Je vous présente aujourd'hui les premiers résultats de nos longs travaux engagés depuis l'été 2012 sur l'indispensable approfondissement démocratique de l'Union.

Chacun en est conscient, ici comme ailleurs, et je peux en témoigner puisque je rentre à l'instant de la COSAC de Dublin, où de très nombreuses délégations de parlementaires nationaux ont exprimé cette préoccupation, le débat sur l'avenir de l'Europe ne peut plus être différé. Le fonctionnement de notre Union, aujourd'hui, peine à répondre aux attentes citoyennes.

Si l'Europe continue ainsi, si nous demeurons comme figés dans un pas de côté, à regarder immobiles l'Union abîmer irrémédiablement son lien avec ses peuples, les pires démagogues risquant de confisquer à leur profit le scrutin européen de 2014.

Il ne s'agit pas de nous résoudre au pire. Bien au contraire : la sortie par le haut des crises financières, sociales, environnementales que nous traversons, passe en effet par un renforcement de la démocratie européenne, une implication plus grande de ses citoyens, et une meilleure écoute de leurs préoccupations.

J'ai conduit ces travaux animée d'une ferme conviction : il me semble impossible non seulement de nous arrêter en chemin, mais même de continuer plus avant dès lors que nous resterions dans le cadre institutionnel actuel.

Si l'on veut que l'Union joue la part que les peuples exige d'elle, si l'on veut sortir du piège de l'austérité, ce poison lent qui paralyse nos économies et ronge nos vitalités sociales, si l'on veut se donner une chance de peser demain, nous devons refonder l'équilibre des pouvoirs à Bruxelles.

Nous devons surtout trouver le moyen de remettre entre les mains du peuple, le seul légitime à agir, la détermination des choix fondamentaux effectués en son nom, et sur sa vie, à Bruxelles.

La question de la sortie de crise, pour moi, c'est la question de l'avenir de l'Europe. Et la question de l'avenir de l'Europe, c'est la question de la démocratie.

C'est cette démarche qui a animé l'ensemble de nos travaux, et qui me conduit aujourd'hui à vous soumettre quelques grandes propositions de ce qui pourrait constituer une vision audacieuse de l'Union de demain. Ces propositions sont ambitieuses, parfois presque utopiques, mais je suis persuadée qu'il est temps, pour nous, de formuler des ambitions, des utopies pour que le débat européen sorte de sa torpeur technocratique, et qu'une vision commune de notre avenir européen puisse émerger. On ne peut plus piloter l'Europe à l'aveugle, sans projet.

J'inviterai, si vous en êtes d'accord, chaque groupe politique à répondre à ces quelques propositions ou à formuler des recommandations concurrentes, de façon à ce qu'à l'automne, dans un second temps, nous continuions de faire vivre le débat, en parvenant par exemple à l'adoption d'une résolution de l'Assemblée sur sa vision de l'avenir institutionnel de l'Europe.

Avant de présenter ces quelques pistes, il importe d'abord de baliser nos discussions en se débarrassant de quelques faux débats et faux semblants.

Le premier piège de tout débat sur l'Europe réside dans la notion de souveraineté. Elle fige artificiellement les positions selon des débats périmés, opposant des « souverainistes » arc-boutés sur des souverainetés que, bien souvent, les nations ont dans les faits perdues depuis longtemps et des « fédéralistes » qui ne peuvent raisonnablement songer que l'on confie des compétences décisives à un Bruxelles qui n'a manifestement pas actuellement la légitimité pour les exercer.

Car, sur l'essentiel, et singulièrement en matière économique, il n'y a que des souverainetés d'ores et déjà partagées, où les décisions se prennent dans une zone en quelque sorte mêlée où se rencontrent, interagissent et se contrôlent mutuellement les souverainetés nationales et européennes.

L'enjeu est donc moins de transférer telle ou telle souveraineté, mais de clarifier les choses, en fixant clairement qui fait quoi, et par conséquent en donnant la possibilité au peuple de contrôler, de sanctionner et de changer de politique. A défaut, souveraineté partagée signifie souvent défaussement de responsabilités, chaque niveau trouvant dans l'autre le prétexte utile à son indécision ou son impuissance.

D'autres notions méritent à mes yeux d'être contestées.

La prédilection, pour des règles, à l'image du fétichisme des 3 %, me paraît devoir être combattue avec force.

Elle donne l'illusion que les nations pourraient se contenter du respect de quelques principes simples pour être ensuite libres de faire dans leur coin ce qui leur chante, ce qui s'apparente à l'ambition de fonder un code de la route sur l'unique principe que l'on doit s'arrêter au feu rouge.

Une autre notion dangereuse est ce que j'appelle l'illusion de l'unanimité, le mythe qu'il faudra être 28 pour avancer, ce qui suffit généralement à faire tomber la plume des mains des plus ambitieux, dès la première ligne de leur projet. Or, ce mythe est faux : l'Union a toujours trouvé les moyens de laisser les plus déterminés avancer, lorsqu'ils avaient la détermination avec eux.

Et un dernier préjugé me semble mériter d'être combattu, c'est le sentiment que le combat serait perdu d'avance, que toute nouvelle ambition serait vouée à coaliser les forces conservatrices de l'Europe. Mais se résigner à l'Europe telle qu'elle est, c'est à l'inverse accepter qu'elle repose toute entière sur la dynamique à laquelle les traités ont donné le plus de force et autour de laquelle a été organisé l'équilibre des pouvoirs. C'est laisser l'Union demeurer avant tout un grand marché obsédé par la concurrence. Il y a une « urgence européenne ». Il faut se donner les moyens d'y répondre, en remettant le développement humain au coeur du projet politique de l'Union.

