Le Conseil Environnement du 28 février prochain va être essentiellement consacré au développement durable. Nous approchons de la fin de la législature et dans la perspective de ce Conseil, il m'a semblé utile de faire un point sur l'état de la mise en oeuvre par notre pays de la législation environnementale européenne.

Au cours des vingt dernières années, l'Union européenne a mis en place, à partir du cadre fixé par les traités, une législation environnementale extrêmement riche. Le défi principal est maintenant d'assurer sa mise en oeuvre effective dans tous les États membres.

Annoncée par la feuille de route du 14 mars 2016 sur un examen régulier de la mise en oeuvre des politiques environnementales de l'Union pour tirer profit des règles et politiques existantes, l'initiative EIR (pour « Environnemental Implementation Review ») propose de nouveaux outils. D'ici quelques jours, la Commission européenne devrait adopter un « paquet » comprenant, outre une communication sur la mise en oeuvre des politiques environnementales de l'Union, un rapport par État membre, dont nous pourrions éventuellement nous servir pour asseoir des conclusions.

Notre pays, par le passé, n'a pas été parmi les « meilleurs élèves ». En octobre 2011, le rapport d'information de la sénatrice Fabienne Keller sur l'application du droit communautaire de l'environnement avait mis en évidence un nombre significatif de contentieux. La France se situait toutefois dans la moyenne européenne au regard du nombre d'infractions au droit communautaire.

Ce rapport pointait un retard chronique dans la mise en oeuvre des directives sur l'eau, soulignait un risque réel de condamnation financière en matière de qualité de l'air et appelait à une prise en compte rapide des enjeux liés à la directive sur le bruit.

Quelle évolution peut-on constater depuis six ans ? Ce retard en matière de traitement secondaire des eaux usées urbaines - pour laquelle la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE) a condamné la France pour la quatrième fois le 23 novembre dernier - semble finalement résorbé, et l'action de la Commission via les outils dont elle dispose a joué un rôle moteur indéniable. Mais la question des études d'impact, de la protection d'espèces animales menacées ainsi que celle de la gestion des déchets et des substances dangereuses s'ajoutent aujourd'hui à celles déjà connues de la pollution de l'air et du bruit.

L'Union européenne doit et va continuer à être notre aiguillon pour favoriser une réelle appropriation des normes environnementales par les États membres. Tel est l'objet de cette initiative EIR, qui doit renforcer le panel d'outils d'ores et déjà à la disposition de la Commission européenne.

Cette dernière soutient les efforts de formation continue des professionnels de la justice au niveau européen, et mène aussi une action de communication en direction des citoyens, avec par exemple la publication l'année dernière d'une étude sur les bénéfices retirés de l'application du droit européen de l'environnement, qui quantifie financièrement les bénéfices résultant des procédures d'infraction.

Pour limiter le recours à ces procédures, l'outil EU Pilot instaure un dialogue renforcé non seulement entre la Commission et l'État membre mais également entre les différentes administrations impliquées dans la gestion et dans le suivi du « pré-précontentieux ». Entre septembre 2011 et novembre 2016, un peu plus de 400 dossiers ont été présentés par les services de la Commission, au premier rang desquels la DG Environnement, pour 21 % des sujets. C'est aussi en matière d'environnement que le taux d'entrée dans le cycle infractionnel est le plus élevé.

L'objectif de ce nouvel outil, l'EIR, est triple : d'abord, fournir tous les deux ans une vision concise de la situation de chaque État membre, recentrée sur les principales lacunes par rapport aux objectifs déjà définis dans les politiques et les réglementations existantes ; cette analyse doit servir de base à un dialogue de la Commission avec l'État membre concerné, et entre États membres via des échanges de bonnes pratiques, pour améliorer la mise en oeuvre des politiques environnementales, ainsi qu'un meilleur ciblage de l'expertise technique et de l'aide financière des fonds européens; elle doit permettre enfin de mettre en évidence des sujets partagés par plusieurs États membres ou nécessitant des évolutions générales.

