Intervention de Joaquim Pueyo

Les 28 et 29 juin prochains, la Haute représentante Federica Mogherini va présenter au Conseil européen une nouvelle « Stratégie européenne globale pour la politique étrangère et de sécurité », à laquelle elle travaille sur demande du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015.

Ce travail est d'importance et il doit être salué, à la fois parce que l'Union européenne fait face à des enjeux considérables en matière de politique étrangère et de sécurité mais également parce que la Stratégie actuelle, dénommée « Stratégie européenne de sécurité », date de 2003. La nouvelle Stratégie viendra donc se substituer à cette dernière. C'est pourquoi, avant d'aborder le coeur de notre sujet, nous voudrions revenir sur cette Stratégie, le contexte dans lequel elle a été conçue et les conditions de sa mise en oeuvre, ce qui oblige à faire un détour plus général par la PESC.

Héritière de la coopération politique, la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est devenue une politique européenne avec le Traité de Maastricht. Sans vouloir refaire toute l'évolution de la PESC depuis, il nous semble important de citer le préambule de ce traité : ses signataires s'y affirment « résolus à mettre en oeuvre une politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire à une défense commune, renforçant ainsi l'identité de l'Europe et son indépendance afin de promouvoir la paix, la sécurité et le progrès en Europe et dans le monde ».

Dans la même phrase figure ainsi à la fois l'ambition des États européens d'agir en commun sur la scène internationale et les objectifs de cette action qui sont extérieurs mais également intérieurs. En effet, définir une politique étrangère et de sécurité commune oblige les États-membres à s'accorder, au-delà de ce qui les divise, sur ce qu'ils partagent, sur les intérêts à défendre, leurs valeurs et, en définitive, leur identité en tant que membres de l'Union européenne et, au-delà, l'identité de l'Union européenne elle-même.

Après le Traité de Nice, la PESC est ainsi devenue une véritable politique européenne avec ses institutions et organes propres, son cadre juridique, ses moyens et ses objectifs. Toutefois, mentionnés dans le Traité lui-même, ces objectifs étaient en réalité des déclarations de principes très vagues, insuffisantes pour fournir un cadre à la prise de décision en matière de politique extérieure et de sécurité. De même, s'agissant du rôle de l'instrument militaire, le traité intégrait bien les « missions de Petersberg » mais tel qu'il est rédigé, il ne donnait pas plus d'indications sur les circonstances dans lesquels cet instrument pouvait être utilisé. En d'autres termes, une stratégie se définissant comme la détermination d'objectifs et des moyens pour les atteindre, force est de reconnaître que l'Union européenne n'avait pas de stratégie pour la PESC.

Pour autant, cette absence de stratégie n'a pas eu de conséquence tant que les actions de la PESC étaient d'une portée très limitée et obéissaient plus à une logique humanitaire et de gestion de crise dont les effets n'impactaient pas directement l'Europe. En revanche, dans le cas d'une crise de grande ampleur, avec de fortes implications politiques et militaires, cette absence peut avoir des effets bien plus importants en révélant les divisions stratégiques des États-membres, paralysant de fait l'action de l'Union européenne tout en soumettant celle-ci à de très fortes tensions.

La guerre en Irak en 2003 a été ce révélateur. Nous nous souvenons des profondes divisions entre les États-membres qui, pourtant, étaient tous convaincus d'agir dans l'intérêt non seulement de leur pays mais également de l'Union européenne.

L'élaboration d'une stratégie européenne de sécurité était donc devenue une priorité afin tout à la fois de donner une cohérence à la politique étrangère et de sécurité commune mais également et de renforcer l'identité de l'Europe par la révélation et la mise par écrit des intérêts communs de ses membres. Ce travail a été confié au Haut Représentant de l'époque, M. Javier Solana, qui a présenté la « Stratégie européenne de sécurité » au Conseil européen du 12 décembre 2003. Elle a fait l'objet d'un rapport de mise en oeuvre présenté au Conseil européen du 11 décembre 2008.