Débarrassés de ces préjugés, on peut dessiner à grand trait une vision pour l'Europe de demain.

L'urgence commande d'abord de stopper l'hémorragie de la défiance, c'est à dire de mettre fin à cette fragmentation de nos marchés financiers et de nos dettes souveraines qui nous offrent en pâture à la spéculation et aux paniques épisodiques de la finance mondialisée.

L'union bancaire a, dans cet esprit, fait des progrès considérables, et l'essentiel est bien qu'à terme les États soient libérés de la redoutable hypothèque du financement isolé de risques bancaires qui dépassent très largement leurs moyens.

Mais, même libérés des risques des sauvetages des systèmes financiers, les États demeureront exposés aux dangers mortels du financement de leurs dettes publiques sur les marchés. La banque centrale a fait beaucoup en imposant, dans les faits, un plafond aux taux que les marchés peuvent facturer aux États. Toutefois, cette solution n'est que provisoire.

Il faudra bien avancer vers des eurobonds, ne serait-ce que pour avoir quelque visibilité sur les taux à long terme, et je formule à cet effet des propositions précises, assises sur le projet des experts de la Chancellerie allemande d'un fond d'amortissement collectif des dettes supérieures à 60 % du PIB.

Il en va de même pour l'institution rapide d'un mécanisme de compensation des chocs asymétriques, par exemple fondé sur les assurances chômages, sur lequel il faudra tôt ou tard avancer si l'on veut que notre zone euro ait quelque chance de durer.

En contrepartie de ces solidarités assumées, nous devrons tous accepter que nos politiques économiques soient plus responsables et plus disciplinées, mais aussi plus convergentes.

Pour y parvenir, il me semble infiniment préférable de mettre en place des procédures de décision efficaces et transparentes, aptes à créer une réelle confiance entre les partenaires, plutôt que de rêver à des règles rigides.

La voie des chiffres fétiches, empruntée avec obstination dans les pactes de stabilité sans cesse révisés, me semble une impasse.

Qui peut prétendre que l'on est quitte de nos responsabilités les uns avec les autres dès lors que l'on respecte un, deux, ou trois critères forcément arbitraires et aisément contournés ? Que les deux grands « bons élèves » du précédent pacte aient été l'Espagne et l'Irlande devrait nous inciter à une certaine retenue…

Je me méfie tout autant des contrats, dont je crains qu'ils ne soient une occasion de plus pour nos Gouvernements de se défausser sur l'Europe de toutes les mesures douloureuses, opportunément couchées noir sur blanc dans de nouveaux diktats transformant notre Union en une maison de redressement qui s'aliénera un peu plus ses peuples. Comme je vois mal quel genre « d'incitations » on trouvera pour imposer aux États les politiques repoussoir formant le stock habituel des « réformes structurelles » que risquent fort de contenir ces contrats.

Tournant le dos à ces procédures disciplinaires, il est possible de parcourir un chemin plus audacieux, et plus démocratique, où les grands choix économiques communs, comme la surveillance régulière des politiques nationales, seraient portés par la seule enceinte légitime pour le faire, une assemblée issue des parlements dont la Conférence budgétaire serait l'embryon.

Surtout, les choix à terme effectués par cette assemblée seraient pris à partir d'une évaluation étendue et non biaisée de tous les aspects et de toutes les conséquences des politiques nationales.

Ainsi les obligations communes pourraient-elles être refacturés aux États selon des taux majorés ou minorés, en prenant en compte à la fois les éléments « négatifs » qui affectent les conditions de vie commune, les dumpings fiscaux, sociaux et environnementaux au même titre que les dérapages budgétaires, et les éléments « positifs », c'est-à-dire les biens publics européens comme la défense, le soutien aux énergies renouvelables, la sauvegarde d'une base industrielle…, par lequel un État finance seul des éléments qui ensuite profite naturellement à tous.

Mais l'Europe doit aussi prendre le relais des États pour assumer des missions que ceux-ci ne peuvent remplir seuls.

Ces missions devront d'ailleurs être claires et précises, et l'Union disposer de tous moyens financiers et humains nécessaires à leur satisfaction, de façon à rompre avec la suspicion qui entoure l'usage des fonds communautaires par les autorités nationales et à permettre aux peuples de juger et sanctionner l'efficacité de l'Europe.

Parmi ces missions, trois me semblent prioritaires.

Je pense ainsi à l'institution d'un service public de la transition énergétique et de l'environnement, qui concrétiserait l'Europe de l'énergie dont on parle beaucoup aujourd'hui. La logique voudrait en effet que, progressivement mais rapidement, l'essentiel des incitations et des régulations applicables aux énergies renouvelables et à l'efficacité énergétique, qui exigent des investissements d'une ampleur considérable, soient unifiées puis déterminées au niveau européen.

Mais je pense aussi en parallèle à deux grandes missions que seule l'Europe pourra pleinement assumer. Il y a d'abord l'aménagement des territoires à l'échelle du continent, tant on sait combien le marché unique pèse sur la localisation des activités, et combien il reconnaît mal aujourd'hui les spécificités de certains territoires, je pense notamment par mon expérience personnelle aux zones de montage. Il y a ensuite le soutien à l'industrie, dont l'échelle pertinente dépasse désormais nos nations. Ces missions exigeraient un budget, donc des moyens.

