle de Vouziers, celle-ci devenant une commune nouvelle le 1er juin prochain, soit avant la promulgation de la loi. Le conseil municipal de la commune nouvelle pourra-t-il prendre une délibération visant à demander le rétablissement de la commune de Blaise comme commune déléguée ?

Le conseil de la commune nouvelle choisit, dans les trente jours suivant sa création, son EPCI de rattachement. Je soutiens votre démarche ouvrant la faculté d'avancer ce choix au jour de la création de la commune nouvelle, mais subsiste le problème posé par le pouvoir du préfet de s'opposer au rattachement. Cette menace peut freiner la création d'une commune nouvelle, car le choix de son rattachement à un EPCI s'avère essentiel. Comptez-vous modifier ce dispositif ?

Madame la rapporteure, je me félicite de ce texte qui arrive au bon moment, puisque de nombreuses interrogations se font jour sur l'avenir des communes déléguées et sur le maintien des communes associées. Dans le département de la Manche, en pointe en la matière, des blocages étaient apparus car les textes n'avaient pas évolué.

Je soutiens également votre amendement, le CL3, visant à assurer une meilleure représentation des anciennes communes déléguées au sein d'EPCI fusionnés.

Il me semble donc que nous pourrons obtenir un consensus sur ce texte sans difficulté majeure. Je m'en réjouis, dans l'intérêt de nos collectivités, car les communes se développeront dans l'unité et non dans la dispersion.

Je salue le succès de la loi portant possibilité de créer des communes nouvelles, qui, rapportée par Mme Christine Pires Beaune, avait été initiée par elle-même et par M. Jacques Pélissard.

Pour la première fois, le nombre de communes françaises est passé sous la barre symbolique de 36 000, et ce mouvement de diminution s'est opéré dans le cadre d'un régime incitatif. Comme député, maire et président d'une association de petites communes, je peux assurer que le caractère incitatif s'avère très important. Il n'existe en effet aucune obligation de se regrouper, contrairement au régime de la loi Marcellin, et les élus peuvent, s'ils le souhaitent, se rassembler autour d'un projet de territoire, mutualiser leurs services et atteindre une taille critique.

Cette proposition de loi permet également aux communes associées du régime Marcellin de se maintenir en communes déléguées. Les amendements adoptés par le Sénat vont dans le bon sens, notamment celui suggérant que le choix de maintenir les communes associées en communes déléguées ne soit pas irréversible, le conseil municipal de la commune nouvelle pouvant revenir sur cette décision si l'organisation de son territoire s'y prêtait. De la même manière, on a précisé le rôle du maire délégué dans l'ordre du tableau des conseillers municipaux, afin de tenir compte du nombre de voix obtenues par chacun des conseillers dans leur commune d'élection par rapport à la population totale. On a par ailleurs clarifié les modalités de remplacement des conseillers communautaires, ainsi que le mode d'élection des délégués des conseils municipaux des communes composées de communes « historiques » de moins de 1 000 habitants.

Nous devons soutenir les amendements déposés par Mme la rapporteure, car ils améliorent la situation actuelle. Je pense notamment aux deux propositions visant à maintenir la représentation des communes déléguées dans les conseils communautaires et les comités des syndicats de communes. Ces amendements portent des dispositions applicables à la période transitoire. Mme la rapporteure a précisé avec raison que le nombre de délégués au conseil communautaire sera fixé uniquement pour la période transitoire – comme il l'était précédemment par addition des délégués des communes historiques. J'insiste sur ce point, car certains représentants des directions centrales de l'administration affirment que le maintien d'une telle disposition pourrait être contraire au principe d'égalité des suffrages et recréer ainsi la situation ayant suivi la décision du Conseil constitutionnel du 20 juin 2014, Commune de Salbris. Or le Conseil a arrêté des décisions – relatives à la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et à la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) – dans lesquelles il a reconnu que l'intérêt général exigeait de ménager des dérogations dans les périodes transitoires. Ainsi, la composition de l'assemblée délibérante et le régime en matière de cumul des fonctions exécutives de la métropole du Grand Lyon, collectivité à statut particulier, s'avèrent dérogatoires pendant une période transitoire.

Une seconde série d'amendements, concernant le calendrier relatif à l'harmonisation des régimes de redevance des ordures ménagères et le choix de l'EPCI de rattachement, vont également dans le bon sens, et j'invite l'ensemble de nos collègues à les soutenir. Toutes les modifications apportées au texte, au Sénat comme dans les amendements portés par Mme la rapporteure, améliorent le texte en donnant davantage d'outils aux communes nouvelles.

Le projet de territoire et les facilités techniques comptent davantage que les bonus financiers dans la décision de créer une commune nouvelle.

Ce texte est positif, mais je souhaiterais souligner un paradoxe : dans notre imaginaire, à droite comme à gauche, on perçoit dans la commune le fondement de la démocratie. Or il existe des communes de vingt habitants qui ne peuvent évidemment pas fonctionner ; la création des intercommunalités s'avère également optionnelle, quand d'autres pays n'hésitent pas à fixer autoritairement un seuil minimal d'habitants pour une commune. Je ne suis pas forcément un partisan de cette dernière méthode, mais ce respect pour la liberté des communes contraste avec le traitement réservé aux régions. On a regroupé des régions disparates et trop grandes, comme celle allant des frontières de l'Île-de-France au Rhin. La prévenance à l'égard des communes disparaît lorsqu'il s'agit de décider pour les régions.

