« Nous partîmes 8 mais par un prompt renfort nous arrivâmes 315 au port. »

Paraphrasant le Cid nous pourrions ainsi évoquer l'acte phare de la nouvelle Commission européenne : le plan Juncker qui ambitionne, avec un très faible apport de fonds publics (16 milliards d'euros), de dynamiser la croissance européenne par la mobilisation de 315 milliards d'euros d'investissements pour créer à nouveau des anticipations positives des acteurs économiques, conduisant ainsi à une relance de l'investissement, pilier de la croissance.

Nous pouvons dire qu'il était temps. Depuis sept ans l'Union européenne traverse la crise économique la plus grave et la plus longue que le monde ait connue depuis 1929. Les résultats économiques de la zone euro, en termes de croissance, ont été ces trois dernières années les plus mauvais des grands ensembles économiques. L'OCDE comme le FMI qui ont appelé la zone euro et l'Union européenne à engager une politique de relance, se sont heurtés à une opposition forte de la précédente Commission européenne et surtout aux profondes divergences de point de vue entre les États.

Il nous faut regretter que la Commission européenne, comme la Banque centrale européenne (BCE), aient mis autant de temps à réagir et que nos partenaires européens n'aient soutenu les demandes formulées par la France, en particulier pour le premier plan de relance de 2012 – intéressant mais insuffisant en volume – que sous la menace d'un refus de ratification du Traité sur la stabilité et la gouvernance en Europe. De même que la politique de « quantitative easing » de la BCE, mise en place aujourd'hui, aurait dû l'être au plus fort de la crise, ce qui aurait évité bien des difficultés. L'investissement, qu'il soit public ou privé, a été l'une des premières victimes de la crise : à l'échelle de l'Union européenne, il est inférieur de près de 15 % à son niveau d'avant-crise.

Ce phénomène touche les États membres de l'Union dans des proportions très différentes. Dans les États les plus touchés par la crise et le phénomène de fragmentation financière, la situation est particulièrement grave et pose une hypothèque sur le potentiel de croissance à moyen-terme. D'autres États connaissent un déficit d'investissement depuis de longues années. À cela s'ajoute une tendance très longue à la baisse de l'investissement public dans l'Union européenne, dans un contexte d'infrastructures vieillissantes dans certains États membres.

Le recul de l'investissement privé s'explique par le coût élevé du financement bancaire dans certains États (lié au phénomène de « fragmentation financière »), l'incertitude chronique qui a caractérisé ces cinq dernières années et le niveau élevé d'endettement expliquent que l'investissement ait reculé. Ainsi que l'a récemment rappelé le FMI, les reprises économiques sans reprises du crédit, et donc de l'investissement privé, sont un phénomène extrêmement rare. Le raffermissement de l'investissement privé est donc la condition du retour à une croissance forte et durable.

Du côté de l'investissement public, l'accent qui a été mis par la précédente Commission sur la consolidation budgétaire ces dernières années et les réductions des dépenses ont porté de manière disproportionnée sur les dépenses d'investissement.

L'investissement public fait également face à plusieurs nécessités : entretenir et préserver le stock et la qualité du capital productif existant et, dans certains États membres, ramener l'investissement à des niveaux comparables à ceux d'avant-crise ou comparable aux moyennes européennes ; et enfin compenser les investissements publics non-réalisés en raison de la crise exceptionnellement longue que l'Union européenne, et en particulier les pays périphériques, viennent de traverser.

Eurostat souligne le net recul des dépenses d'investissement dans l'Union européenne (UE-28), passées de 2 927,5 milliards d'euros à 2 609, 6 milliards d'euros entre 2008 et 2013, soit une diminution de 10,9 % en valeur .

Il nous semble que l'Histoire jugera sévèrement ce manque de réactivité européenne et pour cela, avec Razzy Hammadi, nous nous référons à notre rapport sur le « Pacte pour la croissance et l'emploi » arrêté par le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012, du 4 décembre 2012, dans lequel nous soulignions que : « La mise en perspective du Pacte avec les données économiques générales est indispensable : une croissance dynamique en Europe implique de lutter contre la surévaluation de l'euro, de promouvoir l'allongement du calendrier de retour à l'équilibre budgétaire… ».