La mise en oeuvre des politiques environnementales relève des États membres, il faudra donc veiller au plein respect du principe de subsidiarité par cette initiative, ainsi qu'à la cohérence avec la révision en cours des pratiques de rapportage en matière environnementale, qui vise à simplifier et rationnaliser lesdites pratiques, mais j'accueille avec bienveillance cette initiative qui pourrait nous permettre d'améliorer la mise en oeuvre de la législation de l'Union en matière environnementale.

Car les enjeux ne sont pas minces, bien au contraire. C'est un sujet à fort enjeu pour les citoyens, pour lesquels la transposition à échéance et de façon correcte des directives signifie bénéficier de la totalité des droits et protections que leur confère l'ordre juridique européen. Ils en sont aujourd'hui souvent plus conscients que les autorités politiques. C'est également un sujet à fort enjeu pour l'État, compte tenu de la possibilité de sanctions financières fortes. Elles sont évaluées, pour notre pays, au minimum à 9 millions d'euros, auxquels il faut ajouter plus de 2 millions d'euros d'astreinte mensuelle jusqu'à transposition complète de la directive.

En matière de procédures contre notre pays, si l'on peut se féliciter de la baisse du nombre de cas enregistrés dans le système EU Pilot, il est néanmoins préoccupant de constater que le nombre de nouvelles procédures d'infraction contre la France pour transposition tardive en matière d'environnement demeure relativement constant depuis 2013, alors qu'il baisse de façon notable à l'échelle européenne. Ces résultats sont par contre très encourageants pour ce qui concerne les cas de mauvaise application, avec une diminution par deux entre 2012 et 2015 des nouvelles procédures d'infraction ouvertes.

En matière de procédures d'infraction précontentieuses actives, cinq lettres de mise en demeure ont été adressées à la France pour non-communication des mesures de transposition dans les délais, pour certaines très récentes, septembre 2016 et janvier 2017, qui concernent trois domaines : la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, l'utilisation de certaines substances dangereuses, et enfin, la qualité de l'air. Il faut toutefois noter que depuis 2011, la France a réussi à obtenir le classement des procédures au plus tard après un avis motivé.

En matière de non-respect de la législation environnementale, cinq domaines sont concernés. Il s'agit de l'évaluation et de la gestion du bruit dans l'environnement, la qualité de l'air, la gestion des déchets, la protection de la nature, les études d'impact.

Les stades de ces diverses procédures ainsi que leur calendrier montrent une vitesse de réaction et de suivi par la Commission « variable » – certaines procédures d'infraction semblant en sommeil, c'est le cas de celle qui concerne l'ours brun, par exemple –. Mais la Commission européenne n'hésite pas à saisir la CJUE.

Après une mise en demeure le 24 janvier 2013 et un avis motivé le 16 juin 2016, la Commission européenne a ainsi annoncé le 8 décembre dernier vouloir traduire la France devant la CJUE pour non-respect des dispositions visant à protéger le bruant ortolan. Sept procédures relatives au contentieux des arrêts en manquement étaient ouvertes fin 2016 à l'encontre de la France, dont près de la moitié en matière environnementale, l'une relative à l'insuffisante protection du grand hamster d'Alsace, l'autre relative à la pollution des eaux par des nitrates d'origine agricole, la dernière sur le traitement des eaux urbaines résiduaires.

L'efficacité, en termes de mise en conformité de la législation nationale, d'une condamnation par la CJUE est aujourd'hui acquise, comme le montrent les exemples du traitement des eaux urbaines résiduaires et de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles.

Après deux condamnations par la CJUE, en 2013 puis en 2014 pour manquement à ses obligations de lutte contre la pollution liée aux nitrates, les autorités françaises ont finalement accepté de modifier en 2016 le programme national d'actions à mettre en oeuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole. Il est vrai que la France était menacée d'une amende de 20 millions d'euros et d'une astreinte mensuelle estimée à 3,5 millions d'euros.

