Les institutions européennes ont engagé ces derniers mois une dynamique d'évaluation à mi-parcours de la stratégie Europe 2020.

Au cours de cette présidence italienne, toutes les formations du Conseil concernées doivent dresser un bilan provisoire de la stratégie Europe 2020. Lors du Conseil EPSCO du 16 octobre dernier, les ministres du travail ont ainsi fait le point sur les objectifs sociaux de cette stratégie, concluant que si la situation actuelle ne laisse que peu d'espoir d'atteindre ces objectifs, il ne fallait pas pour autant les revoir à la baisse.

Parallèlement, le Commission européenne a lancé une consultation publique afin « de tirer les enseignements de la mise en oeuvre à mi-parcours de la stratégie Europe 2020 » après avoir publié en mars 2014 une communication dressant un premier bilan de cette stratégie.

Il m'a semblé important que notre commission réponde à cette consultation, afin de rappeler quelle est la vision globale de l'Europe portée par notre assemblée.

Je crois également que cette consultation est un moyen de mettre en valeur les travaux réalisés par notre commission qui sont directement liées à la stratégie Europe 2020 : je pense par exemple au rapport de M. Hervé Gaymard et de Mme Axelle Lemaire sur la stratégie numérique de l'Union européenne ou au rapport de Mme Audrey Linkenheld et de M. Jacques Myard sur le huitième programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon 2020 », pour n'en citer que deux.

Pour rappel, la stratégie Europe 2020 de l'Union européenne, qui a été lancée en mars 2010, prend la suite de la stratégie de Lisbonne. Elle prône une croissance « intelligente, durable et inclusive ».

Cinq objectifs composent la stratégie Europe 2020.

Pour l'emploi, l'objectif est d'atteindre un taux d'emploi fixé à 75 % pour la population de 20 à 64 ans.

En matière d'éducation, l'objectif est de diminuer le taux de décrochage scolaire à moins de 10 % et d'augmenter la proportion de personnes âgées de 30 à 34 ans ayant obtenu un diplôme de l'enseignement supérieur à hauteur de 40 %.

En matière de réduction de la pauvreté, l'objectif est que 20 millions de personnes au moins cessent d'être confrontées au risque de pauvreté et d'exclusion.

En ce qui concerne la lutte contre le changement climatique, l'objectif est celui des « trois fois vingt », c'est-à-dire réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 %, augmenter l'efficacité énergétique de 20 % et atteindre 20 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale d'énergie.

Enfin, pour la recherche et développement, le niveau des investissements publics et privés doit être porté à 3 % du PIB.

Chaque objectif européen est décliné en objectifs nationaux.

Afin que la stratégie repose sur des actions concrètes, la Commission européenne a lancé plusieurs « initiatives phares » dans chacune des grandes priorités : « Une stratégie numérique pour l'Europe », « Une Union pour l'innovation », « Jeunesse en mouvement », « Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources », « Une politique industrielle à l'heure de la mondialisation », « Une stratégie pour les nouvelles compétences et les nouveaux emplois », « Une plateforme européenne contre la pauvreté ».

Sur certains aspects, la stratégie Europe 2020 a tiré les leçons de l'échec de la stratégie de Lisbonne. Les priorités, réduites en nombre, sont précisément définies, et les cinq objectifs répondent aux enjeux auxquels l'Union européenne doit faire face aujourd'hui, sans pour autant être exhaustifs. À titre de comparaison, la stratégie de Lisbonne comportait 28 objectifs principaux, 120 objectifs secondaires et 117 indicateurs. La multiplicité de ces objectifs avait été unanimement identifiée comme l'une des raisons majeures de l'échec de la stratégie de Lisbonne. Les objectifs choisis sont également plus réalistes.

Sur le fond, la stratégie s'inscrit en revanche pleinement dans la continuité de la stratégie de Lisbonne, qui visait à faire de l'économie de l'Union européenne une « économie de la connaissance » – l'objectif de 3 % de PIB en dépenses de recherche et développement reste d'ailleurs le même –, et l'économie « la plus compétitive et la plus dynamique du monde ».