Les points 4 à 9 des conclusions adoptées alors par notre Commission nous semblent toujours d'actualité avec néanmoins un point nouveau : la BCE n'a pas attendu que les autorités européennes le lui demandent pour engager une politique qui a conduit à une forte baisse de l'euro par rapport au dollar.

Il ne nous paraît pas excessif d'estimer que l'accent mis sur la rigueur par la Commission européenne, avec l'appui de l'Allemagne et des pays nordique a été somme toute une erreur. Comme l'illustre la baisse de l'investissement public. Ainsi, aux côtés de pays où la formation brute de capital fixe des administrations publiques est restée relativement stable tout au long de la période 2008-2013, comme l'Allemagne et la France, d'autres ont vu leur investissement public reculer fortement, à l'instar de l'Italie, de l'Espagne, du Portugal et de la Grèce.

L'action de la nouvelle Commission européenne, malgré quelques ambiguïtés, a fait naître des espoirs.

Dans sa nouvelle publication sur les perspectives économiques mondiales, l'OCDE insiste sur l'impérieuse nécessité d'alléger le poids de la rigueur en zone euro. A l'appui de sa recommandation, l'organisation internationale évoque le risque que fait peser sur la croissance mondiale une zone euro qui pâtit d'une croissance anémique (le PIB ne devrait croître que de 0,8 % en 2014 et de 1,1 % en 2015), d'un chômage élevé et d'une inflation très basse. Relevant que la zone euro représente un quart de la croissance mondiale, les experts de l'OCDE craignent qu'une stagnation prolongée dans cette partie du monde freine la croissance globale et ait des effets de contagion sur les autres économies avec lesquelles elle est liée sur les plans commerciaux et financiers.

Mais, surtout l'organisation du Château de la Muette estime, que les raisons des mauvaises performances économiques de la zone euro sont essentiellement dues à la faiblesse de la demande, et en particulier de la consommation et de l'investissement. L'OCDE plaide pour une réaction vigoureuse des décideurs publics européens pour stimuler la demande et favoriser une croissance plus forte. Selon elle, cela passe par la mise en oeuvre simultanée de politiques budgétaires moins restrictives, d'une politique monétaire de la BCE plus accommodante qu'elle n'est actuellement, avec le lancement d'un véritable programme d'achat massifs d'actifs financiers, et des réformes structurelles plus poussées. Concernant la situation des finances publiques de la France et l'Italie, l'OCDE estime que la faiblesse de la croissance de leurs économies justifierait un report des efforts budgétaires demandés à ces deux pays. Cette prise de position de l'OCDE est intervenue au mois de novembre 2014, au moment où la Commission européenne, sous l'influence de l'Allemagne, exigeait des efforts supplémentaires d'austérité budgétaire de la part de la France et de l'Italie, susceptibles de casser l'amorce de reprise économique dans ces deux pays et, au final d'être contreproductive.

Nous nous félicitons évidemment que la BCE ait engagé une politique qui aide à la relance et nous souhaitons que la Commission européenne considère que la situation de la zone euro est suffisamment fragile, sur le double plan de l'économie et de la politique, avec la montée de l'euroscepticisme, pour s'engager ouvertement dans une politique de relance, car en appuyant simultanément sur l'accélérateur avec le plan Juncker et le frein, avec l'exigence de rigueur budgétaire, nous risquons une forme d'embardée politique.

Mais, malgré les réserves que nous venons d'évoquer nous devons nous féliciter du plan Juncker qui permet à l'Union européenne d'afficher de nouvelles ambitions économiques.

En préambule, je pense que vous allez disposer du document le plus complet sur le « plan Juncker », son contenu et ses limites. Indépendamment du contenu que nous avions déjà examiné avec le pacte de croissance, qui malgré le scepticisme ambiant a généré 180 milliards d'euros d'investissements et non 120 comme initialement prévus.