Je propose que nous réfléchissions à deux pistes d'avenir, qui offriraient l'occasion de saisir deux bases fiscales qui ont échappé à nos États et qui jouent un rôle décisif dans les désordres économiques du siècle : la richesse, en particulier mobilière, à travers un impôt européen de solidarité sur la fortune, et la mondialisation dérégulée, à travers une indispensable contribution énergie climat.

Les nouvelles compétences dont l'Europe se saisit modifient radicalement les attentes que l'on peut légitimement former à l'égard de ses institutions.

Elles touchent en effet à la racine historique de la souveraineté, puisque, quelles qu'en soient les formes, le gouvernement économique européen exerce un impact sur le budget, donc sur le consentement à l'impôt, l'origine même de nos parlementarismes. Elles mettent en jeu des sujets à forte incandescence politique, puisque toute politique économique impose de trancher, de faire des perdants et des gagnants.

Enfin, il est très improbable que ce chemin soit parcouru à 28, ce qui exerce de redoutables conséquences sur des institutions conçues aujourd'hui pour représenter tous les États membres de l'Union.

Je tire deux principales conséquences de ces constatations, je l'espère consensuelles.

D'abord, l'union politique est une chimère dans le mode actuel de décision de l'Europe.

Les institutions actuelles ne disposent ni de la publicité, ni de l'efficacité, ni de la légitimité nécessaire pour trancher sur des questions aussi importantes que la fiscalité, la protection sociale, qui sont au coeur du développement d'une union politique. Surtout, en l'état, elles se révèlent incapables de formuler des visions claires, et alternatives, entre lesquelles le peuple puisse trancher, ce qui constitue, vous en conviendrez, le fondement même de la démocratie. Je préciserais ici que l'institution hégémonique aujourd'hui, le Conseil européen, est précisément la moins transparente, la moins capable de fonctionner selon la ligne claire d'une majorité et d'une opposition et la moins apte à fournir une vision ambitieuse et suivie pour l'Europe.

Ensuite, une action efficace dans ces compétences nécessairement partagées repose sur une étroite imbrication des niveaux européens et nationaux qui implique pleinement les architectes et contrôleurs quotidiens des politiques économiques, les parlements nationaux.

C'est précisément pour répondre à ces deux objectifs que la principale proposition de mon rapport d'étape est la création d'une Assemblée des peuples européens, constitués de représentants des parlements nationaux, qui disposerait notamment du pouvoir de co-décision sur toutes les matières liées à la gouvernance économique.

Cette nouvelle institution permettrait en effet, en contrepartie, de refonder les institutions chargées d'incarner « le » peuple européen, en les libérant de l'exigence sclérosante de la représentation égalitaire des nations.

La Commission, à l'effectif rationalisé par la fin « du » commissaire par État, serait ainsi librement composée par son Président, lui-même clairement choisi par le peuple si les partis politiques jouent le jeu de désigner « leur » candidat dès les élections de 2014 et si les chefs d'État et de gouvernement respecte l'esprit du traité en soumettant au Parlement le chef de la coalition victorieuse. Cette commission relégitimée, avec aussi la fusion des fonctions de son président avec celle du Président du Conseil européen, serait en mesure de reprendre sa mission historique : porter et concrétiser une vision ambitieuse pour l'Europe. En face d'elle, il serait possible d'envisager l'élection d'un Parlement européen sur la base démocratique d'une personne une voix, par exemple en passant par la mise en place de listes transnationales pour une fraction de ses membres. Et ce Parlement mieux légitimé devrait pouvoir recouvrer la plénitude de ses attributions traditionnelles, avec un droit d'initiative et le dernier mot, partagé avec l'Assemblée des peuples, par exemple sur la détermination du cadre financier pluriannuel.

Une telle évolution institutionnelle suppose bien sûr de réviser les traités, et soulèvent les naturelles appréhensions nourries par quinze longues années d'introspection institutionnelles. Mais, là encore, si les partis politiques européens parviennent, l'année prochaine, à donner aux citoyens des alternatives claires sur l'avenir de l'Union, à par conséquent à conforter par le poids des suffrages des projets précis sur les questions institutionnelles, ma conviction est que le texte de la future Convention sera ainsi dicté par le peuple. Et qu'il sera bien difficile aux traditionnelles forces du conservatisme et de la peur de doucher les espoirs des plus enthousiastes.

Le texte que je vous propose à travers ce rapport a vocation à jouer le rôle d'un stimulant à la réflexion, d'un texte « martyr », sur lequel les réactions des groupes politiques seront bien sûr sollicitées.

D'emblée, je n'ai pas du tout l'intention de « martyriser » ce texte qui contient beaucoup d'idées intéressantes, que beaucoup d'entre nous pourraient reprendre à leur compte. En particulier, il y a deux points avec lesquels je suis en plein accord : il serait important que l'architecture, restée la même depuis cinquante ans, évolue et qu'à côté du Parlement européen, une deuxième chambre représente les citoyens des États à travers leur Parlement ; ce serait une nouvelle chance pour l'Union européenne. De la même manière, il est nécessaire qu'un impôt européen voit le jour pour clarifier le débat et que le citoyen sache ce que coûte l'Europe. Le choix de l'impôt est la base de la démocratie.