Bien qu'insuffisantes aux yeux de l'Autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour restaurer durablement les écosystèmes perturbés par les excès d'azote, ces modifications ont permis de mettre fin à la première partie du contentieux en décembre dernier, la Commission européenne attendant l'adoption formelle et complète des actes régissant la nouvelle désignation des zones vulnérables aux nitrates, qui constitue le deuxième volet de ce dossier nitrates, pour mettre un terme à l'ensemble du contentieux.

Cette présentation met bien en évidence les enjeux. Mais il me semblerait utile de la compléter par un chiffrage à jour des sanctions liées aux retards de transposition ; ce calcul, me semble-t-il, avait été fait en 2008 et 2012.

C'est une excellente suggestion, que nous allons pouvoir inclure à cette communication.

II. Communication de la présidente Danielle Auroi sur la protection de la santé humaine et de l'environnement par une gestion rationnelle des produits chimiques

Après le Conseil Environnement à venir, celui de février, c'est maintenant vers le Conseil Environnement de décembre que je souhaite faire porter l'attention de notre Commission !

Ce Conseil Environnement a en effet adopté des conclusions sur la protection de la santé humaine et de l'environnement par une gestion rationnelle des produits chimiques., sujet suivi attentivement par notre Commission depuis 2012, mais également lors des précédentes législatures.

Il m'a donc semblé intéressant de faire état des attentes du Conseil en matière de risques chimiques – même si je veux souligner l'ambiguïté, à mes yeux, de ce concept de « gestion rationnelle » des produits chimiques, trop proche de la position des acteurs économiques, et auquel je préfère pour ma part celui de protection contre les produits chimiques –.

Elles interviennent en effet à un moment particulièrement opportun.

Premièrement, si deux procédures d'évaluation de la législation relative aux produits chimiques, dont les rapports d'évaluation sont attendus dans les prochains mois, d'ores et déjà, des points nécessaires d'amélioration sont identifiés, par les parties prenantes et par l'Agence européenne des produits chimiques elle-même.

Premier point, la date butoir de la fin 2020 pour l'identification de toutes les substances extrêmement préoccupantes. La tenir implique d'accroître le rythme auquel ces substances sont identifiées. Deuxième point, la rationalisation de la procédure de restriction, avec notamment les questions de la qualité des données et leur degré d'accessibilité, en particulier pour les PME et le grand public, et l'absence de prise en compte des produits importés. Enfin, troisième point d'amélioration, la prise en compte des nanomatériaux, des effets cumulés des produits chimiques ainsi que des perturbateurs endocriniens.

Ces conclusions interviennent en effet en l'absence d'avancées sur le sujet des perturbateurs endocriniens, la Commission européenne refusant de prendre en compte les inquiétudes des États membres.

La définition finalement présentée, après une longue attente, est limitée aux substances connues pour être des perturbateurs endocriniens et s'accompagne d'un alignement du régime des dérogations, autour de la notion de risque, ce qui autorise in fine la prise en compte du critère de puissance, demandée par les industriels et contestée par les scientifiques.

Dans la dernière version présentée en décembre dernier, la Commission a modifié ses exigences en matière de charge de la preuve et ajouté une exemption, en excluant de la définition des perturbateurs endocriniens les substances actives conçues volontairement pour agir sur les systèmes hormonaux des organismes cibles (ce qui selon les associations de protection de la nature est une demande récurrente des industriels fabriquant insecticides et herbicides).

Pour la France, si elle était adoptée en l'état, cette évolution réglementaire marquerait un recul dans l'action de l'Union européenne de protection de la santé de nos concitoyens et de notre environnement.

L'Union européenne a pris un engagement politique clair, dans le 7e PAE, de développer des critères harmonisés pour l'identification des perturbateurs endocriniens. C'est donc l'objectif à atteindre, et les propositions de la Commission sont donc non seulement tardives mais aussi toujours insuffisantes à ce jour.