La méthode utilisée reste également la même que pour la stratégie de Lisbonne : fondée sur la « pression par les pairs », elle n'est pas contraignante, à l'exception notable des objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d'utilisation des énergies renouvelables, qui s'appuient sur le cadre juridique du premier paquet énergie-climat.

Je ne vais pas vous présenter oralement toutes les réponses au long et vaste questionnaire soumis par la Commission européenne auquel nous avons souhaité répondre, mais plutôt dresser un bilan global de cette stratégie et esquisser des pistes de réflexion.

Dans quelle mesure les objectifs que l'Union s'est fixés ont-ils été atteints ? Le bilan est différent suivant les secteurs concernés mais il est dans l'ensemble décevant.

Il faut dire que le contexte économique a été très défavorable à la réalisation des objectifs d'Europe 2020.

En matière de pauvreté et d'emploi, je ne pense pas vous surprendre en vous disant que le bilan à mi-parcours de la stratégie Europe 2020 est très décevant. Le taux d'emploi dans l'Union européenne stagne depuis 2010 (68,5 % en 2010, 68,4 % en 2012), le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté et d'exclusion a augmenté, passant de 114 millions en 2009 à 124 millions aujourd'hui. Je tiens à rappeler qu'il n'y a pas que les pays du Sud de l'Europe qui sont concernés par cette paupérisation, les pays de Nord de l'Europe le sont aussi, je pense par exemple à l'Allemagne.

En matière de recherche et développement, l'objectif symbolique de 3 %, qui était déjà celui fixé par le traité de Lisbonne, a très peu de chances d'être atteint : le niveau de PIB consacré à cet objectif stagne autour de 2 % (2,3 % en France), contre 2,8 % aux États-Unis et 3,4 % au Japon. Il faut noter que l'objectif affiché visait prioritairement le développement de la recherche dans le secteur privé.

En matière de bilan environnemental, le bilan est un peu plus positif.

Selon la Commission européenne, environ la moitié des États membres ont déjà atteint leur objectif Europe 2020 de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le système d'échange de quotas d'émission.

En matière d'énergies renouvelables, l'objectif pourrait être atteint au niveau européen, puisque la part d'énergie renouvelable dans la consommation finale est passée de 8,5 % en 2005 à 14,1 % en 2012 (13,4 % pour la France, dont l'objectif national est de 23 %).

En matière d'efficacité énergétique, les résultats sont plus mitigés : pour atteindre l'objectif de la stratégie Europe 2020, il faudrait réduire la consommation d'énergie primaire de 6,3 % supplémentaires d'ici à 2020.

Le bilan est également positif en matière d'éducation : en Europe, le taux de décrochage scolaire est passé de 14 % en 2010 à 12,7 % en 2012, la moitié des États membres ayant déjà atteint leurs objectifs ou s'en rapprochant. En France, où l'objectif national est fixé à 9,5 %, ce taux s'élevait à 11,6 % en 2012. La proportion de jeunes diplômés de l'enseignement supérieur dans l'Union a augmenté, passant de 33,5 % en 2010 à 35,8 % en 2012. En matière d'éducation, il faut aussi s'appuyer sur les bons exemples, comme la Finlande – qui je le rappelle a fait le choix d'une éducation publique.

Je crois toutefois que les insuffisances de la stratégie se traduit avant tout par un manque d'appropriation.

Comme la Stratégie de Lisbonne, et peut être encore plus, la stratégie Europe 2020 souffre d'un manque de visibilité.

Ce manque de visibilité se traduit d'abord, me semble-t-il, par un problème d'identification de la stratégie 2020, en partie dû à une question terminologique : on ne distingue pas nettement Europe 2020 d'autres programmes comme « Horizon 2020 » ou comme les objectifs « 202020 » du premier paquet énergie-climat.