Sur l'idée de plus de démocratie, beaucoup de Français ont un problème avec le mode d'élection à la proportionnelle du Parlement européen qui coupe le lien avec la population, qui ne connaît pas son député européen. Une démocratie représentative s'appuyant sur des députés, dont les citoyens ne connaissent pas l'action qu'ils conduisent, pose un problème. La situation me semble différente aux Etats-Unis, où les élus sont plus proches de la population. Cette remarque vaut également pour les conseillers régionaux qui sont inconnus de leurs électeurs. Nous redonnerions du sens à la démocratie si les élus portaient un mandat établi sur une base territoriale.

Je suivrai volontiers notre présidente, qui a très bien articulé son propos avec un constat et des propositions. Toutefois je ferai quelques remarques. Vous avez évoqué la révolution française mais laquelle ? Celle de 1789, révolution territoriale, c'est-à-dire de la subsidiarité, ou celle de 1793 plutôt totalitaire ? La question de la conception du grand marché doit être posée, il ne s'agit pas d'en sortir, mais de mieux définir les conditions de son exercice. C'est la question de la régulation. Nous sommes en face d'un énorme déficit politique d'une Europe manifestement sous-gouvernée mais suradministrée qui, de ce fait, manque de légitimité. Le vrai problème est celui de la légitimité. Un terme majeur qui doit constituer un fil conducteur de notre réflexion est celui de la subsidiarité. En particulier pour l'aménagement du territoire ou l'énergie. Les questions de politique économiques ne doivent pas être regardées exclusivement avec le prisme de la concurrence libre et non faussée, conduisant à examiner toutes les questions sous cet angle et non celui de la politique industrielle. Cette vision administrée de l'Europe est étriquée, elle vise à instaurer un maximum de concurrence dans l'Europe au lieu d'avoir une politique de l'Europe à l'égard du monde. Pouvons-nous faire également l'économie d'une gouvernance différente pour la zone euro et les autres pays ?

J'ai écouté avec beaucoup d'attention cette communication très intéressante. Nous ferons des remarques précises à la réception du rapport.

J'abonderai à 100 % dans le sens de Jérôme Lambert. Nous avons un problème majeur avec le Parlement européen qui n'a plus aucune légitimité, les listes régionales cumulant tous les inconvénients. Au moins avec des listes nationales il y avait un débat. Moins de 1 % de la population, et encore, connaît son député européen. Je note d'ailleurs que dans une récente interview, le Président Valéry Giscard d'Estaing est revenu sur l'opportunité de l'élection du Parlement européen au suffrage universel, qu'il avait initiée. Dernière chose, il faut prendre conscience que l'Europe ne suscite plus de l'hostilité mais plutôt de l'indifférence. L'Europe peut-elle être attractive et non systémiquement coercitive ou normative. Nous avons une part de responsabilité en attribuant facilement toutes les difficultés à l'Europe. Mais je redoute l'an prochain un tsunami populiste.

Je remercie la présidente pour ce rapport et je ferai trois remarques :

– pour ancrer la démocratie, nous ne pouvons pas nous passer de parler de la consolidation des valeurs européennes. Nous avons tendance à oublier les critères démocratiques d'accession à l'Union européenne dès lors qu'un pays l'a intégré. Le fait que le gouvernement hongrois dispose de la majorité des deux tiers permet par exemple de modifier sa loi fondamentale en bafouant les critères démocratiques. Je suggère qu'une partie du rapport traite de ce point ;

– je plaide depuis longtemps pour l'existence de circonscriptions, comme cela a existé autrefois en Grande-Bretagne, avec de vrais députés du terrain. Mais on peut parallèlement européaniser le scrutin en rattachant clairement les candidats à des partis européens pour qu'il y ait une politisation de l'élection.

– je suis sceptique devant toute modification des traités, comme cela est suggéré dans votre conclusion, car il est probable que nous nous heurterons à des votes négatifs, alors que l'on peut faire beaucoup de choses dans le cadre actuel des traités.

Plusieurs points ressortent de vos interventions et je vous remercie pour les propositions constructives que vous pourriez m'adresser. Je relève que pour les élections européennes, la question revient souvent. Nous avions commencé à réfléchir sur le principe « une voix, un élu » et à des circonscriptions nouvelles, qui devraient avoir au moins 800 000 habitants, et à des listes transnationales. Je crois en effet qu'une des solutions à laquelle nous devrions réfléchir est d'avoir des logiques transnationales pour faire en sorte que toutes les populations se sentent représentées. Nous essayons d'y réfléchir. Cela permettrait également de renforcer le parlement européen, car il s'agit de donner plus de place au législateur au niveau européen. J'ai été frappée par le sentiment dominant à la COSAC qu'il faudra modifier les traités. Mais il faut trois ans pour engager la révision des traités. Nous sommes d'accord également sur la question des valeurs. Attribuer les problèmes au grand marché est certes simplificateur, mais nous ne pouvons plus séparer la construction politique et sociale.

Je souhaiterais tout d'abord faire une réflexion préliminaire. On évoquait les slogans de mai 68, j'aimerais rappeler un autre « Ce n'est qu'un début, continuons le combat ». Ce combat, ce doit être celui d'une Europe compréhensible. Nous nous devons de faire un effort de pédagogie.

Nous nous proposons de dresser, à la veille du Conseil européen des 27 et 28 juin, un premier bilan d'étape du vaste chantier de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, qui a été lancé il y a un an.