J'engage également les parlementaires à veiller à la mise à niveau de nos outils juridiques de financement désintermédiés, pour que notre pays puisse pleinement profiter de ce plan de grande ampleur. Mais, le diable si nichant dans les détails et la technocratie bruxelloise s'en mêlant, les procédures deviennent plus complexes…

Le FEIS établit principalement une garantie de l'Union européenne à partir de son budget. Les projets éligibles sont ceux qui, bien qu'ayant une certaine rentabilité, ne trouvent pas de financement à long terme. Le fonds sera progressivement doté par un apport dès 2015 du budget de l'Union européenne qui doit être modifié en ce sens.

Il financera des projets présentant un profil de risque plus élevé, maximisant ainsi l'impact des dépenses publiques et libérant l'investissement privé. Le Fonds sera établi au sein de la Banque européenne d'investissement (BEI), qui travaillera en partenariat avec Commission.

Le Fonds de garantie de l'Union fournira une réserve de liquidités au budget de l'Union face aux pertes potentielles supportées par le FEIS dans le cadre de son soutien aux projets. Le Fonds sera progressivement doté d'un montant de 8 milliards d'euros d'ici à 2020, grâce à des versements provenant du budget de l'Union. Il est dès lors nécessaire de modifier le budget 2015 de l'Union en créant les nouvelles lignes budgétaires nécessaires et en transférant 1,36 milliard d'euros en crédits d'engagement et 10 millions d'euros en crédits de paiement vers ces nouvelles lignes. L'impact global sur le budget 2015 de l'Union est neutre. Les 10 millions d'euros en crédits de paiement aideront à couvrir les frais administratifs liés à la plateforme européenne de conseil en investissement.

La transposition de la directive concession est une nécessité car beaucoup de crédits seront liés à la mise en oeuvre de Partenariat Public-Privé dans un pays où on marche sur la tête – des collèges de Seine-Saint-Denis étant financés en PPP alors que l'arc express, rentable sur 25 ans ne l'est pas.

Je voudrais également revenir sur la gouvernance conçue pour écarter les Etat de la gestion de ce programme. Le projet de règlement soumis au Parlement et au Conseil prévoit actuellement une gouvernance du FEIS à deux niveaux. D'un côté, un Comité directeur (« Steering Board »), auquel appartiendraient la BEI et la Commission et tout autre contributeur au FEIS, qui serait chargé d'établir la politique d'investissement et le profil de risque moyen ; le projet de règlement dispose que le Comité directeur prend ses décisions « par consensus ». De l'autre, un Comité d'investissement (« Investment Committee ») dirigé par un Directeur et son adjoint et constitué de 6 experts « indépendants », sélectionnerait les projets d'investissements ; la décision du Comité sera prise par projet, à la majorité simple.

Lorsque d'autres contributeurs rejoindront le Fonds, le nombre de membres et de votes restera proportionné aux contributions et les décisions seront prises à la majorité simple si aucun consensus ne peut être atteint. Aucune décision ne pourra être adoptée si la Commission ou la BEI s'y opposent.

Un comité d'investissement sera également institué. Celui-ci rendra compte au comité de pilotage. Il examinera séparément chaque projet et décidera lesquels bénéficieront d'une aide au titre du FEIS, sans aucun quota géographique ni sectoriel. Le comité comprendra six experts indépendants et un directeur exécutif, qui sera chargé de la gestion courante du FEIS. Le directeur exécutif et son adjoint seront nommés par le comité de pilotage sur proposition conjointe de la Commission et de la BEI.

Rien n'empêche une grande région ou une agglomération ou une entreprise privée de candidater au Plan Juncker.

Sur ce plan, nous avons noté un souci de gouvernance car si les Etats pilotent la liste des projets candidats, ils ne définissent pas la liste des projets retenus.

Il nous semble qu'il faut clarifier les échéances et les objectifs recherchés. Quelle est la part du plan Juncker consacré à des actions à court ou à moyen terme ? L'objectif n'est pas de se retrouver ici dans cinq ans pour se demander comment recycler les garanties du plan Juncker.

Vous noterez également notre scepticisme sur l'efficacité des garanties pour stimuler la demande de crédits. Une limite que nous voyons également se dresser devant le plan Juncker est l'absence de coordination entre le semestre européen et un tel plan.

Il n'y a ni droit de tirage à la hauteur de la contribution des Etats, ni coordination avec ces derniers et rien ne permet d'assurer que nous aurons une réponse des marchés à hauteur de 240 milliards d'euros. Il y a un mois nous avions d'ailleurs évoqué l'étude d'un grand cabinet qui relevait des effets de levier sensiblement différents selon les pays.