Les initiatives phares, si elles ont permis de souligner des pistes d'actions qui me semblent tout à fait pertinentes, apportent une valeur ajoutée relativement limitée à la stratégie. Certaines, comme l'initiative phare « Une plate-forme européenne contre la pauvreté », n'ont pas donné lieu à beaucoup d'actions concrètes.

Toutefois, bien au-delà de ce manque d'identification d' « Europe 2020 », ses limites sont avant tout dues à un manque d'appropriation de cette stratégie à tous les niveaux.

En effet, les États membres ne se sont pas véritablement approprié ces objectifs : plutôt que de véritablement s'appuyer sur les lignes tracées par la stratégie dans l'élaboration des réformes, les programmes nationaux transmis à la Commission européenne apparaissent davantage comme une justification « ad hoc » des réformes menées.

Le peu de référence à Europe 2020 dans les recommandations de la Commission européenne sur le dernier programme national de réforme de la France, dans lequel les objectifs en matière de lutte contre le changement climatique et contre la pauvreté ne sont même pas cités, me semble également symptomatique.

Pour les États membres comme pour la Commission européenne, les objectifs budgétaires ont sans doute pris le pas sur les objectifs d'Europe 2020, qui sont absents des discours politiques et des médias. Pourtant, cette consolidation budgétaire doit être un moyen de parvenir à une croissance « intelligente, durable et inclusive » : elle ne peut pas et ne doit pas devenir une fin en soi. Une consolidation budgétaire faite à l'aveugle et sans avoir en tête ces objectifs globaux risque de nuire à la croissance potentielle de l'Union européenne : c'est ce que montre par exemple un récent article de l'institut Bruegel qui souligne que la situation budgétaire des États membres a eu un impact important sur leurs dépenses de recherche et développement, et qui considère que la Commission européenne n'utilise pas tous les outils à sa portée pour inciter les États membres à sanctuariser voire même à augmenter leurs dépenses publiques de recherche.

Il faut remettre la stratégie Europe 2020 au coeur de l'action de l'Union.

Malgré un bilan à mi-parcours de la stratégie Europe 2020 en demi-teinte, ces objectifs restent nécessaires et il ne faut pas les revoir à la baisse : face à la crise, l'Europe a plus que jamais besoin d'un cap, d'une stratégie de développement économique et social à moyen terme réaliste mais ambitieuse.

Il est tentant de souhaiter rajouter de nouveaux objectifs qui nous tiennent à coeur, mais il ne faut pas tomber dans le piège dans lequel était tombé la Stratégie de Lisbonne en multipliant les objectifs jusqu'à rendre les priorités illisibles. En revanche, des indicateurs intermédiaires pourraient utilement être créés, par exemple, en matière sociale, sur la qualité des emplois, sur le chômage de longue durée ou sur l'évolution des inégalités.

La réussite ou l'échec de la Stratégie Europe 2020 ne tiendra pas tant à un changement d'objectifs qu'à un renforcement des moyens et des mesures mises en oeuvre pour les atteindre. C'est ce que je vous propose de répondre à cette consultation publique, en rappelant les priorités que nous avons définies en juin dernier. La construction d'une véritable Europe sociale, en mettant en oeuvre la Garantie emploi jeunes, en instaurant le principe d'un salaire minimum européen différencié par pays et en augmentant les moyens de l'Union dédiés à la lutte contre la pauvreté, notamment ceux du Fonds européen d'assistance aux personnes démunies, est nécessaire afin de favoriser la « croissance inclusive » souhaitée par la Commission européenne. Enfin, il est urgent de mieux valoriser les « biens publics européens », ce qui pourrait passer par le lancement d'un grand plan européen d'investissement, par une politique industrielle commune et par la mise en place progressive d'une Communauté européenne de l'énergie. On pourrait également penser à la Communauté européenne de la défense, qui est aujourd'hui un sujet d'actualité.

