Intervention de Christian Eckert

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, le sujet des emprunts dits « toxiques » est un sujet complexe, qui empoisonne les finances des collectivités territoriales, des banques et de l’État depuis bien des années.

Les points de vue sur ce sujet peuvent paraître irréconciliables. Certains arguent que les banques ont floué des collectivités territoriales désemparées face à des contrats de prêt qu’elles ne pouvaient techniquement maîtriser. D’autres estiment que les collectivités – du moins certaines d’entre elles – ont été irresponsables en contractant sciemment des emprunts, certes dangereux, mais très profitables à court terme.

Face à ces appréciations divergentes, nous vous proposons un choix équilibré.

Équilibré, d’abord, entre les banques et l’État : les banques participeront à hauteur de 61 % – 50 % par le biais de la taxe systémique et 11 % par des contributions volontaires de la Société de financement local, la SFIL, et de Dexia – au financement du fonds de soutien de 1,5 milliard d’euros, l’État étant appelé à financer le reste.

Équilibré, ensuite, entre les collectivités territoriales et les banques : les aides accordées au titre du fonds ne pourront dépasser 45 % du montant des indemnités de remboursement anticipé.

L’objet du présent projet de loi est de rééquilibrer le dispositif voté en loi de finances initiale pour 2014. Celle-ci prévoyait un système pérenne et équilibré, permettant de sortir du problème. Nous vous proposons aujourd’hui une validation législative visant à éviter les risques que ferait peser sur les finances publiques la généralisation du jugement du tribunal de grande instance de Nanterre du 8 février 2013.

Le décret d’application de la loi créant le fonds de soutien est paru au Journal officiel du 2 mai dernier. Reste désormais à constituer le comité d’orientation et de suivi, qui devra définir une doctrine. Les premières aides pourront être accordées avant la fin de l’année 2014.

Le Conseil constitutionnel a, en revanche, censuré la validation législative. Pourquoi ? Parce qu’il a estimé que le champ de cette validation était trop large par rapport au motif d’intérêt général invoqué. Il s’agissait de protéger les finances publiques des conséquences financières dévastatrices d’une éventuelle généralisation du contentieux jugé par le tribunal de grande instance de Nanterre.

Le Gouvernement a tout fait pour tenir compte, dans le présent texte, de l’avis du Conseil constitutionnel. Et ce texte vise à s’assurer de la constitutionnalité du nouveau dispositif proposé. Afin de mieux cibler la validation législative sur le risque pesant sur les finances publiques, comme l’a recommandé le Conseil constitutionnel, son champ a été resserré. La validation concerne désormais exclusivement les personnes morales de droit public, les personnes morales de droit privé en étant exclues. Elle vise exclusivement les emprunts dits « structurés », et non l’ensemble des emprunts.

En outre, cette validation est limitée aux motifs de l’absence ou de l’erreur de mention du taux effectif global, du taux de période ou de la durée de période, à condition que les informations utiles à l’emprunteur pour déterminer les échéances de son prêt aient par ailleurs été fournies. Elle ne prive en aucun cas les collectivités des armes dont elles disposent sur le terrain du défaut de mise en garde.

Ainsi, cette validation est très largement ciblée sur les contrats de Dexia et de la SFIL, ceux-là mêmes qui font peser un risque sur nos finances publiques, et par conséquent centrée sur le motif impérieux d’intérêt général, tenant compte de l’analyse du Conseil constitutionnel. Le Conseil d’État a été saisi de ce texte et a validé la constitutionnalité du dispositif proposé.

Je voudrais revenir sur le risque que présenterait le rejet de la validation juridique qui vous est proposée. Le risque que fait courir la généralisation de la décision du tribunal de grande instance de Nanterre est estimé à 17 milliards d’euros, dont 9 milliards d’euros à court terme. C’est ce motif d’intérêt général qui justifie l’intervention de la loi afin d’éviter de creuser notre déficit, puisque 17 milliards d’euros correspondent à environ 1 % de notre produit intérieur brut.

Comment s’expliquent ces 17 milliards d’euros de coût potentiel pour l’État ?