Force est de constater que, si ce sujet a fait l'objet de nombreux rapports et propositions depuis un an, le bilan que nous pouvons en dresser est, pour le moins, en demi-teinte. Ainsi, l'ambition du rapport présenté par le président du Conseil européen en décembre dernier, qui proposait d'établir, en trois étapes, une union bancaire, budgétaire, économique et politique, a été réduite à peau de chagrin par le Conseil européen des 13 et 14 décembre 2012. Les chefs d'États et de gouvernement ont en effet alors choisi, dans une démarche que l'on peut qualifier de pragmatique, ou plutôt de frileuse, de privilégier les objectifs de court terme proposés par le président Van Rompuy, passant sous silence les ambitions de moyen et long termes. Et c'est pourtant un cap, des perspectives, de grands desseins qu'il faut aujourd'hui fixer et dont l'Europe a plus que jamais besoin.

Ainsi, tandis que l'union bancaire était érigée en priorité absolue, quatre volets étaient retenus pour approfondissement : la coordination des réformes nationales, la dimension sociale de l'Union économique et monétaire, les contrats de compétitivité et de croissance et les mécanismes de solidarité, qui pouvaient venir en soutien.

Compte tenu des élections en Allemagne en septembre, du niveau d'avancement des travaux, mais également de la perspective du renouvellement du Parlement européen et de la Commission européenne dans un an, il est probable que le Conseil européen des 27 et 28 juin prochains n'affiche pas une volonté forte, s'agissant du chantier de l'approfondissement de l'UEM, volonté qui serait pourtant justifiée dans le contexte actuel de défiance vis-à-vis des autorités européennes. Plus que de la défiance, c'est même de l'indifférence.

Parmi les chantiers proposés par Herman Van Rompuy, le plus avancé est certainement celui de l'union bancaire, même si celui-ci accuse des retards par rapport au calendrier initialement fixé par le Conseil européen.

Dans le secteur financier, le chantier le plus abouti est celui de l'introduction des normes prudentielles de Bâle III dans le droit communautaire, dont les textes devraient être publiés au Journal Officiel de l'Union européenne le 1er juillet, pour une entrée en vigueur le 1er janvier 2014.

C'est un point très positif, car les nouvelles règles relatives aux exigences en matière de fonds propres des banques devraient contribuer à assurer la stabilité du secteur bancaire. C'est un complément précieux, évidemment, à la mise en place de l'union bancaire.

Vient ensuite le chantier relatif au premier pilier de l'union bancaire : la mise en place du mécanisme de surveillance unique.

Le dispositif prévoit que la Banque centrale européenne assurera la supervision directe des banques les plus importantes, en particulier celles dont l'actif est supérieur à 30 milliards d'euros ou représente un cinquième du PIB de leur pays d'origine et, en tout état de cause, les trois établissements de crédit les plus importants de chaque Etat et ceux présentant un risque systémique. Son champ d'action est naturellement celui de la zone euro, mais d'autres États de l'Union européenne pourront se porter volontaires.

Les fonctions de politique monétaire et de supervision bancaire seront en outre strictement séparées au sein de la Banque centrale européenne (BCE).

En termes de contrôle, il convient de souligner que nous pourrons présenter nos observations sur le rapport annuel de la BCE relatif à ses missions de supervision dont nous serons destinataires. Nous pourrons également auditionner le président ou un membre du conseil de surveillance. Nous pourrons enfin présenter à la BCE nos observations et questions sur l'exécution de ses missions de surveillance.

Ces pouvoirs sont plus que justifiés, compte tenu des contrôles que nous pouvons exercer aujourd'hui sur l'autorité de supervision nationale et des conséquences que les mesures de surveillance peuvent avoir sur les finances publiques, ainsi que sur les établissements de crédit, leurs clients et leur personnel.

En revanche, il faudra veiller à ce que les pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place dont nous disposons au sein des commissions d'enquête et de la commission des finances soient toujours bien assurés.

Enfin, les modalités de vote au sein de l'Autorité bancaire européenne ont été modifiées, afin de préserver un certain équilibre entre les États membres du mécanisme de surveillance unique et les autres.

Si les grandes lignes du mécanisme de surveillance unique ont fait l'objet d'un accord entre le Conseil et le Parlement européen, son adoption définitive demeure suspendue à l'accord du Parlement allemand ainsi qu'à la conclusion d'un accord interinstitutionnel entre le Parlement européen et la BCE sur les modalités de contrôle du Parlement européen, en particulier la définition précise des modalités de nomination du président et du vice-président du comité de surveillance. Alors qu'il a obtenu un droit de veto sur la nomination du président, le Parlement européen souhaiterait en effet que lui soit également soumise une liste de noms en amont, ce qui n'est pas prévu par la proposition de règlement. Une porte de sortie pourrait consister en une consultation informelle des autorités du Parlement européen.

Le Parlement allemand devrait approuver le texte le 5 juillet prochain et le Parlement européen se serait engagé à l'adopter en septembre. En conséquence, le mécanisme de surveillance unique ne devrait pouvoir être effectif qu'en septembre 2014 au mieux, compte tenu du délai d'un an prévu entre l'adoption définitive des propositions législatives et celui de la mise en place réelle du mécanisme. Cela retarde d'autant les possibilités de recapitalisation directe des banques par le mécanisme européen de stabilité, qui sont subordonnées à la mise en place du mécanisme de surveillance unique. Tout cela est toujours très lent, trop lent.

La mise en place du mécanisme de surveillance unique va constituer un chantier d'envergure, supposant : la définition précise des relations entre la BCE, les superviseurs nationaux et l'Autorité bancaire européenne ; une réorganisation importante des mécanismes de contrôle ; la constitution d'équipes de surveillance mixtes et de nombreux recrutements.