Cela suppose aussi que l'on donne à l'Union les moyens d'agir, notamment en matière budgétaire. Pour pouvoir promouvoir une dynamique d'ensemble impliquant les politiques menées par les États dans les différents domaines concernés par la stratégie commune Europe 2020, il faut que l'Union dispose d'un bras de levier budgétaire suffisamment puissant. Or, les États ont encore réduit les moyens affectés à l'Union dans le cadre fixé pour la période 2014 – 2020, contrairement à la position prise par notre commission. Et ce alors même que le nombre d'États membres s'est encore accru par rapport à la période précédente et que les missions de l'Union ont été accrues par le Traité de Lisbonne. C'est notamment l'enjeu de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020, prévu en 2016, et de l'introduction de ressources propres.

Enfin, je tiens à souligner que l'appropriation de cette stratégie Europe 2020 dépend également de la manière dont notre Assemblée y est associée. Pour cela, il est indispensable que le Parlement soit consulté suffisamment en amont non seulement sur le programme de stabilité mais également sur le programme de réforme avant sa transmission à la Commission européenne. C'est un des sujets que nous avons évoqué avec Pierre Moscovici lors de son audition le 14 octobre dernier.

Pour conclure, je tiens à souligner que mieux prendre en compte la stratégie Europe 2020, c'est contribuer à donner une image positive et optimiste de l'Europe, et je crois que nous en avons besoin.

Je trouve très pertinent de mettre en regard la stratégie de Lisbonne et Europe 2020. Qu'est-ce qui nous assure que le succès sera plus au rendez-vous pour Europe 2020 que pour la stratégie de Lisbonne ? Beaucoup d'espoirs avaient été mis dans la stratégie de Lisbonne, qui au final a été souvent une suite de voeux pieux, en particulier parce qu'il y avait trop de priorités. Avez-vous le sentiment que c'est mieux engagé pour Europe 2020 ? Quelles sont les conditions qui devraient être réunies pour que ce soit véritablement la feuille de route de l'Union européenne ?

C'est vrai que l'on avait mis beaucoup d'espoir dans la stratégie de Lisbonne, et que l'on en a mis beaucoup également dans la stratégie Europe 2020. Ce qui me frappe c'est que le seul secteur d'Europe 2020 dans lequel il y a vraiment des progrès c'est celui dans lequel les objectifs sont véritablement contraignants. La « pression par les pairs » est-elle vraiment efficace ? En matière sociale, je crois que la perspective du SMIC allemand nous permet d'être optimiste.

Les objectifs sont les bons, on peut constater à certains égards un manque de volonté politique des institutions européennes comme des États.

Je crois que deux points sont majeurs : l'Europe du numérique et l'Europe de la recherche, recherche qui peut d'ailleurs être une recherche en matière énergétique. Il ne faut pas désespérer, les objectifs ne seront pas atteints mais si des progrès notables sont faits en matière de recherche et du numérique, ce sera une véritable avancée. Par ailleurs, en matière de chômage des jeunes, il est désormais nécessaire de passer à l'action.

Il serait préférable au vu de l'expérience de Lisbonne d'approfondir plutôt que de « ratisser large » en essayant de balayer tous les chapitres de la politique européenne et de multiplier les objectifs, ce qui conduit cette stratégie à être peu lisible pour les citoyens. Je pense qu'il est préférable d'avoir moins d'objectifs mais de réussir à les atteindre.

Le nombre d'objectifs est tout de même passé de vingt-huit à cinq ! je pense qu'il ne faut pas éluder la question de la responsabilité des Etats membres. J'espère que la nouvelle Commission européenne nous donne un peu d'espoir, mais il est également nécessaire que les Etats membres s'engagent plus. On espère que le Gouvernement français sera allant dans les domaines identifiés par la stratégie Europe 2020. C'est notre rôle d'interpeller les ministères sur les sujets que nous venons d'aborder.

Il faut qu'il y ait un suivi plus régulier des objectifs d'Europe 2020.