Le contexte international incite enfin l'Union à se saisir de cette question de la « détoxification de notre avenir ». Outre le fait qu'il s'agit du thème retenu pour les réunions au printemps 2017 des trois conférences des parties des conventions internationales qui traitent de sujets liés aux produits chimiques, les Conventions de Bâle, Rotterdam et Stockholm, il nous faut commencer d'ores et déjà à définir une vision européenne prospective de la gestion des produits chimiques et des déchets au-delà de 2020, qu'il s'agisse de son périmètre, de l'articulation avec d'autres engagements - comme les Objectifs du développement durable de l'Agenda 2030, ceux portés par l'Accord de Paris, etc. - ou bien encore avec la volonté affichée de développer l'économie circulaire et de nouveaux modes de production-transformation-recyclage.

Dans ses conclusions, le Conseil Environnement rappelle en premier lieu les obligations internationales de l'Union et celles qu'elle s'est fixées à elle-même.

La question de la Convention de Minamata sur le mercure de 2013 – dont l'entrée en vigueur est conditionnée par sa ratification par 50 pays - justifie que l'on s'y arrête.

Le Conseil appelle en effet à une accélération des procédures de ratification au niveau de l'Union européenne comme des États membres.

Si un accord institutionnel a été trouvé ces dernières semaines sur la proposition de règlement relatif au mercure présenté par la Commission européenne en février 2016, qui doit garantir une mise en adéquation complète de la législation de l'Union avec la convention, les discussions sont toujours en cours sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de la convention de Minamata sur le mercure.

Elle a été signée par 128 pays, mais à ce jour seuls 36 États parties ont déposé leur instrument de ratification, six États supplémentaires ayant ratifié mais sans avoir encore déposé leur instrument de ratification. C'est d'ailleurs le cas de la France.

L'impact d'une ratification par les vingt-huit États membres de l'Union serait donc majeur. Mais il est aussi fort possible que la Convention de Minamata atteigne, sans l'Union européenne, ces 50 ratifications d'ici la mi-juin. Or il s'agit de la date limite pour pouvoir avoir le statut de Partie à la Convention lors de la première réunion des parties, qui pourrait dans ce cas se tenir à la mi-septembre, sans les États membres de l'Union européenne…, ce qui serait de notre part un signal très contradictoire !

Le Conseil souligne ensuite les retards de la Commission européenne dans l'amélioration de l'acquis européen en matière de gestion rationnelle des produits chimiques, qu'il s'agisse de l'exécution de plusieurs obligations légales destinées à améliorer la protection de la santé humaine et de l'environnement, attendues entre 2013 et 2015 au plus tard, mais aussi de la mise en oeuvre des mesures horizontales prévues par le 7e PAE, attendues en 2015 au plus tard, en matière de nanomatériaux, d'exposition aux perturbateurs endocriniens, d'effets combinés des substances chimiques ainsi que de la promotion des cycles de matériaux non toxiques.

En invitant en conséquence la Commission à accélérer ses travaux et en lui fixant d'ailleurs un point d'étape au 30 juin 2017, le Conseil exprime des attentes précises sur deux aspects particuliers, l'évaluation en cours de la réglementation relative aux produits chimiques, et la question des perturbateurs endocriniens.

Sur le premier point, outre un rappel général du principe de précaution, le Conseil a posé trois principes généraux et exprimé trois attentes précises quant à la réglementation relative aux produits chimiques.

Appelant à faciliter sa mise en oeuvre et renforcer sa cohérence avec la législation en matière de sécurité et de santé au travail, mettre l'accent sur la substitution, y compris les solutions de substitution non chimiques – le développement d'alternatives non chimiques peut être source d'opportunités similaires, voire supérieures, à celles liées à la chimie durable tout en réduisant plus fortement les risques d'impact sur la santé et l'environnement – et enfin garantir le droit du public à l'information, pour permettre aux consommateurs de faire des choix en connaissance de cause, le Conseil demande également la prise en compte adéquate des nanomatériaux, des perturbateurs endocriniens ainsi que du cas des produits importés et des effets combinés, une amélioration des procédures, et le maintien des moyens financiers de l'Agence européenne des produits chimiques après 2018.