Mais surtout, avant l'exercice effectif de sa mission de surveillance par la BCE, une évaluation de la qualité des actifs des banques placées dans son champ de supervision et une série de tests de résistance devront être menés, ce qui constituera une « opération vérité », sans doute nécessaire, mais qui comporte le risque de devoir faire appel aux États pour les banques qui pourraient présenter des problèmes. À cet égard, il convient de souligner que près de 600 milliards d'euros d'actifs pourris, ou non stratégiques, seraient présents dans les bilans des banques allemandes.

Autre chantier important, puisque destiné à couper le lien entre dettes bancaires et dettes souveraines, celui de la définition du cadre opérationnel de la recapitalisation directe des banques par le fonds de secours européen autrement dénommé « Mécanisme européen de stabilité » (MES). Il s'agit de la solution de dernier recours, puisque mobilisable seulement après la mise à contribution des créanciers privés et des fonds de résolution.

Ce chantier a connu une avancée notable jeudi dernier avec l'accord de l'Eurogroupe sur les grandes lignes du cadre opérationnel. La finalisation de ces grands principes a toutefois été subordonnée à un accord avec le Parlement européen sur les directives relatives aux systèmes de garantie des dépôts au redressement et à la résolution des défaillances bancaires.

De nombreux verrous ont en outre été posés. Ainsi, il a été décidé que le montant maximal du MES mobilisable au titre de la recapitalisation directe des banques s'élèverait à 60 milliards d'euros. Sur les 500 milliards de sa dotation totale, cela reste limité. Le directeur général du fonds, Klaus Regling, a néanmoins estimé que cela devrait être « plus que suffisant ». Cela pourrait toutefois s'avérer insuffisant dans le cas des banques systémiques. Une souplesse est malgré tout prévue puisque le conseil des gouverneurs pourra revoir ce plafond.

En outre, tout État qui sollicitera le MES pour une banque en difficulté devra participer en partie à sa recapitalisation : à hauteur de 20 % les deux premières années de la mise en place du mécanisme, 10 % ensuite.

Enfin, une éventuelle application rétroactive du mécanisme sera décidée au cas par cas par le conseil des gouverneurs. Ce dernier point, auquel l'Allemagne était farouchement opposée – le directeur Europe au ministère des Affaires étrangères que nous avons rencontré à Berlin a été très clair à ce sujet –, est plus particulièrement susceptible de concerner l'Irlande le Portugal. L'Espagne a en effet indiqué ne pas souhaiter y avoir recours.

C'est donc, on le voit, un chantier difficile où, dès qu'il est question d'une forme de mutualisation, l'Allemagne freine les négociations des quatre fers.

Je passe la parole à notre collègue Christophe Caresche pour détailler les enjeux liés aux deuxième et troisième piliers de l'union bancaire ainsi que les difficultés de transmission de la politique monétaire auxquelles l'Union économique et monétaire est aujourd'hui confrontée.

S'agissant du mécanisme de surveillance unique, je rappelle que nous auditionnons demain matin le président de la BCE, auquel nous pourrons ainsi poser toutes les questions que nous souhaitons.

Alors qu'elle va mener cette nouvelle mission de supervision, la BCE va engager sa crédibilité, c'est pourquoi elle souhaite procéder auparavant à une « opération vérité » sur la situation des actifs bancaires des banques qui vont entrer dans son champ de compétence. On ne sait pas trop ce qui va sortir de cela. Des chiffres circulent, notamment celui de l'existence de 1000 milliards d'actifs dégradés sur l'ensemble de la zone euro. Cela soulève plusieurs problèmes, dont le risque de susciter une certaine inquiétude sur les marchés et la possibilité de procéder à des recapitalisations qui pourraient éventuellement s'avérer importantes. À cet égard, il convient de souligner que l'Allemagne ne veut pas s'engager dans une recapitalisation rendue nécessaire par les « dettes héritées » et estime que c'est aux États qu'il revient d'assumer cette charge.

Il ressort de notre déplacement en Allemagne que l'ensemble de nos interlocuteurs, du directeur d'administration au secrétaire d'Etat placé auprès de Wolfgang Schäuble, ont été très clairs : nous ne sommes pas pleinement engagés parce que la chancelière a pu déclarer ou écrire. C'est très étonnant pour nous, mais c'est le résultat de leur culture institutionnelle. Helmut Kohl n'avait-il pas déjà dit à François Mitterrand qu'il n'était que le primus inter pares ? Enfin, il y a peut-être une part de posture.

S'agissant de la résolution des banques, c'est-à-dire des mécanismes à mettre en oeuvre en cas de faillite d'une banque comme nous en avons adopté un avec la loi sur la séparation et la régulation des activités bancaires, les discussions sur la proposition de directive relative à l'harmonisation de ces règles sont cours de finalisation et pourraient aboutir demain. L'objectif est d'harmoniser les mécanismes de renflouement interne ou « bail-in », en définissant notamment l'ordre d'appel à la contribution des créanciers privés, dont nous avons vu un premier cas à Chypre. Seraient ainsi d'abord appelés les actionnaires, puis les créanciers juniors puis les créanciers seniors. Tout le monde est d'accord qu'il faut protéger les dépôts inférieurs à 100 000 euros. En revanche, il y a des discussions sur les autres dépôts. L'Allemagne et les pays du Nord pensent que tous doivent contribuer. La France met en garde devant les risques de « bank run ». Elle souhaitait ainsi, au départ, une exclusion systématique des dépôts des particuliers et des PME supérieurs à 100 000 euros, mais plaide aujourd'hui pour une exclusion au cas par cas.