Ici, nous assurons un suivi régulier de la plupart des objectifs d'Europe 2020, je pense par exemple au paquet énergie-climat. Mais effectivement cela pourrait être pertinent de compiler ces évaluations afin de permettre un suivi plus global.

Je serai moins optimiste que Mme la Présidente car avec la proposition de directive que nous allons examiner, nous avons un parfait exemple de byzantisme juridique : « obscurum per obscurius », « ce qui est obscur par quelque chose de plus obscur ».

Les ministres des transports de l'Union européenne ont donné leur accord, lors du conseil Transports du 8 octobre 2014, à l'adoption d'une nouvelle directive visant à faciliter la poursuite transfrontalière des auteurs d'infractions routières. Ce texte doit remplacer une directive annulée par la Cour de justice de l'Union européenne le 6 mai dernier, en raison d'une base juridique non valide. La Cour a laissé un an à l'Union européenne – jusqu'au 6 mai 2015 – pour la remplacer.

Notre commission avait appelé de ses voeux la mise en oeuvre de la directive du 25 octobre 2011, dont l'objet était de faciliter l'échange transfrontalier d'informations concernant les infractions en matière de sécurité routière et, partant l'application des sanctions, lorsque lesdites infractions avaient lieu dans un État membre autre que celui où le véhicule a été immatriculé.

Après des négociations difficiles, la directive avait vu le jour. Elle visait à établir une procédure d'échange d'informations entre États membres, relative à huit infractions déterminées routières.

Sous la précédente législature, notre ancien collègue Gérard Voisin, alors rapporteur, avait souhaité que cette directive aille au-delà de l'échange d'informations pour faire en sorte qu'une amende infligée dans un État puisse être exécutée par l'État de résidence du conducteur. C'était la proposition initiale de la Commission européenne. Les différences de législation entre États européens, en particulier le fait que dans certains pays le propriétaire du véhicule est également responsable du paiement des amendes, alors que dans d'autres la responsabilité pénale repose sur le seul conducteur, expliquent qu'il n'ait pas été possible d'aller au-delà du simple échange d'information.

On estime que le simple envoi de l'amende permet d'obtenir un taux de recouvrement d'environ 50 %. Sachant qu'environ 20 % des véhicules flashés sont pourvus de plaques étrangères, cette directive permettrait de majorer d'un peu moins de dix pour cent le produit des amendes. Actuellement l'administration ne traduit pas les amendes dans toutes les langues de l'Union européenne, ce qui ne permet pas d'adresser les procès-verbaux à l'ensemble des contrevenants.

Le dispositif élaboré difficilement est aujourd'hui remis en cause par un arrêt en date du 6 mai 2014 de la Cour de justice de l'Union européenne.

Estimant que la directive du 25 octobre 2011 reposait sur une base juridique erronée, la Commission européenne avait introduit un recours en annulation devant la CJUE, au motif que la directive ne se rattachait pas directement à l'objectif de coopération policière, qui avait été substitué à celui de sécurité routière au cours de la négociation.

Dans cet arrêt, la Cour au vu des finalités de la directive considère que les articles 87, paragraphe 2 et 91, paragraphe 1 c du TFUE – mesures d'amélioration de la sécurité des transports – constituent effectivement la base juridique correcte de la directive, donnant ainsi raison à la Commission.

En effet, pour la Cour, l'objectif de la directive est l'amélioration de la sécurité routière. La nécessité de mettre en place un système d'échange d'informations est née du fait que les infractions routières restent le plus souvent impunies, lorsqu'elles sont commises avec un véhicule immatriculé dans un État membre autre que celui de l'infraction. La directive vise à assurer que l'efficacité de l'enquête relative aux infractions en matière de sécurité routière soit garantie par la mise en oeuvre d'un système d'échange d'informations transfrontalier permettant à l'État où a eu lieu l'infraction d'accéder aux données relatives à l'immatriculation des véhicules.

Or, la Commission européenne a considéré que le Conseil avait eu tort de modifier la base juridique et que le but aussi bien que le contenu de la directive 201182 relevaient du domaine de la politique des transports (en particulier, de l'article 91 du TFUE). En effet, cette directive ne procédait à aucune harmonisation du droit pénal routier.