Quant à la question des critères d'identification des perturbateurs endocriniens, sur laquelle les États membres sont divisés – à ce jour aucune majorité qualifiée ne s'est dégagée en faveur des propositions de la Commission, mais certains États membres les soutiennent –, le message exprimé par le Conseil dans ses conclusions est très clair lorsqu'il insiste sur la nécessité de respecter la volonté du législateur exprimée dans le 7e PAE et donc sur le respect de l'engagement politique de développer des critères harmonisés et fondés sur la notion de danger.

Une étude publiée par l'agence Santé Publique France, le 7 décembre dernier, révèle que les perturbateurs endocriniens et les pesticides sont détectés de façon quasi généralisée dans la population, avec des chiffres correspondant aux niveaux induisant des effets sur la santé.

Ces résultats concomitants avec les conclusions du Conseil confortent à mes yeux, mais aussi à celui des autorités françaises et je m'en réjouis, la nécessité d'une action réglementaire forte et ambitieuse qui aboutisse le plus vite possible à la définition des perturbateurs endocriniens, afin de rendre opérationnelles les mesures de restrictions prévues par plusieurs législations européennes.

Enfin, il faut préparer l'avenir, et c'est la définition commune d'une stratégie claire pour un environnement non toxique. Les conclusions du Conseil renvoient, ici aussi, la Commission européenne à ses responsabilités : ce 7e PAE a fixé une date butoir qui aujourd'hui est très proche !

Cette stratégie en vue d'une réduction générale de l'exposition aux produits chimiques – que le Conseil souhaite voir élaborée par la Commission européenne en « étroite collaboration avec les États membres et les institutions de l'Union » –doit prendre en compte deux points particuliers : d'une part, la transition vers une économie circulaire et, d'autre part, le soutien au principe de substitution.

Cette stratégie pour un environnement non toxique sera certainement l'une des parties centrales de la contribution de l'Union européenne à l'achèvement des objectifs de développement durable d'ici 2030 pour ce qui regarde la gestion des produits chimiques.

Voilà, mes chers collègues, les raisons pour lesquelles je vous propose d'adopter ces conclusions.

Regrettant, à l'unisson des États membres, le retard pris par la Commission européenne dans la mise en oeuvre de certains objectifs d'évaluation et de réglementation qui lui avaient été fixés par les co-législateurs, elles appellent à des actions rapides afin d'y remédier, à une approche plus harmonisée et à une amélioration de la cohérence entre les différentes législations encadrant l'usage des produits chimiques et entre ces dernières et d'autres législations de l'Union, ainsi qu'à la prise en compte des nanomatériaux, des effets complexes, des produits importés et la traçabilité des substances chimiques tout au long des cycles de vie des matériaux et des produits.

Elles réitèrent – avec force ! – notre position sur les perturbateurs endocriniens, et souligne l'importance d'une ratification rapide de la Convention de Minamata sur le mercure par l'Union européenne et l'ensemble de ses États membres.

Elles marquent enfin notre intérêt pour la future Stratégie pour un environnement non-toxique, prévue par le 7e Programme d'action pour l'environnement, en souhaitant qu'elle procède d'un processus de participation réunissant l'ensemble des acteurs concernés.

Personne ne demandant la parole, je les mets aux voix.

La Commission a adopté les conclusions suivantes :

En application de la procédure d'approbation tacite, dite procédure 72 heures, adoptée par la Commission les 23 septembre 2008 (textes antidumping), 29 octobre 2008 (virements de crédits), 28 janvier 2009 (certains projets de décisions de nominations et actes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) concernant la prolongation, sans changement, de missions de gestion de crise, ou de sanctions diverses, et certaines autres nominations), 16 octobre 2012 (certaines décisions de mobilisation du fonds européen d'ajustement à la mondialisation), et 1er décembre 2015 (mesures de dérogations en matière de TVA, de décisions relatives à la réduction facultative de droits d'accise et de décisions relatives aux contributions nationales pour financer les tranches du Fonds européen de développement), celle-ci a approuvé tacitement les documents suivants :