Le nouveau fonds recevra 5 milliards d'euros de la Banque européenne d'investissement (BEI) la garantie d'une contribution de 8 milliards d'euros de fonds européens existants, contribution susceptible d'être élargie jusqu'à 16 milliards, soit un total de 21 milliards d'euros.

La garantie de 8 milliards d'euros sera injectée sur trois ans et proviendra du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (3,3 milliards). Rien ne garantit que ces crédits resterons fléchés vers les infrastructures. Par ailleurs la réduction de l'enveloppe du programme –cadre pour la recherche et l'innovation pour financer ce programme de 2,7 milliards nous inquiète, et en particulier les 250 millions de dotation enlevée à ITER.

Quelques questions techniques demeurent :

• Quels types d'experts seront nommés pour choisir les investissements et qui, de la Commission ou de la Banque, présidera ce Comité ? La BEI a déjà une expérience de sélection et de suivi de projets avec des experts indépendants issus du secteur bancaire sur certains programmes d'investissement, y compris au niveau de son Conseil d'administration. Ce profil est peut être préférable à certaines figures publiques pour assurer une compréhension des montages financiers et les disponibilités du marché. Par ailleurs, il parait souhaitable que la BEI soit à la tête de ce Comité compte tenu de sa connaissance des montages.

• Quels seront les liens entre le Comité d'investissement et le Conseil d'administration de la BEI ? Le Comité « ad hoc » du Plan Juncker se reposera très vraisemblablement sur les services de la BEI et sur son propre Comité de direction. Il faut entre les deux établir un lien net, en particulier sur les critères économiques, techniques et environnementaux d'instruction et d'évaluation des projets qui, selon la proposition de règlement, devraient être ceux applicables par la BEI dans ses activités classiques et, en tant que praticien, j'ai pu constater que la BEI pouvait être plus frileuse qu'une banque privée. L'efficacité du Plan Juncker dépendra de la rapidité de réaction de la BEI et donc d'une gouvernance permettant de prendre une position rapide sur chaque proposition d'investissement.

• Quelles seront les procédures associées au choix et au suivi des projets ? Il n'y a aucun contradictoire ou recours. Une meilleure coopération entre la BEI et la Commission telle que celle qui est favorisée par le recours accru aux instruments financiers ne devrait pas être obérée par l'imposition aux promoteurs de projets de lourdes procédures et mesures de contrôle, telles qu'elles existent actuellement, par exemple, pour les instruments financiers de la Commission gérés par la BEI. La Commission européenne devrait, à cet égard, se montrer conciliante.

Le règlement prévoit également la contribution des États etou des BPN au FEIS afin d'accroitre son potentiel. La Commission a proposé d'exonérer toute contribution publique des calculs de déficits réalisés par Eurostat. Cette proposition montre une volonté d'ouverture de la Commission et constitue une vraie conquête politique majeure qu'il nous faut mettre en valeur.

Mais également, la Commission européenne doit privilégier la croissance économique sur le retour rapide à l'équilibre budgétaire, impossible à atteindre si certains pays demeurent en récession. Aussi, nous nous félicitons que Pierre Moscovici ait proposé des flexibilités cumulables sur l'interprétation du Pacte de stabilité et de croissance : toute contribution des États au FEIS serait soustraite au calcul de déficit ; toute dépense engagée conjointement avec l'Union dans la construction d'une infrastructure le serait aussi pour les pays dont le déficit est en dessous du seuil de 3 %.

La proposition de conclusions reprend notre présentation.

Malgré ce brillant rapport, je suis plein d'inquiétude car les financements nationaux ne s'adressent qu'aux actions conduites dans les Etats et les problèmes de gouvernance sont considérable.

Je suis inquiet également pour le programme ITER et je suis dubitatif sur l'effet du Plan Juncker d'autant que les taux d'intérêts sont faibles.

Merci pour ce rapport. Il faut reconnaître l'évolution des institutions européennes qui reconnaissent que l'investissement est nécessaire. Mais ce plan est la résultante de la négociation politique ayant conduit au choix du Président de la Commission européenne.