Toutefois, la résolution resterait au niveau national. Il conviendrait d'aller plus loin et de faire monter le sujet au niveau européen. Cela suppose la mise en place d'un mécanisme de résolution unique, reposant sur une autorité de résolution unique et un fonds unique de résolution. A terme, cela pourrait être le MES.

Un dernier point, à la croisée des sujets économiques et bancaires, celui des difficultés liées à la transmission de la politique monétaire. Cela recouvre la défiance des banques vis-à-vis de certains acteurs économiques, en particulier les PME, que l'on constate dans certains pays comme l'Italie. La BCE et la Banque européenne d'investissement travaillent à y remédier.

La dimension sociale de l'Union économique et monétaire (UEM) a été affirmée avec force à l'initiative de la France par le Conseil européen de décembre dernier. Il faut maintenir en tirer les conséquences en intégrant cette dimension relative aux politiques sociales et de l'emploi dans l'ensemble des processus mis en place dans le cadre de l'UEM.

L'idée qui préside à la mise en place des contrats de compétitivité et de croissance est de sortir de la logique punitive en privilégiant une logique de contractualisation. On en est encore au stade de la gestation. Des questions juridiques sont soulevées. L'Allemagne a une vision restrictive du champ qui doit être couvert et vise seulement les réformes structurelles. La France y voit surtout la préfiguration d'une capacité budgétaire.

En ce qui concerne enfin la gouvernance de la zone euro, des propositions ont été faites par la France et reprises dans la contribution franco-allemande, en particulier en ce qui concerne la mise en place d'un président stable de l'Eurogroupe. Les Pays-Bas l'ont forcément mal pris. La gouvernance de la zone euro soulève plusieurs questions : est-il justifié que le président du Conseil européen continue à présider les sommets de la zone euro ? Cela permettrait de renforcer la visibilité de la zone euro, ainsi que le Secrétaire général des affaires européennes nous l'a indiqué. Faut-il un président distinct pour l'Eurogroupe ? Le président de la zone euro doit-il être également le commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires ?

S'agissant de l'union budgétaire et économique, le rapport présenté par Herman Van Rompuy affichait une grande ambition, puisque si, dans un premier temps, il mettait l'accent sur l'achèvement de la mise en oeuvre du cadre de gouvernance économique renforcé, il proposait, dans un deuxième temps, une coordination renforcée des politiques structurelles via des arrangements contractuels conclus entre les États membres et l'Union et un soutien financier spécifique ; avant d'envisager, dans un troisième temps, la création d'une capacité budgétaire destinée à absorber les chocs économiques asymétriques ainsi que la mise en place d'un Trésor européen.

Le moins que l'on puisse dire, c'est qu'on est très loin de cette ambition. En matière de coordination des politiques économiques, le Conseil européen des 13 et 14 décembre 2012 est en effet resté en retrait, puisqu'il a finalement retenu les axes d'approfondissement suivants : la coordination des réformes nationales, l'introduction d'une dimension sociale dans l'Union économique et monétaire, les contrats de compétitivité et de croissance, les mécanismes de solidarité qui pourraient venir en soutien de ces contrats et, enfin, l'amélioration de la gouvernance de la zone euro. À cet égard, je voudrais faire une incidente et revenir sur notre débat sur le caractère difficilement compréhensible de bien des sujets européens. J'en veux pour preuve que pour désigner la même chose, le Conseil et la Commission européenne n'emploient pas les mêmes termes, cette dernière préférant une expression incompréhensible. Ainsi, la Commission européenne parle d'arrangements contractuels, quand le Conseil mentionne les contrats de compétitivité et de croissance, ce qui est quand même plus clairs.

À la demande du Conseil européen, la Commission européenne a présenté, le 20 mars 2013, deux communications : la première relative à la coordination préalable des projets de grandes réformes économiques ; la seconde portant sur la création d'un instrument de convergence et de compétitivité. Ces communications se présentaient sous la forme de simples options proposées par la Commission européenne et d'une consultation des États membres.

Par conséquent, force est de constater que ces sujets demeurent aujourd'hui au stade de la réflexion. Le risque est d'ailleurs très élevé que le Conseil européen de juin diffère, tergiverse, reporte de nouveau.

Mais revenons plus en détail sur les dispositifs de surveillance budgétaire et de coordination des politiques économiques.

S'agissant tout d'abord de la mise en oeuvre d'un cadre de gouvernance économique renforcé, le volet relatif à la surveillance est effectivement mis en oeuvre – c'est d'ailleurs le seul s'agissant de l'union budgétaire et économique –, puisque le traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance, le six-pack et le two-pack, qui prévoient des mécanismes de surveillance économique et budgétaire renforcés, sont tous entrés en vigueur.

J'appelle d'ailleurs votre attention, mes chers collègues, sur le fait que le two-pack, entré en vigueur le 30 mai dernier, aura des conséquences importantes sur notre procédure budgétaire dès cet automne. En effet, pour la première fois, l'échelon européen interviendra au cours du second semestre de l'année, traditionnellement consacré au vote du budget.

Le projet de loi de finances devra ainsi être transmis à la Commission européenne et à l'Eurogroupe avant le 15 octobre et la Commission européenne devra rendre son avis, avant le 30 novembre, sur le projet de budget au regard des recommandations relatives à la France, qui seront validées par le prochain Conseil européen, celui des 27 et 28 juin, et que nous examinerons ensemble demain à quatorze heures.