La création d'un système d'échange facilite l'identification des personnes ayant commis les huit infractions déterminées par la directive en matière de sécurité routière, que ces dernières soient de nature administrative ou pénale au regard de la loi de l'État membre concerné. Un tel système d'échange d'informations est susceptible d'accentuer, par son aspect dissuasif, le respect de la réglementation routière et d'inciter à la prudence les conducteurs de véhicules circulant dans un État membre différent, ce qui permettra de réduire le nombre de victimes d'accidents sur les routes. Il résulte de ce qui précède que l'objectif principal de cette directive est bien l'amélioration de la sécurité routière, qui constitue un objectif central de la politique des transports de l'Union.

Aussi, cette appréciation est-elle conforme à une jurisprudence constante de la Cour aux termes de laquelle le choix de la base juridique d'un acte de l'Union doit se fonder sur des éléments objectifs, susceptibles de faire l'objet d'un contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de cet acte. Si l'examen de l'acte concerné démontre que celui-ci poursuit une double finalité et si l'une de celles-ci est identifiable comme principale, tandis que l'autre n'est qu'accessoire, cet acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité.

Je ne peux que prendre acte de la décision de la Cour, nous sommes dans un État de droit. Elle me semble juridiquement fondée mais, parallèlement regretter que des considérations juridiques ne conduisent à remettre en cause une négociation difficile qui a duré trois ans.

Si l'aboutissement de ce recours a pour effet de prolonger l'impunité des contrevenants nous estimons que l'action introduite par la Commission européenne aura été contreproductive au regard de l'intérêt général de l'Union européenne, en l'espèce la sécurité des transports.

Nous ne sommes, en effet, pas absolument certains que la directive puisse être publiée avant le 5 mai 2015 car le nouveau texte s'appliquera dorénavant au Royaume-Uni, à l'Irlande et au Danemark, qui avaient choisi l'« opt-out » que leur permettait l'ancienne base juridique.

Néanmoins il est encourageant de relever que le 8 octobre, les ministres européens des Transports ont accepté de réviser la base juridique de la directive sans toucher aux dispositions adoptées en 2011, ce qui devrait permettre d'aller rapidement de l'avant.

En effet, la nouvelle proposition de directive de la Commission européenne est quasiment identique au texte de la directive annulée. La directive fournit aux États membres l'accès réciproque aux données relatives à l'immatriculation des véhicules par le biais d'un réseau d'échange de données électronique. Une fois, le nom et l'adresse du propriétaire du véhicule connus, une lettre peut être envoyée à l'auteur de l'infraction. L'État membre où l'infraction a été commise conserve son droit de décider de la suite à donner à l'infraction au code de la route.

La Commission européenne ne propose d'introduire que des modifications mineures pour se conformer à l'arrêt de la Cour de justice. Elle choisit comme base juridique pour ce texte l'article 91, paragraphe 1 c du TFUE. Compte tenu de cette nouvelle base, les règles générales en matière de protection des données énoncées par la directive 9546CE du Parlement européen et du Conseil relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données devraient s'appliquer.

Nous ne ferons qu'une seule réserve : la liste des infractions retenues comporte la violation des règles d'alcoolémie, le non-port de la ceinture de sécurité et le fait de téléphoner en conduisant, qui sont des infractions qui impliquent l'arrêt du véhicule et l'identification du conducteur, qui doit verser une caution s'il n'est pas résident. Pour ces trois infractions la proposition de directive ne présente aucun intérêt, puisque le contrevenant est identifié, mais elles ont été introduites par des amendements du Parlement européen qui tenait à afficher, fut ce symboliquement, l'importance qu'il attachait à ces infractions.

Néanmoins, vu la nécessité d'adopter très rapidement cette nouvelle directive, je vous propose d'approuver la proposition de directive qui nous est soumise.