Je vois dans le caractère incitatif la clef du succès ; dès que l'on a voulu imposer, on a échoué, si bien qu'il faut saluer la sagesse du législateur. Monsieur Molac, la commune représente un patrimoine millénaire, car ce sont les habitants qui l'ont formée. Elle diffère en cela du département, circonscription créée il y a 200 ans. Ce lien vivant et historique nous dépasse. Le caractère incitatif et la confiance faite aux élus et aux habitants permettent d'entreprendre dans le consensus les évolutions vers des structures plus grandes ; cela ne signifie pas que ces transitions soient simples, et les créations de communes nouvelles engendrent des difficultés, que l'on arrive à surmonter grâce au caractère libre de l'adhésion des communes.

Je dresse le même constat que M. Olivier Dussopt sur le rôle non déterminant de l'aspect financier dans le projet de création d'une commune nouvelle. Les territoires s'entendent, parfois, pour répondre à une évidence imposée par la proximité, et cette loi facilitera ces entreprises.

Mes chers collègues, je vous remercie du soutien que vous apportez à ce texte. Son succès repose sur la promotion d'une démarche de volontariat. Monsieur Molac, je ne partage pas vos propos, et aucun gouvernement n'ira à l'encontre de l'Histoire de France en fixant un seuil minimal d'habitants pour l'existence des communes. Le volontariat, le bon sens et le travail sur le terrain stimulent la création de communes nouvelles, et non l'aspect financier d'un tel projet.

Monsieur Dussopt, je vous sais gré de votre défense argumentée des amendements que j'ai déposés. On doit dissiper les risques d'inconstitutionnalité, pointés par la DGCL et le cabinet du ministre de l'intérieur ; la période transitoire sera brève car les prochaines communes nouvelles seront créées au 1er janvier 2017 et les élections municipales auront lieu en 2020, et je ne crois pas au risque de censure du Conseil constitutionnel. Il convient d'adopter ces amendements en Commission pour les petites communes nouvelles qui se créent. Il importe que les communes gardent leur représentation au sein des EPCI dans la période de transition, cet argument ayant permis de dissiper les craintes de certaines localités sur les communes nouvelles.

Monsieur Warsmann, les débats au Sénat laissaient entendre que le texte s'appliquerait aux communes déjà associées, mais nous vérifierons ce point et adapterons le texte d'ici à la séance si cela s'avérait nécessaire. Par ailleurs, ce texte ne modifie pas les pouvoirs du préfet relatifs au rattachement des communes aux EPCI, qu'il s'agisse du délai de contestation comme de l'opportunité du choix opéré par les localités.

L'auteur de cette proposition de loi, le sénateur Bruno Sido, m'a affirmé être favorable à l'adoption de l'ensemble des amendements que nous allons examiner.

Lorsqu'une commune nouvelle est issue de communes membres d'EPCI distincts, elle dispose d'un mois pour choisir sa communauté de rattachement. Nous souhaitons conserver ce délai, tout en ouvrant à ces communes la faculté de se prononcer sur cette question au moment de la délibération donnant lieu à la création de la commune nouvelle. L'installation de celle-ci ayant lieu le 1er janvier, l'ensemble du nouveau système pourra prendre effet ce jour-là.

Cet amendement prévoit les modalités d'harmonisation de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères pour la création d'une commune nouvelle ; ce régime est calqué sur celui de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. À défaut de délibération de la commune nouvelle sur cette taxe, les régimes applicables dans chaque commune « historique » sont maintenus pour une durée maximale de cinq années.

Grâce à cet amendement, les communes déléguées conserveront le même nombre de représentants au sein du conseil communautaire pendant la première période transitoire.

Dans le cas où deux communes se sont regroupées pour former une commune nouvelle au 1er janvier 2016, elles sont représentées par une voix chacune au sein de l'EPCI. Si une fusion avec un plus grand EPCI s'opère, la loi prévoit qu'elles perdent une voix et n'en aient plus qu'une ; cet amendement a pour objet de leur laisser deux voix pendant la période transitoire.

La proposition avancée par Mme la rapporteure présente l'avantage de ne pas modifier la composition du conseil communautaire et donc de son exécutif. En outre, il conviendra peut-être, d'ici à la séance, d'élargir cette disposition aux EPCI qui font l'objet d'une extension de leur périmètre en intégrant une commune nouvelle.

C'est déjà prévu.

C'est parfait.

La première période de transition débute-t-elle bien en 2020 ?

Sauf en cas de démission et d'organisation d'une nouvelle élection, la première période de transition débute avec la création de la commune nouvelle et prend fin au moment des premières élections municipales.

Madame la rapporteure, pourrait-on élaborer des amendements portant non sur des EPCI à fiscalité propre, mais sur des syndicats mixtes ? En effet, ceux-ci subissent fortement l'impact des regroupements de communes et la fusion des EPCI, qui leur causent des difficultés de représentation et de gouvernance – des délégués, maires ou adjoints, perdent ainsi le mandat pour lequel ils avaient été désignés et ne peuvent plus siéger dans le syndicat mixte du nouvel EPCI du fait de la création d'une commune nouvelle.

J'ai déposé un amendement, mais il ne répond que partiellement à votre préoccupation. Il prévoit que les communes déléguées conservent le même nombre de sièges au sein des syndicats.

Il s'agit de l'amendement auquel je viens de faire allusion, qui assure le parallélisme des formes dans le syndicat.