En cas de manquement grave aux obligations figurant dans le pacte de stabilité et de croissance, la Commission européenne pourra demander que le « projet de plan budgétaire » qui lui a été présenté soit révisé. Évidemment, ce n'est pas tout à fait anodin.

Compte tenu de notre calendrier d'examen du budget, il conviendra que la Commission européenne donne son avis avant le début de l'examen du projet de loi de finances par la commission des finances, soit avant le deuxième mardi d'octobre. C'est un point important que nous devons bien avoir à l'esprit.

Dernier point important introduit par le two-pack : les États membres devront présenter à l'avance leurs plans d'émission de dette publique à l'Eurogroupe et à la Commission européenne, afin de mieux coordonner la planification de l'émission des dettes souveraines.

J'en viens à la coordination préalable des grandes réformes structurelles et, de manière plus générale, des politiques économiques. Cette coordination est essentielle dans une Union économique et monétaire qui nous montre chaque jour l'interdépendance croissante entre les économies de ses membres. La coordination préalable des grandes réformes est d'ailleurs prévue par l'article 11 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, qui précise que les parties contractantes veillent à ce que toutes les grandes réformes de politique économique qu'elles envisagent d'entreprendre soient débattues au préalable et, au besoin, coordonnées entre elles. L'objectif est ainsi d'évaluer les meilleures pratiques et de coordonner de manière plus étroite les politiques économiques.

Dans sa communication du 20 mars 2013, la Commission européenne propose ainsi une coordination préalable, dans le cadre du semestre européen, des grandes réformes intervenant dans les domaines de la compétitivité, de l'emploi, du fonctionnement des marchés de biens et services, des industries de réseau, des systèmes fiscaux, de la stabilité financière et de la viabilité budgétaire.

Le Parlement européen a déjà souligné l'absence de mention de la dimension sociale dans la proposition de la Commission européenne.

L'expérience montre qu'il convient d'être prudent dans la manière d'aborder cette question. Il faut avant tout respecter les rôles des parlements nationaux et des partenaires sociaux et garantir les conditions d'une véritable appropriation au niveau national. Il convient également d'avoir pour principe directeur de ne pas rendre trop complexes et trop rigides les dispositifs européens et de veiller à leur cohérence. En tout état de cause, la coordination devrait porter sur les grandes réformes ayant des effets transfrontaliers importants ou des conséquences sur le fonctionnement de l'Union économique et monétaire. Elle devrait intervenir suffisamment en amont pour avoir un intérêt et, surtout, elle devrait avoir lieu de manière souple, le cas échéant, tout au long de l'année.

Au-delà du sujet précis de la coordination des grandes réformes, c'est la question du renforcement de la coordination des politiques économiques de manière plus générale qui est posée. La contribution franco-allemande qui a été présentée le 30 mai dernier propose, à cet égard, une méthode. Elle souligne ainsi la nécessité de procéder, dans un premier temps, à une analyse commune des politiques économiques entendues au sens large, c'est-à-dire incluant leur dimension sociale ; tout cela reposant sur une série d'indicateurs. La France et l'Allemagne proposent, à cet effet, de conduire des discussions sur les indicateurs et les domaines d'action à l'automne.

Avant de passer la parole à Christophe Caresche qui va nous présenter la proposition de résolution, je souhaiterais souligner, alors que la présidente de notre commission revient d'Irlande, un point que nous avons souvent évoqué, à savoir que, dans une Union économique et monétaire, la convergence des systèmes fiscaux est indispensable, en particulier s'agissant de l'impôt sur les sociétés. Il convient, à cet égard, d'accélérer les travaux en cours.

J'ai une précision à demander : vous avez évoqué deux chiffres concernant les actifs dégradés : 1000 milliards et 600 milliards. Quel est le bon chiffre ?

Les deux chiffres sont bons ; le chiffre de 600 milliards concerne l'Allemagne.

Je comprends mieux pourquoi Angela Merkel veut qu'on se préoccupe des caisses d'épargne…

Je vous suggère, étant donné que le texte va être examiné en commission des finances, de l'affiner un petit peu avant ce passage. Par ailleurs, j'ai trois propositions de modifications à vous soumettre. La première, la plus importante à mes yeux, concerne le point 10 de la proposition de résolution. Il me semble important que celui-ci soit complété pour prendre en compte la question de la fiscalité écologique. Je vous propose donc de le compléter ainsi : « et la mise en place d'une fiscalité écologique ».

Par ailleurs, concernant le point 1, après « union bancaire complète », il me semble que nous devrions ajouter « et harmonisée ».

La question est plutôt celle d'une union bancaire intégrée.

C'est bien l'idée ; précisons donc que l'Union bancaire doit être intégrée.

Pour revenir sur la question de la fiscalité écologique, on peut considérer qu'elle est insuffisante, mais a-t-on vraiment intérêt à l'harmoniser ? Il ne faudrait pas que ça empêche certains pays d'aller plus avant.

Certes, mais c'est important d'évoquer cette question. Peut-être souhaitez-vous l'évoquer ailleurs ?

On pourrait insérer à l'article 11 les mots suivants : « et une réflexion commune relative à la fiscalité écologique ».

Cela correspond à ma préoccupation.

La Commission a ensuite adopté la résolution ainsi rédigée.

« L'Assemblée nationale,