Deuxième point, la garantie par le budget de l'Union revient à emprunter pour le budget communautaire. Le coefficient multiplicateur est discuté et il existe un sous-financement de ce plan. Je ne suis pas pour principe très favorable aux PPP. Le vrai sujet proposé par des financements nationaux est celui de l'absence de vision européenne.

Je pense que le Plan Juncker est un bel objet de communication politique et votre rapport renforce ce sentiment.

La liste proposée me paraît manquer de souffle comme cela est souligné dans ce rapport, bien rédigé sur le plan littéraire.

Je m'associe à ce concert de louanges sur un sujet qui marque un tournant dans la communication de la Commission européenne. Il y a un message très volontariste de Jean-Claude Juncker, même si le message relève de la parabole biblique de la multiplication des pains.

Nous démarrons de très peu d'argent et nous en investissons beaucoup, cela demandera a être évalué en fin de parcours. Il repose au niveau macroéconomique sur les mêmes mécanismes que les « project bonds » au niveau microéconomique or, ces derniers n'ont pas fait de miracles.

Ils consistent à accorder une garantie publique (BEI et Union européenne) à des investissements privés. Je sors de la Commission qui s'est penchée sur les contrats autoroutiers, qu'il me semble très aventureux de vouloir résilier, cela me fait drôle de retrouver ici les mêmes problématiques.

Si cela peut doper d'investissement, tant mieux. Je suis d'accord avec vous pour refuser le principe des vases communicants, en particulier le risque d'assécher les fonds destinés à l'interconnexion pour aller abonder un maigre budget car on retrancherait de l'investissement à l'investissement, cela va ramener de 12,3 milliards à 8 milliards pour la période septennale des crédits déjà insuffisants au moment où la France souhaite bénéficier des montants représentants 50 % de cette enveloppe pour les projets Lyon-Turin et Canal Seine-Nord, il y aura donc des désillusions.

Je suis réservé sur l'opacité ayant présidé à l'élaboration des projets et je serais d'accord pour qu'il y ait une évaluation du premier train français. Cela nous permettrait de tester l'outil, les « projects bonds » ont très mal fonctionné.

Il me semble que nous devrions émettre le voeu de pouvoir assurer le suivi de ces projets à défaut d'y avoir été associés.

Cela m'intéresse de savoir comment on pourra par ces outils financer des infrastructures massives.

On peut disserter à l'infini sur les insuffisances de l'investissement en Europe qui, à l'exception de l'an dernier, s'est maintenu en France. La faiblesse se constate surtout en Allemagne et le Plan Juncker a le mérite de rappeler chacun à ses obligations dans une zone où la coordination économique demeure un défi. S'agissant de la France, je trouve que Gilles Savary a raison et qu'il nous faut assurer le suivi des projets et peut-être pourrions-nous vous donner mission de suivre les projets français.

Nous étions ennuyés de parler d'ambiguïté sur ce rapport mais nous sommes rassurés par vos réactions. Dominique Riquier au Parlement européen a également relevé cette inquiétude. La première liste adressée par le Gouvernement français, en plus, a été taclée sur la forme comme sur le fond. Il y a un vrai déficit démocratique. L'évaluation des projets serait une bonne chose. J'entends les propos de Gilles Savary sur les embardées financières et pour compléter les propos de Razzy Hammadi, nous aurons à nous pencher sur la transcription de la directive concessions.

Il est important de relever les deux mérites du Plan Juncker : exister et affirmer des options nouvelles. Je propose d'appeler la Commission européenne pour connaître la liste des dossiers retenus. Nous savons que pour la France, la majeure partie des projets n'auraient pas été retenus.

Il faut exprimer le souhait d'être associés au suivi et à l'évaluation de ces projets, travail peut-être de longue haleine. Le mode de décision est curieux car d'habitude l'Union européenne est transparente. La procédure est inhabituelle.

Je suis d'accord pour assurer un suivi et peut-être faudrait-il auditionner le SGAE.

En conséquence, je propose que la commission des Affaires européennes adopte les conclusions proposées par les rapporteurs.

La commission a ensuite adopté à l'unanimité les conclusions suivantes :