On estime à 10 milliards d’euros le coût direct lié à la nécessité de provisionner le risque contentieux dans les comptes de Dexia et de la SFIL. Ces provisions pour risque exigeraient des recapitalisations pesant sur l’État, actionnaire à hauteur de 44 % de Dexia et de 75 % de la SFIL. Sur ces 10 milliards d’euros, 2 milliards seraient dus à court terme. Une partie de ce coût correspondrait à la différence entre le taux applicable et le taux légal. Une autre partie serait liée à la nécessité pour Dexia et SFIL de déboucler les instruments de couverture, les swaps, souscrits auprès d’autres banques pour se protéger.

À cette somme s’ajoutent 7 milliards d’euros de coûts supplémentaires indirects. Ce montant correspond à la mise en extinction de la SFIL, qui deviendrait inéluctable. En effet, un tel niveau de pertes, dû au provisionnement des contentieux, remettrait en cause la viabilité financière de la SFIL, qui devrait alors être mise en extinction, sans production nouvelle pour amortir ses coûts – notamment ceux qu’engendre le stock de prêts toxiques qu’elle porte – et avec des coûts de refinancement accrus.

Pour faire face à cette situation, une recapitalisation immédiate de l’ordre de 7 milliards d’euros serait nécessaire. Or un tel coût ne correspondrait pas à un gain pour les collectivités, mais à la matérialisation d’une perte nette pour la SFIL, qui ne pourrait plus être couverte par son activité bancaire actuelle. Cela représenterait donc une perte pour le secteur public dans son ensemble.

Ce texte n’est en aucun cas un projet de loi d’amnistie pour les banques : il s’agit de protéger l’État, donc les contribuables. Il ne protège pas plus l’intérêt du secteur bancaire dans son ensemble, puisqu’il ne porte que sur une partie limitée des emprunts toxiques. Il protège donc l’intérêt général.

Les banques sont mises à contribution pour sortir de ce problème lancinant. Le fonds destiné à accompagner les collectivités sera, je le rappelle, alimenté à hauteur de 61 % sur les 100 millions d’euros qui sont prévus.

Les collectivités seront aussi mieux armées pour faire face aux emprunts toxiques. On ne peut pas vraiment dire qu’avant les dispositions prévues par la loi de finances initiale pour 2014, les collectivités étaient protégées ; au contraire, ce problème empoisonne les finances locales depuis des années.

Par ailleurs, le texte, comme je l’ai déjà dit, permet aux collectivités d’utiliser toutes les autres armes dont elles disposent sur le terrain du contentieux pour contester les prêts sur d’autres motifs. La meilleure arme des collectivités, c’est le fonds d’accompagnement de 1,5 milliard d’euros mis en place par la loi de finances initiale pour 2014. Un fonds d’indemnisation pour les hôpitaux est également prévu : je sais que cette question préoccupe les parlementaires. Il représente 100 millions d’euros, via le Fonds d’intervention régional.

Les banques ont donc payé. L’État, lui aussi, a déjà payé. Je rappelle que les diverses recapitalisations de Dexia, qui ont eu lieu bien avant l’arrivée de notre majorité au pouvoir, ont déjà coûté plusieurs milliards d’euros à l’État et à la Caisse des dépôts et consignations. Certes, la Caisse des dépôts n’est pas l’État, mais ces coûts restent très importants. Puisque l’État doit assurer la continuité de ses engagements, nous sommes bien obligés de tenir compte du fait que l’arrivée de la Banque postale et de la Caisse des dépôts au capital de la SFIL a nécessité une garantie de sa part. Ainsi, en cas de défaillance de la SFIL – qui ne manquerait pas d’arriver si ce projet de loi de validation n’était pas adopté – c’est bien l’État qui, au bout du compte, couvrirait l’ensemble des pertes. Les nouvelles pertes dues à la défaillance de la SFIL ne feraient d’ailleurs que s’ajouter aux pertes déjà considérables que la puissance publique a malheureusement dû enregistrer à cause de décisions antérieures à l’avènement de cette législature.

Voilà, mesdames et messieurs les députés, chers amis, pourquoi le Gouvernement demande à l’Assemblée nationale d’approuver ce texte comme le Sénat l’a fait. Je rappelle que sans cette validation législative, le risque pour les finances publiques serait énorme. Le Gouvernement souhaite donc obtenir votre approbation.